重大突发公共卫生事件下农村应急管理研究

张仪娜 鲍文

摘 要：我国农村应急管理体系不健全，在新冠疫情防控工作中，广大农村居民不可避免地成为了现代风险社会中的弱势群体。该文通过分析在新冠肺炎疫情防控工作中农村应急管理工作存在的问题，提出明确政府主导作用、加强应急人才培养、强化各层危机意识、制定危机应急预案等农村公共卫生风险防控对策。

关键词：突发公共卫生事件;农村应急管理;新型冠状病毒肺炎;对策

中图分类号 R193;R181.8文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）15-0007-03

2020年，新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情给我国公共卫生事业及传染病预防和控制工作带来了前所未有的挑战。我国农村因医疗力量薄弱、群众防护能力不足以及流动人口较多等因素，成为疫情防控的薄弱地区，农村应急管理领域提升空间巨大。

1 突发公共卫生事件的重点阶段

非典型肺炎、甲型H1N1流感、高致病性禽流感、埃博拉、新冠肺炎等疫情，均表明突发公共卫生事件理应成为现代公共安全治理体系的重点[1]。突发公共卫生事件通常具有突发性、复杂性、强制性、公共性和危害性等5大特征，可分为潜伏期、暴发期和恢复期，相对应的应急管理工作包括预备管理、应急处理以及调整恢复3个阶段。

1.1 预备管理阶段 该阶段是疫情防控的危机认知阶段，主要包括在突发公共卫生事件发生之初，迅速建立快速识别和反应机制、制定应急预案、调动应急人员、储备有关物资的预警等相关工作;运用对各类疫情信息的搜集、分析、跟踪以及监测反馈程序，及时掌握疫情的最新动态，预判疫情发展趋势和可能继发出现的各类问题。

1.2 应急处理阶段 该阶段为疫情防控的主要实施阶段，主要包括在突发公共卫生事件发生后，落实防控工作要求，持续在较长时间内从组织领导、预案运行、人员培训、医疗救治、舆情处理、心理干预、物资保障等方面进行的事中处理过程。

1.3 调整恢复阶段 该阶段是突发公共卫生事件发生后的恢复、改进和完善阶段，主要包括在疫情基本得到控制后，管理者着手及时归纳疫情防控工作经验教训，明确应急管理的薄弱环节，完善和规范体系及应急机制建设，为以后可能出现的疫情防控工作提供参考，同时做好经济和社会秩序恢复稳定工作。

2 农村应急管理工作现状

我国长期的城乡二元体制，造成城乡应急管理工作在制度建设、财政投入、医疗资源、人力资源、危机认知、信息获取等方面均存在明显差异，农村应急管理能力相对不足。此次的新冠疫情，特殊时期返乡人员的不可控流动性，增加了疫情防控的未知性，农村的防控工作不确定性因素上升[2]。尽管大部分农村地区采取多种应急方式有效切断了疫情的扩散和蔓延，完成了“守牢”农村关卡、“守住”村级防线的任务，但应急物资储备不充分、体系不完善、队伍建设缓慢、方式相对落后的问题也暴露无遗。

2.1 投入不足，卫生资源配置不均 公共卫生服务的预防及救治功能是应急管理工作的基础保障。现阶段我国农村公共卫生有限的财政投入主要用于医疗机构，地方对于基层疾病预防控制等公共卫生的投入严重不足[3]。财政投入不足使农村面临实现疫情防控下沉的阻力。具体表现在：一是农村公共卫生服务体系运作资金主要由地方政府负担，由于政府对农村卫生投入不足，乡镇卫生机构缺少财政支持，无法保证足够的资金来支持农村公共卫生，導致农村卫生资源数量不足和配置结构不合理，如乡镇医疗机构数量少、医疗设备单一、治疗水平相对滞后等;二是多数农村地区没有设立专项经费用于疫情防控或感染患者救治，一旦出现感染者，治疗费用均由个人或基层医疗机构提前垫付，这不仅影响了防控工作的运行效率，而且还影响了应急工作的快速处置;三是农村应急医疗物资配备不充分，遇到疫情时，农村防控人员不能进行有效防护。

