“排污费改环境税”转换下的效益探析及实施建议

谢玉洁

摘要：长期以来，我国都把“可持续发展”作为国家的发展战略之一，在环境保护问题上，国家在开展大规模宣传教育的同时，也在宏观经济政策方面采取了一系列措施，特别是2018年1月1日正式实施的《中华人民共和国环境保护税法》，实现了“费改税”的重大突破，更深层次体现了国家对于绿色发展、环境保护的重视程度，但由于环境保护税在我国是第一次开征，此前没有实际数据作为参考，无法准确判断其实施的有效性，因此文章主要针对税费转换所带来的效益问题进行进一步的探析。

关键词：环境保护;费税转换;效益;实施建议

一、引言

环境问题是人类在工业化发展过程中不可避免的一大问题，环境系统各个方面的微小变化都将会引起人类的生存、发展空间和发展方向等方面的巨大波动。党的十九大报告中提出，要建设美丽中国，推进绿色发展;要壮大节能环保产业、清洁生產产业、清洁能源产业;要推进资源全面节约和循环利用。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了我国第一部专门体现“绿色税制”的单行税法——《环境保护税法》，并于2018年1月1日起正式施行。同时《环境保护税法》第二十七条规定：自本法施行之日起，依照本法规定征收环境保护税，不再征收排污费。

《环境保护税法》（以下简称“环保税”）是由原来的排污费制度为基础制定的，在“费改税”的这一转换中，不仅体现着国家对于环境问题的重视程度，更是落实绿色发展理念的重大举措，而在环境税的实际施行过程中，其与排污费相比，需耗费的经济成本、预期得到的社会收益都将是评判环境税实施效果的重要指标。因此，“费改税”的效益问题变得尤为重要。

二、《环境保护税法》概述

（一）《环境保护税法》出台背景

截至目前，我国出台了一系列有关环境保护的法律，例如《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》等，相关法律的适用范围几乎涉及到了目前或预期会引起环境污染的各方面，但是环境污染问题并没有得到明显改善。由此可见，仅通过法律手段难以控制和解决目前的环境污染问题。

在2007年5月国务院发布的《节能减排综合性工作方案》一文中，我国首次提出开征环境税;后由财政部、国务院税务总局和环境保护部三部委组建专家小组，共同研究有关开征环境税的相关事宜;2014年草案上报国务院;2015年、2016年向社会公开征集意见;最终，在2016年12月人大审议通过《环境保护税法》，并于2018年1月1日起施行。

（二）《环境保护税法》发展现状

据不完全统计，截至2015年，我国排污费年收入约178亿元，征收企业覆盖全国73%的工业企业。假设于2015年实施环境税，根据各省工业排污量以及出台的环境税税额分省测算，全国环境税合计约600亿元，与实施排污费制度相比，提升了237%。由此来看，环境税的实施，不仅能够有效抑制环境污染物的排放，将外部成本内部化以降低污染程度，同时能够大幅度提升国家、地方税务收入，增加环境改善资本投入，为建设绿水青山的友好环境奠定基础，实现可持续发展。

三、“费改税”转换及其效益分析

（一）“费改税”转换征税对象的调整

“费改税”的这一重大转换主要遵循的原则为“税收平移”，从该方面来看，环保税的征税对象仍与原排污费缴纳对象类似，主要针对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类征收。

环保税纳税人为中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域直接向环境排放应税污染物的企事业单位和其他生产经营者。其中，环保税规定向依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物的不缴纳相应污染物的环保税。此外，与排污费相比，环保税还增加了对生活垃圾集中处理场所超标排放部分的征收。由此可见，环保税与排污费相比，扩大了征税对象的范围，针对不同征税对象给出了更加具体的实施方案，加强了对污染物排放的管控力度。这一举措会将企业更多外部成本内部化，对于企业来说，虽短期内降低了利润空间，但长期来看，有利于激励企业实施绿色生产、加大绿色创新研发投入比，为企业在新时代背景下长久生存奠定基础。

（二）“费改税”转换税率的制定

对于大气污染物、水污染物的相同物质同等当量来说，环保税规定的税率大多为排污费的2～20倍左右;对于固体废物相关税费基本保持不变;而对于噪声超标部分来说，环保税将原来排污费中每分贝为一档改为三分贝为一档，且税额基本遵循原标准的最低费用。从整体来看，环保税虽相较排污费而言在税额方面有较大提升，但提升力度并不大，且其中还伴随着少量税额降低的情况，因此，“外部成本内部化”这一费改税的基本目的极可能难以达到预想效果。对此，分以下三种情况探讨。

1. 当企业由于排放污染物而产生的收益大于其所应交税费时，即外部成本未完全内部化，无疑会造成“生产的外部不经济”。“生产的外部不经济”是指生产者采取的行动使他人付出了代价而又未给他人相应的补偿。如图1所示。

在完全竞争条件下，D=MR为某厂商的需求曲线和边际收益曲线，MC为该厂商的边际成本曲线。从图中来看，社会的边际成本曲线为MC+ME，明显高于私人边际成本曲线MC，由此可能带来的问题是：私人企业为追求利润最大化会将产量定在MC曲线与D曲线的相交处X*，但实际产量应定为MC+ME曲线与D曲线的相交处X**，由此就会由于外部不经济造成产量过剩，影响供需市场平衡，同时会污染环境，最终导致生态问题。

