中国近代旧式水师水警化研究

孙佳荀

（青岛滨海学院 思政部，山东 青岛 266555）

清代水师曾守土安邦，战绩卓著，但近代以来日趋衰落。随着近代海军飞速发展，1905年清政府大办警政，保留旧式水师并将其水警化成了大势所趋。这一趋势历经清末新政，最终由民国政府实现。学术界对水师水警化问题研究相对薄弱，本文拟对清末民初水师水警化问题做初步探讨，以期通过清末民初水警研究，对国家治理体系、治理能力现代化建设提供有益参考。

一、清代水师的发展

（一）水师概况

清代水师根据作战地域分为内河水师和外海水师［1］；根据组成人员分为绿营水师和八旗水师。绿营水师为清军水师主力，沿海沿江省份均有设置，以营为基本单位，根据《清史稿》卷135有关绿营水师编制估算，其总兵力15 万～20 万人。八旗水师的设置主要是为了防止汉人垄断海防，共设置了10个水师营，根据《清史稿》卷135和《八旗通志》卷24有关记载估算，其兵力1万人左右。

太平天国运动时期，绿营水师和八旗水师废弛日久，难以抵御太平军水营，湘军水师便应运而生。湘军水师属于“团练”“勇营”一类，尚不是经制军。湘军水师设置了独立编制和专门指挥系统，只有征战之责，并无驻防之务。在镇压了太平天国起义之后，曾国藩等奏请改湘军水师为长江水师［2］，1869年年初完成改制，成为朝廷的经制军①有关长江水师成立时间学界有争议，笔者认同1869年说，可参见宋胜瑞《长江水师巡防制度研究》，河北师范大学，硕士学位论文，2014：8—11。。

旧式师船依据驻防作战区域不同，装备外海战船和内河战船等。比较典型的外海战船有鸟船、赶缯船、艍船、米艇、同安船、八桨船等；内河战船有沙船、平底船等［3］；快蟹等船陆海兼备。这些船只均为木质帆船或者桨帆船。水师装备的武器，除了冷兵器外，还有部分红夷大炮，属于前装滑膛炮，一般不超过3000斤，重者大约相当于西方9磅至12磅炮［4］；还有部分子母炮，也就是明代的佛郎机；剩余的多是鸟枪。火器的总体水平大约还停留在14～15世纪。

清代水师除了担负作战任务外，主要是沿袭明代海防体制，进行巡洋会哨。所谓巡洋会哨，通俗来说就是将海区划分为巡洋区，并对巡洋区进行细化，确定每一分段的巡哨水师营，并规定不同层级巡洋的组织者的级别。如果在巡洋区内发生劫掠等违法活动，负责水师应迅速缉拿归案，规定时日内不能破案者，有相应处分，此为“巡洋”。同时相邻巡洋区的水师巡哨活动应定期会面，并交换令箭等物作为信物，以示监督，此为“会哨”。可见，巡洋会哨制度属于治安性质。巡洋会哨制度对稳定治安有一定作用。例如，乾隆五十五年（1790）多名海盗在锦州、盖州一带洋面大肆抢劫，并杀死杀伤多人。九月，盛京水师出动，双方在兔儿岛附近接仗，海盗船只被击沉，部分海盗跳水逃逸［5］。

随着水师日趋腐败，巡洋会哨制度流于形式，各地水师巡哨陋规横行，鱼肉百姓者比比皆是，“巡哨实力者少……不过奉行故事而已”。个别地区甚至有水师通匪致使“商船不能御敌，而哨船不能遇贼”［6］。光绪十三年（1887）年底，浙江水师的战船还差点被海盗夺去。当时浙江水师玉环右营战船出洋巡哨，“行抵凤凰洋，倏遇盗船多艘围住攻击，该兵船因寡不敌众，致被海盗上船将管带官并兵丁等杀死十余人。正在危急之际，适与周静山镇军巡洋之兵船相遇，奋勇向前，始将玉环兵船夺回，并拿获海盗多名送交玉环总捕府监禁候讯”［7］。

