基于指标分析的各级科技规划协调机制研究

王金颖，贾永飞，宋艳敬

（齐鲁工业大学（山东省科学院）山东省科技发展战略研究所，山东济南 250014）

科技规划自20 世纪20 年代首次在前苏联成功实施以来，逐渐被各国所重视［1］，各国纷纷制定科技规划或科技计划，把争夺科技制高点作为国家发展战略的重点。新中国成立以来，我国共编制了10次科技规划，2016 年7 月，在对国内外科技进步、经济发展和产业变革等背景、环境的深刻把握基础上，国务院印发《“十三五”国家科技创新规划》。为落实国家科技创新规划，发挥科技创新在全面创新以及创新型省份建设中的引领作用，各地方政府纷纷出台相应的省、市“十三五”科技创新规划。各级地方科技创新规划原则上是对国家科技创新规划的细化和具体化，由于各地方经济基础、科技创新水平具有较大的地区差异，在国家科技创新体系中的地位和贡献也不尽相同，各级地方科技创新规划呈现较大的差异化，与国家科技创新发展规划的协调程度也有所不同。

1 各级“十三五”科技创新规划指标体系对比

1.1 科技创新主要指标对比

经过对全国各省、市科技创新规划的文本分析和内容分析，选取国家及最具代表性的浙江、山东和广东三省的“十三五”科技创新规划主要指标进行对比分析，在4 项规划中均被采取的指标有4 个，分别是科技进步贡献率、研究与试验发展经费投入强度、每万名就业人员中研发人员、每万人口发明专利拥有量。在3 项规划中出现的指标有6 个：PCT专利申请量、公民具备科学素质的比例、知识密集型服务业增加值占国内生产总值的比例、技术合同成交额、规模以上工业企业研发经费支出与主营业务收入之比、高新技术企业数。从总体目标的符合度来看，浙江省与国家科技创新规划确立的指标相同项数最多，几乎涵盖了所有指标；广东、山东相对较少，山东是因为指标项数总数少，广东则是个性化指标较多。（见表1）

表1 4 项规划主要指标相同情况对照

以上4 个科技创新规划的主要指标设置，反映了地方科技创新规划与国家科技创新规划在主要指标设置中主要存在3 种情况：基本与国家规划指标一致、少于国家规划指标、与国家规划指标差异较大。这3 种情况反映各级地方政府在对国家科技创新规划的细化和具体化中有所侧重，对国家科技规划指标的落实及协调度存在区域差异。见表2—表5。

表2 国家“十三五”科技创新主要指标［2］

表3 浙江省十三五科技创新规划主要指标［3］

表3 （续）

表4 山东省“十三五”科技创新主要指标［4］

表5 广东省“十三五”科技创新主要指标［5］

1.2 相同指标目标值对比

从表2—表5 可以看出，浙江、山东和广东三省在科技创新主要指标的目标值设定上主要依据为本省2015 年指标值及年均增长率，如此，规划能够因地制宜、有的放矢地对本地区科技创新发展进行科学布局，推动科技事业稳步增长。然而从协调性来说，全国科技规划是一盘棋，各级规划要协调而达成一个总体目标，即国家科技创新规划的目标。目前我国地方科技规划在指标的目标值设置上存在的不足之处一是对国家科技创新规划的把握和对本地区现状的把握之间没有科学的结合，即就本地现状而言如何落实和实现国家科技创新规划目标没有明确、合理的方案。二是规划的目标制定（尤其是定量目标）在对国家的落实和立足本地之间缺乏合理的论证机制，各省、各市科技创新规划指标体系和指标值设定往往更多的是从本地出发，而忽略了本地区对国家科技创新规划指标实现程度的贡献度。（见表6）