2. 当企业由于排放污染物而产生的收益与成本恰好相等时，由于此时企业无利可图，所以企业会有两种动机，第一、增加排放漏税污染物，以求在成本不变的情况下获得更大收益。此种情况一般发生在环保设施、环保技术等改良所需时间较长，无法迅速带来短期效益时。而在现实生活中，此种情况较为普遍，因此对征税监管者提出了更高的要求。第二、更改工艺路线、采用环保设备以求降低成本。无疑，该种情况已达到环保税开征的基本目的，虽会降低企业短期利润，但有助于企业长久发展，更有助于建设生态文明城市，实现可持续发展。

3. 当企业由于排放污染物而产生的收益小于成本时，企业的动机与上述两者相等时相同，对此不再赘述。两者的区别在于，当收益小于成本时，企业改良生产设备、创建绿色工艺路线的动机更为明显。

（三）“费改税”转换税收优惠的制定

税收优惠关系着对征税对象的调整，影响着税收的有效性，设置合理、易于接受的税收优惠制度能够改善个人、企业对“绿色改良”的看法，增强改良动力，由此可见，税收优惠在整个税收体系中起着至关重要的作用，在环保税中也不例外。

环保税与排污费相比，增加了税收优惠项，包含免税、减半征收等。例如：农业生产（不包括规模化养殖）、机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等排放的应税污染物都属于免税项，这些免税规定虽为日常生产生活降低了成本压力，但属于“一刀切”模式，免税项目即永久免税，缺乏根据产生原因划分的分段式优惠标准，由此会造成该类污染源存在天然保护网，绿色改良动力不足，进一步“绿色生态”目标无法在日常生活中得以实现。

（四）“费改税”转换对监管者的要求

排污费的征收是由环保部门发出排污核定通知书确定月或季排污费，之后向排污者送达缴纳通知单并由银行代收代缴;而环保税主要由纳税人如实办理纳税申报手续，继而由税务部门征收。由于“费改税”的这一重大转换，将相关费用由被动缴纳的排污费转变为主动申报的环保税，这对于相关监管者提出了更高的要求。

由于环保税征税对象的特殊性与专业性，使其与其他税种存在较大差异，在征收过程中，需要依据专业设备所测量的应税污染物排放量及一些数学公式计算得到，在此过程中，虽可与环保部门协作完成，但主要工作仍应以税务部门为主。对此，税务部门人员须掌握有关环境污染物种类、名称、当量值的计算等，否则，将会是实际征收过程中的一大难题。

四、完善我国环境保护税的建议

环保税自征收已有一年有余，實际实施过程中，仍会出现有关征收力度、征收方式等方面的争论，由此，本文提出以下建议。

（一）税率制定与企业成本相适应

由上文税率制定效益分析可以看出，税率的制定须与企业的实际成本相适应，即税费成本需大于等于企业排放相应污染物带来的收益，这样有助于推动企业进行环保设备、绿色工艺路线改良，促进社会绿色发展，建设生态文明社会。

（二）调整税收优惠适用范围

税收优惠的制定需充分考虑环境与税收的利益平衡，使税收能够发挥有关环境保护的正向促进作用。一是有关机动车、铁路机车等流动污染源排放的应税污染物，不能仅因其流动性难以精准测量而免税，应设定免税、减税、征税等征收档次，对工具使用用途进行细致划分，从而达到支持环保工具，减少非环保工具使用量的目的。二是向依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物，不超过国家和地方规定的排放标准的，也应征收环保税，但可适当减税。从理论上看，无论向哪里排放污染物，均会造成环境污染等问题，所以应受到同等公平对待，由此才可推动企业对污染物排放前的预处理。

（三）搭建信息共享平台

环保税的实施，无疑是对环保部门、税务部门工作的一大挑战，两部门由于工作内容、工作方式、专业背景的不同，会产生较多不协调的情况，同时可能由于信息不对称的存在，导致税收遗漏、错误。为解决这一问题，两部门间可搭建信息共享平台，促进环保涉税相关活动的信息交流，扩大两部门之间信息交互覆盖面，同时，完善纳税申报系统及污染物排放监测系统，将二者紧密相连，达到标准一体化，监管一体化的目的，防止偷税漏税情况的发生。

（四）鼓励相关技术研究及人才培养

第一、由于流动污染物的特殊性，造成污染物排放量计数困难、税收标准模糊等问题，因此，鼓励专业人士进行相关测量技术的研究有助于规范税收标准，营造公平环境，推动税收体系的健康发展及企业环保项目的开展。第二、由于改良技术不够完善，导致企业技术改良周期长、效率低、成本远高于相关税费，对此，企业没有足够动力进行相关技术改良，逐渐将环保税作为固定成本，最终导致环保税的形式化，无法达到绿色生态的最终目的。因此，鼓励高校、研究所进行绿色改良技术的研究是很有必要的。第三、高校开设有关环境、经济的交叉学科，培养复合型人才，专注于构建环境友好、经济稳定增长的社会。

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【作者单位：中国石油大学（华东）经济管理学院】