关于编制“十四五”综合交通运输规划的思考

□孙丹 黄颖 马尚萱

“五年轮回，周而复始”。“五年规划”是我国对重要建设领域和项目的生产力分布以及国民经济重要比例关系进行的规划，为我国经济社会发展制定目标指明方向。我国从1953年开始制定第一个“五年计划”（除1949年10月到1952年底为我国国民经济恢复时期和1963年至1965年为国民经济调整时期外），从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”。

交通运输是国民经济中的基础性、先导性、战略性产业，是重要的服务性行业，交通运输规划历来是国民经济和社会发展“五年规划”的重要组成部分，在编制时往往都作为专项规划来开展。2019年7月30日，交通运输部主持召开“十四五”综合交通运输发展规划（以下简称“十四五”规划）编制工作启动会，标志着国家及各省、各地市科学系统谋划未来五年交通发展规划的工作正式开始。

一、“十三五”规划的回顾与总结

目前，“十三五”综合交通运输发展规划（以下简称“十三五”规划）已经接近尾声，各省、各地市在各自“十三五”规划的指导下，交通运输事业均取得了一定的成绩。每一轮规划都有其特殊的时代背景，也有其特殊的使命。“十三五”规划的编制工作充分考虑了当时的发展形势和要求，并对“十三五”期间国民经济和社会发展的重大战略给予了强有力的支撑。

1.支撑全面建成小康社会

党的“十八大”提出“确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标”，“十三五”便成为我国全面脱贫的“攻坚期”。为确保全面建成小康路上决不让任何一个地方因交通而掉队，“十三五”规划强调基础设施和运输服务的均等化，提出了多个指导性和约束性的指标。例如，高速铁路对地市的覆盖率、高等级公路对于县市的覆盖率、四好农村公路的通达率、客运班车的通村率、邮政网点的覆盖率等。

2.配合“一带一路”倡议推进

习近平总书记提出全面实施“一带一路”倡议，建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，“十三五”也成为我国又一个对外全面开放的“窗口期”。全面推进“一带一路”建设的核心便是互联互通，而交通基础设施的互联互通既是基础又是核心。“十三五”规划中强调打造“新亚欧大陆桥”、“中蒙俄”、“中国 中亚 西亚”、“中国 中南半岛”等国际性陆上大通道，强调振兴“中巴”、“孟中印缅”等“海上丝绸之路”通道。

3.促进经济转型升级

“十三五”期间，我国经济社会发展开始进入“新常态”，经济发展增速放缓，经济结构不断优化，国家发展进入提质增效的“转型期”。经济新常态决定了交通运输发展的新常态，我国交通运输发展由“量的扩张”开始向“质的提升”转变，由“粗放式”开始进入“集约式”。“十三五”规划更加强调交通的“精细化”发展，强调对于第三产业的支撑。例如，对于美丽公路的建设和交旅融合的发展等，强调推进交通运输与现代信息技术的深度融合。

4.引领新型城镇化建设

2014年，为优化我国城镇布局形态，提升城市可持续发展能力，推进城乡一体化发展，《国家新型化城镇化规划（2014—2020）》》正式颁发，由此国家城镇化发展进入了优化网络布局的“关键期”。“十三五”规划中更加关注城市群的交通网络布局、跨省、跨地市的一批大交通项目加快推进实施。

二、“十四五”规划的主要关注点

“十四五”规划是我国进入新时代、开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个“五年规划”，是努力实现我国第二个百年奋斗目标的第一个“五年规划”，也是推进交通强国战略的第一个“五年规划”。伴随我国深化供给侧结构性改革的持续推进，区域协同发展战略的不断加强（京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区），在新的时代背景下，在交通强国战略和综合立体交通发展要求的驱动下，编制“十四五”规划需重点关注以下几个方面。

1.增量规划转存量规划

在全面建成小康社会目标下，“十三五”期间国家交通基础设施得到全面提升，尤其是我国中东部地区交通基础设施整体趋于饱和。“十四五”期间人口及城市空间增长速度逐步放缓，而对土地集约利用、对于环境保护的要求更高。2019年国家启动编制期限为30年的综合立体交通规划，集约、绿色、智慧是综合立体交通规划与传统综合交通规划的最本质区别。因此，“十四五”规划将由增量规划为主向存量规划为主转变，这也契合我国在深化供给侧结构性改革中对基础设施“补短板”的要求。

存量交通规划的重点是对既有交通设施进行调整和优化。一种情况是，通过对交通基础设施中部分节点和线路的改善，来达到盘活现有设施、发挥既有交通网络整体效益的作用；另一种情况是，通过对交通设施的全面提档升级，来达到改善整体的出行环境的效果。可以预见，“十四五”规划中改扩建项目的规模和投资额相比以前将会有大幅提升。存量规划将进一步明确不同运输方式的定位和服务对象，实现交通基础设施的集约化建设，实现不同运输方式的协同发展。