表6 4 项规划主要指标目标值对比

2 各级科技创新规划协调情况评价与分析

2.1 对现状的评价

科技创新发展规划是国家科技管理体制和科技政策的一部分，从规划的研究、编制、实施和评估的整个过程来看，它是一个从公共政策提出、形成、认定、分析、制定到执行、评估、调整和终结的完整的公共政策过程［6］。因此，科技创新规划有完整的规划周期，在时间构成上应包括前期调研—编制—发布与实施—检查与评估等几个阶段，相对应的是编制期、实际执行期和检查评估期。地方科技创新规划对国家科技创新规划的贯彻落实同样应当贯穿这3 个阶段。

从规划编制上看，地方各级科技创新规划的编制背景和决策机制均与国家科技创新规划存在不同程度的差别，这与规划编制的出发点和规划目标密切相关，也体现了我国科技决策机制尚未成熟。地方科技创新规划的主要指标和任务部署与国家科技创新规划的协调性不足，一是指标覆盖程度不足，地方规划指标未能充分覆盖国家规划；二是重要任务部署全国与地方、地方与地方之间的协调不够，地方规划对国家规划的重要任务分解和落实没有经过全局统筹和科学论证。

从规划实施执行看，落实保障力度不足。规划普遍存在重编制轻实施的情况，地方规划的保障措施明显弱于国家规划，各个地方之间差异较大。从检查评估来看，科技创新规划的评价体系不完善，从国家科技创新规划到地方科技创新规划未能建立统一完善的跟踪评价、考核反馈机制，地方科技创新发展对国家科技创新发展的推动和实现情况没有清楚明确的反映。

2.2 各级科技规划协调中存在的问题

依据各级科技创新规划协调情况的现状分析，地方科技创新规划与国家科技创新规划的有效衔接存在一定的困难，从规划编制的过程、决策机制、规划目标和任务部署、规划的落实保障、规划的绩效评价等各个方面均存在衔接和协调问题。

2.2.1 各级科技创新规划并未形成统一规范的编制程序

一是我国科技决策机制尚未成熟。地方各级科技创新规划的编制背景和决策机制均与国家科技创新规划存在不同程度的差别，各级科技创新规划的编制领导小组组成并不一致，规划的编制程序不尽相同，地方科技创新规划的编制缺乏程序化和规范化，大多采用项目委托形式，以专家为主编制。这种方式尽管在把握科技大方向上没有问题，但存在部分规划内容脱离现实经济建设需要的情况。同时，项目委托的形式使规划编制缺乏透明度，缺乏必要的宣传和公众参与。这种科技决策机制的差别使得各级科技创新规划在方向和内容的把握上千差万别，在主要指标、任务部署等方面侧重点有所不同，与国家科技创新规划不能很好地协调。

二是我国科技规划决策、修订、实施、监督和评估的法制化建设不完善。加快科技创新规划的法制化建设是保障科技规划的科学性、有效性、民主性、参与性、透明性和可检查性的重要手段，是确保科技规划目标成功实现的重要保障［7］。我国1993 年颁布《科学技术进步法》，作为指导和推动科技进步的基本法，2007 年进行了修订。就科技创新规划而言，《科学技术进步法》是不足够的。一方面缺乏专门的科技发展规划编制法，为科技规划的编制、实施、评价提供明确的法律依据，从法律上确保科技创新发展规划的权威性和约束力。另一方面现有科技法律体系不完整，科技立法操作性不强，例如涉及科技投入、科技管理、科技评估等的内容多是原则性条文，法律约束力不强。加快科技发展规划编制法的立法进程，能够为科技发展规划的编制提供法律依据，从法律上明确各级、各类科技发展规划之间的衔接，确保依法编制规划，依法实施规划，将从制度上促进各级科技创新规划的协调性。

2.2.2 各级科技创新规划的目标和任务部署难以有效衔接

一是各级科技创新规划的规划目标缺乏统一的指标体系。国家和各级科技创新规划在主要目标的指标设置上并未统一，国家科技创新规划的主要指标并未完全落实到地方科技创新规划。一方面，各级科技创新规划的任务指标不统一，各省指标差异较大，对科技创新的衡量内容不一致，地方规划指标未能充分覆盖国家科技创新规划；另一方面，指标称谓不统一，统计口径不一致，对相同或相近指标的核算标准也不一致。缺少统一的指标体系，使得地方科技创新规划无法与国家科技创新规划进行有效衔接，使规划难免存在内容上的重复或自相矛盾状况，而且难以检查和落实。