19世纪60年代初，清政府开始建设近代化新式海军，但其实力不足，尚需要保留部分水师担负国防任务，因此清政府在19世纪60年代末逐渐对水师进行了革新。例如，福建水师下辖的金门镇水师兵力由改制前的800 余人缩编至500 余人，驻防地点减少，重新编制了水师营。武器装备上，原来的赶增船、双篷艍船废弃不用，改为小艇船、龙糟船［8］等，船型逐渐小型化、快速化；山东水师1879 年从英国订造了两艘新式蚊子船以提高战斗力。

这种在原有体制上的修修补补，远不能实现预想的目标。清代后期国家经制军的武备废弛问题未能根本改变，战船技术水准继续下降，巡防区域萎缩，防卫漏洞扩大；水师缺额严重，各军事长官虚兵实铜，使日益亏空的国库雪上加霜。面对这种局面，清政府直接将一些战斗力较差的水师裁撤。但直到20世纪初，清朝依然保留着规模庞大的水师，比如长江水师常年保持20余营，战船700余艘［9］。

（二）水师的水警化设想

自太平天国运动以来，清廷国力衰微，各地盗贼蜂起：“广东盗匪素多，近海地方为甚”［10］；“福建兴化府南口一带洋面素为海贼出没之区”［11］；山东“盗匪水陆皆有，而以大三河半角沟虎头崕龙口登州大东沟各处为出没之区，来往商船无不遭其劫掠”［12］；东北安东一带海域“海盗猖蹶，携有大炮快枪，商船不能对敌，抢掠一空，海面梗塞”［13］。有的地区甚至在水师巡哨期间，“仍有四楫五桨小盗船肆行抢劫并刃伤事主等案”［14］发生，还有的盗匪直接攻击官军。1902年4月，一艘商船在宁波附近被劫，幸遇新宝顺轮船“将被盗情事详诉镇海吴吉人统领，立刻鼓轮追拿，盗尚胆敢开炮拒敌”［15］。此时正值清政府大力筹办警政，水师本身就负担一定的警察性质的工作，因此清政府警政大员把视线转向了水师。

民政部警政司行走郎中张仁曾说：“水陆宜兼巡也。……我国于江海水面有巡洋水师，实非对外海军之义，寓有水上警察行为。……司员拟请改巡洋水师为水上警察，淘汰老弱，教练人才，调查船户，侦探匪类，巡泊要津、严查出入……亦警察必要之事业”［16］。清中央政府和地方政府均认为可行，纷纷筹划将辖区内水师改为水警。例如长江水师驻扎的湖北省，在宣统二年（1910）已“遵饬札各滨水州县，谕绅就原有之船帮公所及船行户等处调查船户册籍并向出规费，以便着手筹划布置开办”［17］。民政部于宣统三年（1911）发出通饬，要求各省督抚“限于宣统三年腊月将水上警察一律设齐”［18］。但是清政府次年就灭亡了，改制计划实际是由民国政府实现的。

二、民国初年的水师水警化历程

（一）改制情况

民国肇建但沿海和内河地域的混乱局面尚未有根本好转。1912 年8 月，黎元洪电请改长江及荆襄水师为水上警察，由该省民政长官节制。自1912年9月至1913年2月，长江水师改制水警完成。改制后的水上警察由内务部管辖。由于长江水师改制较为成功，内务部通过与海军部会商，1912 年12 月要求沿海沿江各省水师改为水上警察。1913 年2 月，内务部正式发布《长江及其他水师改组令》，规定“长江及其他水师改为水上警察，设水上警察厅管辖之”。“水上警察厅依画一现行地方警察官厅组织令之例办理”。“水师之关联数省时，应由关系之省协商编制，但关联之省就事实上之必要，得依省之辖境，分设水上警察厅”［19］。随即大量水师改制为水警。清末民初水师改制水警基本情况见表1。

表1 清末民初水师改制水警基本情况统计表［20］

（二）编制情况

北洋政府首次实践水师改水警，无章可循，也未及时编制水上警察官制，各地水警改制情况较为纷杂。1915年3月，内务部颁行《水上警察厅官制》，要求各地设立水上警察厅，如果当地水警事务比较简单没必要设立警察厅时，可以简化设立水上警察局，厅（局）下设科；该厅（局）根据驻地位置不同由省长或者道尹直接管辖，厅（局）长由道尹或省长咨呈内务部荐请大总统任命，可依据法律发布当地水上警察章程。厅（局）长下设警正、警佐和技士等数十人，警正和警佐可充任科长。