2.区域交通一体化

国家从2014年划定19个城市群到2019年聚焦京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区战略，区域协同发展已经成为我国经济社会进入“新常态”的新特点。一体化地区内各省、各地市经济社会发展要素联系密切，在距离上空间接近或邻近，发展的认同感一致，可以共享一体化发展所带来的成果。总体来讲，区域协同发展背景下，“十四五”规划要做到“一张网”、“多方式”、“相匹配”。

（1）以“一张网”的理念来整合综合交通网络。交通规划能够引领和支撑国土空间的拓展，而促进国土空间健康集约发展的重要手段便是对交通网络的合理规划。厘清交通网络布局与“三区三线”的关系，做好综合交通规划与城镇发展、建设用地、生态保护之间的衔接，实现综合交通规划与国土空间规划的有效统一，做到“多规合一”。

（2）以“多运输方式”协同发展来提升综合交通网络。区域协同发展趋势下交通需求将呈现内向性、高密度的特点，城市间的出行逐渐向城市内组团之间的出行转变。除了考虑传统的公路出行以外，城市轨道交通、城际铁路、市郊铁路等多模式的轨道交通方式也将占据重要地位。

（3）以枢纽节点与城镇中心“相匹配”来锚固综合交通网络。综合交通网络的布局、优化、提升，围绕枢纽节点和城镇中心来展开，以实现枢纽节点和城镇中心有效衔接各运输方式的需求，从而提升整个综合交通网络的效率。

3.交通N网融合

区域交通与城市交通的衔接一直是交通人关注的重点。经过“十三五”的发展，多个省、地市在交通基础设施和管理体制上均取得了一定的成绩。比如，区域交通与城市交通衔接项目同步实施、客货运交通时空分离、绕城高速的回购及收费模式改变等。“十四五”期间，区域交通将进一步向城市蔓延，城市交通也将进一步向区域拓展，最终实现区域与城市两种交通的融合。

（1）进一步加强公路与城市道路的“两网融合”。通过高速公路部分快速路的改造或高速公路的市政化改造，实现城市路网与区域路网的高快转换；通过普通国省道与城市主次干路的衔接，实现对高快路网的有效补充，增强片区出行的选择性，进一步明确各等级公路和城市道路的功能和定位，实现区域、市域、市区3个层次路网的有效衔接（如图1所示）。

图1 区域、市域、市区3层次路网衔接示意图

（2）进一步推进铁路与轨道交通的“多网融合”。依靠高铁、普通铁路等干线实现远距离的区域出行，依靠轨道交通解决城区内短距离通勤出行，依靠城际铁路和轨道交通快线或市域铁路作为“媒介”，最终实现“干线铁路+城际铁路+市域铁路（快轨）+城市轨道交通”的多网融合（如图2所示）。

图2 铁路与轨道交通“多网融合”示意图

4.向提升运输服务倾斜

《交通强国建设纲要》提出到2035年基本形成“全国123出行交通圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达）。在交通基础设施建设趋于完善的同时，需加大对运输服务提升的力度。

以设施的区域交通一体化和N网融合为基础，客运上建立城际快速客运系统，构建多层次的城市客运体系，尤其是推进大交通下的旅客联程运输服务。旅客联程运输服务除了以一体化的综合客运枢纽为载体，还需要关注采用统一的客票制、运价制定等标准，客票电子化、购票在线化、支付网络化等，实现一票制智能出行。

2017年交通运输部联合多部委发布了《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》，“十四五”期间继续加大推进多式联运的力度是实现物流业降本增效的关键，也是物流业深化供给侧结构性改革的重要抓手。推进多式联运仍需在基础设施衔接、运输装备标准化、物流信息的共享等方面继续发力。

5.智慧交通发展

2019年，交通运输部印发《数字交通规划纲要》，明确提出了“十四五”期间交通运输要向数字化升级迈进，支撑交通强国建设，这也完全契合我国目前在“新基建”上的持续发力。经过多年发展，我国交通运输领域已经走过了交通信息化时代，目前处在交通网联化时代。从“十四五”开始，伴随5G网联的全面商用，我国即将迈入交通自动化。交通自动化时代，大数据和人工智能技术将会更深入地应用于交通的各个领域，交通自动化也是促进城市交通大脑形成的重要一环。“十四五”规划中，在智慧基础设施方面，需加强智慧城市、智慧公路等配套基础设施的建设；在运输服务方面，加大对于Maas的研究和应用，以满足出行者的个性化、精细化的需求；在智能管控方面，重点关注基于大数据对于交通出行行为的调控，加大对于车辆电子标识的应用推广；在车路协同方面，加强路侧设施和载运工具智能化的推进力度，在特定领域实现自动驾驶。

三、结语

“十三五”规划已经进入收关阶段，对国民经济和社会发展重大战略给予了强有力的支撑，一批国家重大交通基础设施建设项目取得了突飞猛进的发展。“十四五”规划编制将在交通强国战略的驱动下，更加促进我国综合立体交通发展。总体来讲，“十四五”规划需要在“补短板”和“新基建”方面着重发力，需要处理好基础设施建设与运输服务提升的关系，需要处理好与综合立体交通网络规划和国土空间规划的关系，全面支撑交通强国建设。