二是各级科技创新规划的重要任务部署协调度不够。从各级科技创新规划的主要任务部署来看，国家科技创新规划是对全国科技创新的总体布局，涉及到全国各地区、各领域、各学科和各行业的科技创新发展部署，而各级地方科技创新规划的主要任务部署基本立足于各地的具体情况，各有侧重。目前我国各级科技创新规划在编制程序和决策机制上并没有专门的国家与地方、地方与地方的沟通协调和指导反馈机制，一方面对我国科技创新规划的把握和对本地区现状的把握之间没有科学的结合，地方规划对国家规划的重要任务分解和落实没有经过全局统筹和科学论证，即就本地现状而言如何落实和实现国家科技创新规划目标没有明确、合理的方案，国家科技规划的战略部署不能很好地落实到地方科技创新规划中。另一方面全国与地方、地方与地方之间缺乏有效协调，各地方科技创新规划之间在任务部署上无法较好地实现衔接、共生发展。

2.2.3 各级科技创新规划缺乏协调高效的落实保障机制

一是对规划的落实未能建立起完善的制度保障。多数地方科技创新规划并未有切实有效、稳定的落实保障机制，落实保障力度不足，规划普遍存在重编制轻实施的情况。同时，相关部门之间协调联动不足，支撑规划的相关政策也难以形成有效体系，规划与政策、政策与政策之间协调性了较差，造成政策落实困难、效果差，对规划实施的保障和支撑作用不够，无法形成合力共同促进科技创新规划目标的实现，影响到地方科技创新规划的实施效果和对国家科技创新规划的贯彻落实。

二是规划执行落实缺乏健全的监督机制。各级科技创新规划的过程监督机制不完善，对规划的发展环境评估、实施过程、目标实现程度和产生效果的评估有所不足［8］。监督机制的不健全一方面表现在专门、独立的监督机构缺乏，没有统一的监督主体对各级科技规划的实施情况以及预期效果进行相应的监督指标体系和预警指标体系构建。另一方面表现在缺乏统一有序的监督评价机制，对配套政策以及实施细则进行跟踪研究、监督落实并通过评估手段及时协调和调整。

2.2.4 各级科技创新规划缺乏独立科学的绩效评价机制

一是各级科技创新规划未能建立统一完善的评价考核体系。目前对于各级科技创新规划的评估主体、评估方法和评估标准都存在较大差异，有的地区采用的是“自查”的方式，缺乏科学的评价方法和独立性，往往将将评价对象局限于经济效益的实现，排除了非常重要的对环境变化、规划的合理性及与环境、手段的吻合度和规划管理的有效性等因素的评价，对国家科技创新规划的反馈意义不大，地方科技创新发展对国家科技创新发展的推动和实现情况没有清楚明确的反映。

二是缺乏规划的反馈和调整机制。从国家科技创新规划到地方科技创新规划未能建立统一完善的跟踪评价、反馈和调整机制，各地方具体情况不同且变化频繁，需要根据各地发展的实际变化对科技创新发展的方向和重点工作进行及时把握、反馈和调整。目前各级科技创新规划尤其是地方科技创新规划并未建立有效的动态调整机制、滚动修订机制对规划进行适时调整和修正，使各地方科技创新规划不断与国家科技创新规划有效衔接，促进和实现全国的科技创新发展。

2.2.5 各级科技创新规划的编制落实缺乏有效沟通协调

一是在地方科技创新规划编制过程中缺乏与国家、其他地方之间的有效沟通。部分地方科技创新规划在时间上先于国家科技创新规划，对国家规划的目标和任务部署不能很好地落实，有的地方在科技创新规划编制过程中仅从本地情况出发，未能充分考虑国家规划的战略部署和任务内容，高效、畅通的沟通机制的缺乏，使部门之间、中央与地方和地方与地方之间不能建立有效联系，不同级别、不同地区的科技规划间在总体思路和主要目标上无法建立有机衔接，重大任务分解和落实产生障碍，各部门、各地方不能协同推进科技创新规划的编制和实施。

