乡村振兴进程中农村土地制度改革初探

夏浩

摘 要：该文剖析了我国乡村振兴进程中农村土地制度的缺陷及其后果，提出了促进乡村振兴发展的农地制度改革设想。城镇化是农业社会向工业社会转变的必然结果，是生产力发展到一定阶段的必然产物。实施乡村振兴战略是健全现代社会治理格局的固本之策。目前，我国乡村振兴总体水平不高，且地域差异明显，应通过完善集体土地所有制、明晰土地征用范围、提高对失地农民的补偿标准、构建土地发展权、发展新型农村社会保障模式、加快农村土地使用权市场建设等措施，进一步发挥农村土地制度在促进乡村振兴发展中的作用。

关键词：乡村振兴;农村土地制度;集体土地所有制

中图分类号 F311文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）15-0011-04

中国是一个拥有14亿多人口且农村人口占半数以上的发展中国家。建设中国特色社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴，不能没有强大的农业、美丽的乡村、富裕的农民、文明的乡风和科学有效的乡村社会治理。从新时代中国社会主要矛盾以及中国特色社会主义建设的历史要求和当代中国国情出发，党的十九大决定实施乡村振兴战略。国家统计局数据显示，2019年末全国大陆总人口140005万人，其中城镇常住人口84843万人，占总人口比重为60.6%。目前，我国农村聚集了数以亿计的剩余劳动力，较低的城镇化水平既不利于农民收入的持续稳定增长，又不利于增强农业扩大再生产能力和适度规模经营，影响现代农业和社会主义新农村建设的发展进程。

经验表明，土地制度合理与否不仅关系到现代农业建设和农业基础地位的巩固，而且关系到乡村振兴和城乡一体化发展。土地既是农业的基本生产资料，也是亿万农民的生存保障，处理好农村土地制度与乡村振兴发展之间的关系，对于解决“三农”问题、促进城镇化和统筹城乡发展有着十分重大而深远的意义。

恩格斯曾经指出，一个民族一刻也不能没有理论思维。十六届四中全会就已经提出“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。“两个趋向”重要论断为新时期深化农村土地制度改革和統筹城乡发展指明了方向。党的十九大报告提出了乡村振兴战略的“二十字”总要求，即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。笔者通过剖析乡村振兴进程中农村土地制度缺陷，找出其中不利于统筹城乡发展的制度安排，提出进一步深化农村土地制度改革的方案和建议。

1 现行农村土地产权制度的基本特征及其缺陷

土地产权制度是一个国家或社会因人们占有、使用、处置和支配土地而形成的一套行为规则，用于影响和调节人与人之间的经济关系。一般而言，土地产权制度可具体分为土地所有权制度、土地使用权制度以及国家土地管理制度（包括土地征收制度）。中国是一个社会主义国家，经过建国初期的土地改革，尤其是经过20世纪70年代末以土地家庭承包制为标志的农村改革，已形成了一套具有中国特色的农村土地产权制度。应该说，中国土地改革是富有成效的，但现行农村土地产权制度并不完善，其内在缺陷也很明显。

1.1 农村土地所有权制度 我国现行农村土地实行劳动群众集体所有制。《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内2个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内该农村集体经济组织或村民小组经营、管理;已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。

新制度经济学认为，有效产权应具有排他性和明晰性。由于我国农村集体土地所有权的边界模糊，村集体经济组织、村民委员会、村民小组、乡（镇）农民集体都可以拥有农村土地的所有权，加之集体成员因婚丧嫁娶、生老病死、体制变更等而经常发生变化，集体成员对集体土地所有权及土地资产保值增值的关切度不高，其结果必然导致产权关系混乱。农村集体土地的所有权实际上被各级政府所控制，村委会在农村社会生活中异化为基层政府的派出机构。在土地征收过程中，由于集体成员的谈判努力与利益回报的不对称，“搭便车”和“暗箱操纵”现象严重，土地补偿费用普遍较低，一些失地农民的生产生活受到严重影响。由于农民土地所有权存在制度安排上的缺陷，致使农村基层矛盾层出不穷，农村经济社会治理成效不明显，社会转型缓慢。这一制度对于乡村振兴而言：一方面，由于土地所有权模糊，造成土地的滥征滥用，耕地锐减;另一方面，由于农民集体所有权虚置，致使农村土地征用补偿和就业安置标准过低，不利于农民市民化、农村经济结构合理化。

1.2 农村土地使用权制度 我国现行农村土地使用制度以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为主要特征。相对于人民公社“一大二公”的体制模式，农民家庭以承包合同的形式获得了土地使用权，土地使用权产权边界相对清晰，从而极大地调动了农民投资经营土地的积极性，减少了人民公社体制下农业生产组织内部的监督成本和“搭便车”现象，农业生产大幅度增长。据林毅夫[1]测算，1978—1984年中国农产品产值以不变价格计算增长了42.23%，其中46.89%归功于家庭承包责任制取代集体统一经营的体制，化肥施用量增加的贡献占32.2%。化肥和其他投入要素使用量的增加部分是由于农产品收购价格的提高，提价贡献占15.98%。