2.2 重治轻防，公共卫生认知不足 农村普遍存在重治轻防的习惯。在个人防护意识方面，农民通常对突发传染病的警觉性不够，防范意识不强，对防护措施不重视。村民长期以来没有对居住场所消毒和在公共场所戴口罩的习惯，常常抱有侥幸心态。农村家庭及社交性聚会较多，不可控的聚集性活动进一步给病毒传播提供了机会。此外，农村的孤寡老人、妇女与留守儿童文化水平不高，对疫情信息了解较少，思想上重视不足，疫情防控意识薄弱，即使感染也不及时就医就诊，给疫情实时监测工作增加了困难。

2.3 人才缺乏，卫生救治专业性不够 2018年末全国卫生人员总数中，卫生技术人员952.9万，其中乡村医生和卫生员仅90.7万。一方面，很多农村医生数量不足，一部分农村卫生应急队伍还存在从医疗部门分流人员或非卫生技术人员参与的情况。另一方面，部分农村医务人员专业性不够，没有现行流行病学的研究基础，容易将传染病当成一般性疾病进行诊治;农村疫情防控工作人员大多没有接受过专门的疫情防控培训和应急演练，对突发危机情况的观察、判断、报告和先期处置能力都较欠缺。

2.4 封闭管理方式的合法性欠缺 在新冠疫情期间，许多村庄自发组织封村、封门、封户以及在村主干道沿途设卡劝退来访人员等暂时性的内部自我封闭方式来防控疫情，减少与外界接触，降低了村民被感染的可能性，在短期内成为基层非常时期应对危机最有效、最直接的方式，达到了以最少成本投入实现高效阻碍疫情蔓延的目的[4]。但这种方式也衍生出一系列问题，如影响防疫物资与医疗支援的进入、导致村庄物质短缺及亟需救治的患者难以及时得到救治等;程序的合法性也存在争议。

3 农村公共卫生应急对策

3.1 明确政府主导作用，统筹配置卫生资源 在统筹城乡发展思想指导下，农村公共卫生服务作为农村公共卫生资源配置过程中的一种公共物品，在应急管理过程中发挥着重要的作用。一方面，政府层面要引导公共卫生资源向农村流动[5];另一方面，将公共卫生资源投入重点从医疗机构转向公共卫生服务。当前农村乡镇的应急物资储备主要为针对防汛抗旱等自然灾害类事件的物资，对突发性公共卫生事件的应急物资储备不足，应因地制宜建立县、乡、村3级公共卫生应急物资储备制度，对常规的防控物资进行必要的“流动式”储备，包括药品、医疗设备、防护物资等。

3.2 加大卫生防疫投入，加强3级预防保健网 各级政府要加大对于农村卫生防疫投入力度，设立应对突发事件应急补助专项资金，在农村出现疫情后，合理安排和划拨资金购置防控物资，确保疫情防控资金和后勤保障供给充足。加强农村3级医疗保健网的建设，依靠县、乡、村3级医疗预防保健网及时协调处理各类突发公共卫生事件。其中县级医疗卫生机构是主导，乡镇卫生院是纽带，村卫生室是主力军。要以疫情防控为中心，以农村居民防疫为工作导向，构建多元主体参与、多层级协同工作机制。

3.3 加强应急人才培养，提高公共卫生服务质量 提高农村应急服务水平，关键在公共卫生人才。配备专业的医务人员是增强地区防控力量的有利手段。农村卫生管理部门要制定和实施专业技术人才的培养规划，多方面提高农村医疗卫生技术人员素质，强化教育培训，提高业务知识和技能，鼓励有条件的乡村医生接受医学学历提升教育。同时多渠道培养专业结构和层次合理的卫生技术人才队伍，增强防治常見病、多发病和处理突发公共卫生事件应急救治能力。已出现疫情的社区，要运用专业性强的医务人员主导随访管理，进行预检分诊，并进一步引导疑似人员前往就医。