二是缺乏从中央到地方的层级指导。对全国科技创新总体布局的重大任务分解、主要目标衔接需要从中央到地方的层级指导，目前我国各级科技创新规划并未形成一个有机整体，各级规划在编制、落实和评估过程中缺乏层级指导机制，国家科技主管部门对部门、行业和区域科技创新规划的协调和分类指导欠缺渠道，上一级规划主管部门对下一级规划主管部门在科技创新规划的编制和落实中的指导和监督力度不足，使得地方不能很好把握科技创新规划的方向和重点任务，使其与国家总体部署保持一致。

3 构建国家-地方各级科技创新规划编制体系

科技创新是全国一盘棋，是高效协同的国家创新体系，地方和区域性科技创新规划应在国家科技创新规划的总体思路和任务部署指导下，因地制宜，找准地方科技创新的重点和难点，有的放矢进行政策、制度支撑改革。另一方面，地方性科技创新规划要在贯彻落实党中央、国务院总体部署前提下，与国家科技创新规划有效衔接，提高创新的质量和效率，并且地方与地方之间也要建立区域性合作，实现科技创新在国家与地方、地方与地方之间的有效衔接，逐步建立起覆盖规划编制期、规划执行期和检查评估期的国家-地方各级科技创新规划编制机制（如图1）。

图1 国家-地方各级科技创新规划编制体系

3.1 规划编制期

3.1.1 探索建立多层次的科技决策机制

科技决策的正确与否大部分取决于科技决策机制的完善程度，科技规划的决策过程不仅仅是科技决策过程，实质上也是国家政治决策过程和国家利益决策过程。目前我国科技创新规划的决策过程中决策主体和决策程序均存在一定的不足。在决策主体方面，专家及公众的参与程度不够。在决策程序方面表现为“等级—线性”模式，民主性和协商性有待加强。通过建立健全多层次科技决策机制，将整个规划工作过程直接面向广大公众开放，建立起规划工作与公众之间的互动界面，不仅从决策主体上做到公众参与，决策程序也体现了民主性和协商性原则，科技规划的编制、实施成为发扬民主、科学决策的过程，进而形成、稳固政府、专家、民众参与，以政府为主导的科技规划决策机制。多层次科技决策机制的建立健全，一方面为规划的科学性、权威性和可操作性奠定坚实的社会基础，另一方面从国家科技创新规划编制的层面上已经反映了各地方、各区域的科技、经济和产业发展情况，建立了与地方科技创新规划相协调的基础。

3.1.2 建立规划编制中的技术预见机制

各级科技创新规划是对未来一定时期内科技发展、科技对经济促进作用的总体规划，目的是从国民经济、社会发展和国家安全的重大问题入手，选定科技发展的战略重点、优先领域和关键技术，在科技体制、机制上有所突破［9］。因而，技术预见和科技规划是促进科技创新发展的重要战略工具，对科技创新进行前瞻布局亟需高质量的预见和规划［10］。技术预见作为“战略分析与集成的工具”［11］，可以对未来较长时期的科学、技术、经济和社会发展进行系统研究，并在此基础上对经济社会与科技发展的互动关系加以分析，依此确定具有战略性的研究领域，提出一系列战略研究领域优选技术清单，聚焦发展中的重大项目。同时，优先领域选择也是相关利益群体交换意见、协商谈判、达成共识的政策进程，需要特别关注选择过程中的对话机制和协调机制［12］。在科技创新规划编制中建立技术预见机制，通过健全技术预见机构，建设技术预见队伍，完善技术预见方法，保证技术预见工作的稳定性和持续性，从而实现对全国、全产业链条的技术预见，能够确保在规划编制内容上兼顾全国各地区情况，促进各级科技规划的有效衔接。