1915年8月，内务部颁布《水上警察编队分区大纲》，要求各水上警察厅（局）辖区内现有船只、人员，按照船只为基准编制水上警察队，划分巡逻区，每区辖若干队；若是区域狭小没必要分区，则可专设水上警察队，由该厅局直辖管理。同时北洋政府规定，水上警察厅办事细则要报请内务部核定［21］。1919年又规定“水上警察局一律适用《地方警察局组织章程》，以免分歧”［20］，厘清组织关系。各地水上警察先后进行了改组。

安徽的长江水师营1913年5月改制为水警，后经过改组，设水上警察厅。设厅长1人、勤务督察长1人。厅设总务、行政、司法、卫生4科，下属6个水上警察署，每一警察署设署长1 人、署员1 人、雇员2人。水警厅直辖大战船2艘、长龙船3艘、巡船25艘，第一至第六署共有巡船136艘。每船设船长1名、巡长1名、一级巡警1名、二级巡警2名、三级巡警5名、伙夫1名［22］。

驻扎奉天的北洋水师警务河防营于1914年7月改制为水警，设奉天水上警察局。改组后设局长、副局长，庶务兼会计、文案、司法、收发各1 人，书记2人，侦探3人，局役4人，伙夫1人。该水警局下辖左、中、右三队及海巡队和舰队，共有战船28 艘。另外还将水警局内“靖海”“快马”“铁龙”和“经武”四艘蒸汽炮艇编成舰队［23］。

山东西湖水师和利捷水师于1914 年改制为沿海水上警察厅和南运湖河水上警察局两个水警机构。沿海水上警察厅设厅长1 人，警正2 人，警佐5人，下设2科。南运湖河水上警察局设局长1人，下设第一、二两股和勤务督察长各1 人。管辖区域细划分三区，每区各设1个警察署。各区次要地方，则设警察署分驻所，随时派拨巡船游弋。

（三）职责任务

水师改制为水警之后，主要任务是水上管理、缉私捕盗和水上救护。水上管理指的是江上和近海的渔家、商家等的户口和船只的管理工作。水上作业流动性大，从业人员、船只数量庞杂，地理环境复杂，加强水上管理工作尤为重要，因此各地水警都将水上管理列为重点工作。比如四川水上警察局管辖的石桥水码头，日过往船只五六百艘，做好户口和船舶的造册管理工作是港口运行的保障。水警也对奸商予以打击，外国人在华的水上游历传教行为也在监管之列。

缉私捕盗是水师和水警最基本的工作。近代中国鸦片走私猖獗，尤以广东最甚，但广东水警往来洋面，一定程度上遏制了鸦片走私。其他水警也不无功绩，许多地方“凡遇私运，一经拿获，即行焚烧”［24］。水警还负责进行文化检查。比如1916 年7 月和11 月安徽水警对淫秽书籍予以严禁，以端风化［25］。为稳定治安，各地水警分段驻防，剿捕巨盗。例如东北辽河上下游盗贼猖獗，来往于此的商船无不受其害，“沿河一带盗贼蜂起……近日上下河道盗贼益众，各船户等被贼捐抢者无日无止”［26］。1915年4月1日，辽河水上警察抓获巨匪殷潮瀛，并将其押往奉天省公署，处以死刑，辽河治安大为好转。

水上气象条件复杂，为维护水上安全，各地水警区根据自身地理条件采取了不同措施。比如湖北水网复杂，纵横交错，水警就在各处水道设置报警旗和报警灯。奉天水警局在河流封冻初期，专门派人勘验冰道，树帜标示后方准通行，船户和商民根据标志择路而行，避免涉险。在解冻期则直接招募工人凿冰开路，保证安全。

三、水师水警化后的新气象

（一）性质与隶属的变化

清代水师虽然有军警不分的特点，但是从根本上说属于军事系统，统辖权归兵部，征调权在各省督抚将军，这种局面一直持续到清末新政。1910年，清政府设海军部总办全国海军事务，建制尚存的水师，也作为辅助力量划归海军部管辖，地方政府名义上不再拥有统辖权。民国初年海军部作为中央部门之一，统辖范围亦同清末。