3.4 强化各层危机意识，普及应急意识教育 强烈的危机意识有助于提升对突发公共卫生事件的感知力及准确有效地采取应急策略。一是要强化基层干部和村民对突发公共卫生事件的重视程度和科学认知，在基层干部和村民中普及《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规教育;日常引导村民增强法治意识，支持和配合应急管理工作，从而避免因恐慌而导致的社会稳定问题。二是及时提高村民公共危机意识，开展农村应急知识教育，常态化应急培训和应急演习，普及防控知识和技能，提高村民科学防范和应对各类突发事件的能力。

3.5 制定危机应急预案，建立反馈评价体系 农村要有效应对公共卫生事件，就必须做到危机发生之前根据当地实际情况进行预判并制定出应急预案。农村疫情结束后不仅要及时进行疫情防控工作总结，更要注意疫情结束后的后遗症处理，避免重新进入一个新的危机酝酿期。要充分发挥村民反馈和卫生防疫站日常筛查的合力作用，建立问题反馈机制。村两委、乡镇卫生院、乡镇政府等部门要通过设立意见箱、热线电话、乡村微信公众号等线上线下的反馈渠道，确保公共卫生事件前后的问题得到及时反馈。还要对相关组织机构能力进行评估，及时发现应急管理中存在的问题，进一步提高重大疫情下应急措施的可行性，提升农村整体应对能力。

3.6 扩大信息建设范围，实现防控体系数字化 要实现防控体系的数字化，首先要完善国家、省、市、县、乡等多级卫生防疫站联网的公共卫生事件管理信息系统，构建统一高效、快速准确的5级公共卫生信息网络，再利用管理信息系统进行疫情信息反馈和防控报告。其次，要将农村信息化管理与大数据手段相结合，综合运用大数据、云计算、GPS、GIS等先进技术手段实现各级数据的互联互通，并全面收集汇总信息进行合理研判，以建立健全疫情防控的治理信息系统。最后，要结合现代通讯手段动态掌握农村居民的流动情况、健康状况、生活诉求等，同时对密切接触者做好追踪、管理与居家隔离监管，对聚集性集体活动进行实时监督，将疫情防控“精准到户、精准到人”。

3.7 引入心理干预，严格把控舆论宣传 心理服务作为公共卫生服务的内容之一，也是农村应急管理工作的一个重要手段。从我国应对新冠肺炎疫情的情况来看，突发事件最能考验民众的心理健康。一旦农村发生重大传染病疫情，必将对农村居民心理造成一定恐慌。以色列建立的社区压力与焦虑治疗中心有效降低了基层民众在战争与疫情双重压力下的心理恐慌，对于疫情防控具有重要意义。针对突如其来的新冠疫情，农村地区可利用医疗机构、高校、协会等专业机构以及社会公益组织开通的心理援助热线、心理援助平台，联合社区工作人员，采取“线上+线下”的方式向当地重点人群提供心理疏导和心理救助。另一方面，要重视舆论的宣传引导作用，如埃博拉病毒疫情引起恐慌的一个最重要原因就是媒体传播影响。农村地区的疫情防控要做好民众心理干预，严格把控舆论、抵制谣言，将积极心理干预渗透到农村社会的每个角落。

参考文献

[1]曹舒，米乐平.农村应对突发公共卫生事件的多重困境与优化治理--基于典型案例的分析[J] .中国农村观察，2020（3）：2-15.

[2]刘春呈.突发公共卫生事件防控背景下的社区网格化管理研究[J].江南大学学报（人文社会科学版），2020，19（2）：5-13.

[3]刘雪荣，夏丛旺.我国农村公共卫生体系存在问题和优化策略[J] .职业与健康，2013，29（13）：1665-1667.

[4] 张国磊，马丽.重大疫情下的农村封闭式治理：情境、过程与结果--基于桂中H村的调研分析[J] . 西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（3）：32-41.

[5] 夏红，洪哲芳.我国农村公共卫生资源配置现状与对策探讨[J].环境与职业医学，2010，27（6）：382-384.

（责编：徐世红）