3.1.3 构建开放的科技规划专家咨询机制

我国现有的科技决策机制尽管将专家意见和专家咨询纳入其中，并给予很高的地位，但仍有不足。一是专家群体主要涉及科技界、经济界和管理界，专家的范围和研究领域有限，战略研究专家、政策研究专家发声不足，企业家、产业领域一线人员参与度低。二是受地域、影响力等限制，通常遗漏大批具有某方面专长及见解的专家。三是产业与专家学者之间的存在空白，因而不能准确地把握产业发展方向及产业对科技的真正需求。构建开放的科技规划专家咨询系统，由规划领导小组进行管理，面向全国各地、各行业和各领域开放，设定一年的开放期，由专家对自身行业、领域的科技发展状况进行总结，通过科学的技术预见研究，提出对科技创新规划的意见和建议，再由规划领导小组组织专家团队对系统收集到的意见和建议进行归类、分析和汇总，形成候选专家意见条目，为科技创新规划的最终制定提供决策参考。

3.2 落实执行期

3.2.1 建立运行高效的组织安排和制度保障机制

目前各级地方科技创新规划并未有切实有效的落实保障机制，与规划相关的其他政策之间也未能形成有效衔接，政策合力无法得到落实。建立运行高效的组织安排和制度保障，对地方科技创新规划的落实进行规范，对规划涉及的部门、单位进行分工和协作指导，一方面使科技创新规划的落实有切实的制度可依，有章可循，避免规划停留在编制层面；另一方面使地方各部门之间相关科技政策的制定更加协调有序，形成合力促进科技创新规划目标的实现，规避政出多门、各自为战甚至互相矛盾形成政策的抵消等弊端。高效的组织保障和制度安排是地方科技创新规划贯彻落实国家科技创新规划、实现各地科技创新规划目标的有效途径。

3.2.2 建立和完善统一规范的过程监督机制

促进地方科技创新规划与国家科技创新规划有效衔接，需要建立和完善统一有序的监督评价机制，对配套政策以及实施细则进行跟踪研究、监督落实并通过评估手段及时协调和调整。贯穿规划编制、实施全过程的监督机制有利于推动科技创新规划评价的标准化和规范化、程序化，从而明确各级、各类科技规划之间的衔接。一是建立独立的监督和评估机构，由其负责对国家及各级地方科技规划、科技计划等的编制、实施进行监督和评价。二是组建多层次、多方面的专家评估团队，完善公众参与机制，确保过程监督的专业性、透明度和公正性。三是构建科技规划的“监测指标体系”和“预警指标体系”［13］，对各级科技规划进行统一完善的过程监督。

3.2.3 强化科技创新的区域协调合作机制

各级科技创新规划的协调不仅是地方规划对国家规划的贯彻落实，各地的区域间协调同样至关重要，关系到各地方科技创新规划能否合力实现国家科技创新规划的主要目标，落实重要任务部署。地方科技创新规划是在国家科技创新规划指导下根据各地方实际情况部署的，区域间具有不同程度的差异性，科技创新规划的落实、评价需要高效的区域合作，强化地方科技创新规划的区域间协调合作机制，一是能够更集中突出各地的科技创新优势，合理布局创新资源，实现各地规划目标；二是能够在全国范围内更好地实现资源配置，避免重复、冲突和浪费；三是科技创新本身是系统的活动，不是一地、一省之事，地区之间需要进行合作与协调，科技创新规划建立区域间协调机制符合科技创新的客观规律；四是能够更加合理、科学、高效地落实国家科技创新规划的主要目标和任务部署。