家庭承包责任制虽然解决了广大人民群众的温饱问题，维护了社会稳定，但是并没有成为带动农民从温饱走向富裕的制度安排。时至今日，随着社会主义市场经济的进一步发展，农民进城务工的不合理限制被逐渐破除，大批农民弃耕进城务工，农村土地抛荒比较严重。此外，务工农民仍将土地作为确保生存的最终保障，不愿将承包地交由集体重新发包，并且农村土地按人口平均承包使农民天然地享有一份土地财产，同时也导致农民耕种的地块零碎细小，不利于机械化耕作及发展现代农业。以上种种迹象表明，以集体所有、家庭承包经营为特征的现行农村土地使用权制度不仅不利于现代农业发展和农民致富奔小康，而且也不利于农村剩余劳动力转移和城镇化发展。

2.4 發展新型农村社会保障模式，促进农地高效利用 目前我国农村还未建立起高水平的社会保障制度。一方面，中国农村居民的恩格尔系数过高[6]，要在短期内建立一种以个人付费为基础的高水平社会保障制度是不现实的;另一方面，对于一项涵盖中国6亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部费用也是不可能的。当前我国正处在工业化中期这一经济高速发展阶段，土地对农民的社会保障功能并没有因进城务工人员的增多而弱化，大量农民进城务工仍不放弃承包地就是明证。笔者认为，农户土地经营权入股是新时期农村社保的发展方向。在坚持农地农用、依法、自愿、有偿的原则下，农户以土地承包经营权入股，征用土地入股以市场化方式运作，鼓励分散的农户以土地使用权入股种田大户、专业化农业企业和龙头公司，农户持股分红。农户股权分为基本股和流通股，基本股被赋予保障农户粮食安全的功能，流通股体现土地使用权的经济功能，基本股不能上市流转，流通股可以入市流转。采取土地经营权入股有利于盘活土地资产，优化土地资源配置，既达到发展现代农业的目的，又可以将农民从“舒尔茨低水平陷井”中解救出来，转移农村剩余劳动力，为乡村振兴和城镇化发展提供劳动力保障和资金支持。

2.5 加强农村土地使用权市场建设，促进土地流转和优化配置 市场是一种通过把买者和卖者汇集在一起交换商品的机制，土地市场是土地产权流动中所发生的土地供求双方关系以及整个产权交易领域，只要存在土地产权交易关系，就必然存在土地市场。目前，我国农村土地使用权市场发展迟缓，相关制度供给短缺，不利于现代农业和乡村振兴发展。无论是现代农业建设的需要，还是城镇化发展的需要，加快农村土地市场建设已迫在眉睫。这是因为：（1）从宏观背景看，由于工业化和城市化发展，农村非农就业水平大为提高，使得城乡发展进入到一个要素全面整合、重新配置的新时期，因而需要对农村土地产权关系进一步加以调整与优化。（2）从农业发展阶段看，我国已开始进入规模化、市场化、专业化的现代农业发展阶段，这既是国际农业竞争的要求，也是我国农业自身发展的客观要求，而我国目前的农业现状和农村土地产权关系显然不适应现代农业建设和发展的要求。（3）从当前农村土地配置看，在实行家庭联产承包责任制时，农村土地资源通常按家庭大小、土地肥力、居住地远近分配给农户，由于我国人地比率较高，这种土地分配方式往往导致地块分散[6]，在高度人格化的农村社会自发开始了土地流转，但由于土地市场建设滞后，目前土地流转面积不到耕地面积的40%，且土地纠纷时有发生。

综上所述，发展农村土地市场是应对城镇化、工业化历史大趋势的必然选择，有利于优化土地资源配置，可以更好地将技术、资本、劳动力进行组合，解放农村剩余劳动力。发展农村土地市场必须从构建土地中介机制和创新土地使用权交易制度入手，以有效降低土地使用权交易成本和确保市场秩序。政府作为宏观调控的主体，应密切关注土地市场运行，科学运用宏观调控手段积极引导土地市场运行，防范市场失灵。

参考文献

[1]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：上海三联书店出版社，1994：94.

[2]高飞.土地征收中公共利益条款适用的困境及其对策[J].学术月刊，2020（4）：109-117.

[3]杜新波，孙习稳.城镇化发展的土地利用机制约束与对策[J].中外房地产导报，2003（8）：29-31.

[4]严金明.我国征地制度的演变与改革目标和改革路径的选择[J].经济理论与经济管理，2009（1）：39-43.

[5]陈红霞，梁学庆.公共利益原则下的土地征用制度改革[J].学术交流，2004（12）：73-75.

[6]黄贤金，尼克·哈瑞柯，鲁尔特·卢本，等.中国农村土地市场运行机理分析[J].江海学刊，2001（2）：9-15.

（责编：徐世红）