1913年，水师改制为水警之后，其原有的任务、性质和领导关系发生了变化，由原来海军部领导的、独立于地方政府的、单纯执行军事任务的机构，变成了由内务部领导的、地方行政官署管辖的、维持水上“治安”的机构，不再担负国防任务。

（二）经费获得的新途径

清代军费主要采取解饷和协饷方式调拨，或由地方督抚自辟财源，水师也不例外。水师改制为水警后，采用了警察系统“就地抽捐”的办法获得经费。1902年，直隶总督袁世凯在保定、天津开办警政时，创下“就地抽捐”之例。在《天津四乡巡警章程》中规定：“所需经费，以地方本有之青苗会（费），支更费及赛会演戏一切无益有余之款，酌提充用，月饷由村董酌定支给，官不经手”。由于经费不经政府预算支出，清政府便大力推广。民国水警沿袭这一做法，北洋政府规定船捐由水上警察征收，并将其悉数充作水警经费。

（三）武器装备的新变化

水师逐步改制为水警之后，其原有装备大多被继承，但旧式师船效费比远不如蒸汽船只，许多水师和改制后的水警均开始设法获得近代化船只。水警的新式船只起初是从海军和海关借调，或是改装商船。例如，1891年，南洋海军将“金瓯”号炮艇借调湖广维持治安，民初直接划归水警；民初湖北水警的“楚材”舰，是广东海关调拨旧舰“广丰”改名充任，而“楚振”舰则是用商船改装。这些代用舰艇往往不堪使用，因此各地水警开始根据自己需要向造船厂订造军舰。例如，安徽省和江苏省就曾于1907 年和1908年在江南造船厂和求新造船厂分别订造了炮艇“安丰”“靖湖”，奉天渔业商船保护局于1912年在江南造船厂订造了“安海”“瑞辽”（后改名为“靖海”“快马”）两艘炮舰［27］。此外，水警的轻武器也都换成了新式的弹仓步枪。

四、对水师水警化的评价

清代兵制的显著特点是军警不分，随着时代发展，这种兵制越发不适应近代战争，水师作为技术性部队，亦不例外，即便是强悍的湘军水师也不免重蹈覆辙。旧式水师在新式海军蓬勃发展之际，由于自身特点，并没有退出历史舞台。面对日益混乱的水上治安，清政府和北洋政府力推水师改制水警，以求物尽其用、名副其实。这次改制总体上来说是成功的。水师改制为水警后，设置了专门指挥机构——水上警察厅（局），同时也因为舍弃了国防任务而使水警的专业化程度大大提高，继承发展自巡洋会哨制度的分区巡逻体制也体现出了较高的效率；就地抽捐基本保证了经费来源的相对稳定；蒸汽动力船只的加入让水警的战斗力大大增强，其他装备的更新也让其能够较好地完成肩负的三大任务。

按照新制度经济学的观点，国家是由政党和各级政府、官员组成的利益实体，它有自己独立的利益诉求，没有制度供给方的意愿的暴力机器是不会产生的，而由制度供给方强行推进的政策往往制度移植性和传统惯性较强，水师水警化就是这种情况。水师水警化是清政府和北洋政府为了自身利益强行推进的政策，导致本来作为完善法律约束下执行公共权力的水警，成为蕴含有国家强权政治的旧式国家暴力机器。就地募捐虽然解决了经费问题，但是其收取方式带有强制性，并且伴随着水师搜刮民脂民膏的恶习，最终留下了无穷后患。例如，1924年山东水警强征高额船税，最终引发警民冲突［28］；水师的种种避战作风，水警亦有体现，例如1917年3月，盗匪屡次反复在安徽无为、繁昌、南陵等县抢劫作案，水警竟毫无还手之力［29］。

概言之，水师的水警化是新与旧并存，成效与缺陷共立的一项改革，形式虽然进行了革新，思想依然守旧，器物虽然进行了革新，方法依然守旧，这一新一旧既导致了水师水警化成效受限，又折射出动荡时期旧中国的无奈现状。在我国深化体制改革、推进治理体系和治理能力现代化的今天，以史为鉴，很有必要。