3.3 检查评估期

3.3.1 建立各级科技创新规划的跟踪评价机制

各级地方科技创新规划原则上是对国家科技创新规划的细化和具体化，一方面体现对国家科技创新规划的把握和落实，另一方面是对本地科技创新实力、现状、科技支撑经济发展情况以及经济产业结构现状等具体情况的把握，需要根据各地发展的实际变化对科技创新发展的方向和重点工作进行及时调整。为更好地与国家科技创新规划有效衔接，建立从国家到地方的各级科技创新规划的跟踪评价机制，对规划实施的各个方面进行跟踪评价，从而形成地方科技创新发展对国家科技创新发展的推动和实现情况的清楚明确的反映。

3.3.2 健全各级创新规划的考核反馈机制

各级地方科技创新规划是对国家科技创新规划的任务分解和部署落实，促进地方科技创新规划不断与国家科技创新规划有效衔接，不仅要在规划编制上下功夫，也要健全各级地方规划的考核反馈机制，一是建立科学的规划评价体系，对各级科技创新规划的效益进展、目标实现程度等进行科学评价；二是建立健全评估结果的公开发布和反馈机制，及时公开发布规划评估结果，要求被评估对象对评估报告采取切实行动，对存在的问题和困难及时反馈。通过公开和反馈机制能够全面、动态地了解各级地方科技创新规划完成情况，从而对国家科技创新规划实施进展进行总体把握。

3.3.3 完善各级地方规划的动态调整机制

各地方具体情况不同且变化频繁，需要根据各地发展的实际变化对科技创新发展的方向和重点工作进行及时把握、反馈和调整。完善各级地方规划的动态调整机制，对各级科技创新规划的实施环境、效益进展、目标实现程度、存在的问题和困难以及政策措施的效果等进行综合评估，通过区域间协调机制和规划的动态调整机制、滚动修订机制对各级地方科技创新规划进行适时调整和修正，使各地方科技创新规划不断与国家科技创新规划有效衔接，使各地方科技创新发展形成合力，共同促进和实现全国的科技创新发展。

3.4 规划编制、执行、评估全过程

3.4.1 建立高效、通畅的沟通机制

各级科技创新规划的编制基础即有效沟通和协调，建立高效、畅通的沟通机制，健全部门之间、中央与地方之间的工作会商与沟通协调机制，能够健全加强不同规划间的有机衔接。同时，加强年度计划与规划的衔接，从而确保规划提出的各项任务落到实处［2］。沟通协调机制可以借鉴技术预见的过程机制，技术预见可视为整个社会协商系统中沟通的手段，通过提出一系列战略研究领域优选技术清单，聚焦发展中的重大项目，创造政府、产业界、研究机构乃至社会公众对科技与社会发展供给与需求之间进行深入了解和沟通交流的网络平台，促进科技创新规划的沟通协调和公众参与。另一方面，各级科技创新规划的规划管理部门之间要建立高效、畅通的沟通机制，确保中央和地方、地方与地方之间的科技创新规划能够有效沟通、协调，做好与规划总体思路和主要目标的衔接，做好重大任务分解和落实，各部门、各地方协同推进科技创新规划的编制和实施。

3.4.2 建立从中央到地方的规划指导机制

地方科技创新规划和国家科技创新规划是一个有机整体，建立健全规划编制、实施的沟通协调机制，要求国家科技主管部门根据部门、行业、区域特点，加强对部门、行业和区域科技创新规划的协调和分类指导。地方科技创新规划的目的是要在本地实际情况基础上，依据国家科技创新规划的指导，部署地方科技创新格局，落实国家科技创新规划的主要目标和任务部署，对全国科技创新总体布局的重大任务分解、主要目标衔接需要从中央到地方的层级指导机制。一是从程序上确立科技创新规划的层级指导，上一级规划主管部门对下一级规划主管部门在科技创新规划的编制和落实中进行指导和监督，帮助地方把握科技创新规划的方向和重点任务，使其与国家总体部署保持一致。二是在编制工作全过程体现从中央到地方的规划指导，从编制背景的研判、编制工作小组的构成、规划编制决策、落实保障工作安排到考评与反馈，平衡层级指导与地方自主的关系，将地方科技创新规划的工作纳入全国科技创新规划工作的全局中。