新基建带来新机遇，新业态呼唤新规则

文／张浩 陈全思

“两新一重”建设全方位利好智能网联汽车产业发展。现阶段，智能网联汽车政策核心关注点在深化道路测试、探索商业模式等方面。而目前存在商业试运营缺少对应规则规范、试验场景增加带来责任风险等规则建设与发展目标不匹配的问题，因此，需要优化规则以推动产业发展。

2020年政府工作报告提出加强“两新一重”建设，即加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设。发展智能网联汽车离不开这三个方面的支持，或者说“两新一重”建设全方位利好智能网联汽车产业发展。现阶段，智能网联汽车政策核心关注点在深化道路测试、探索商业模式等方面。而目前存在商业试运营缺少对应规则规范、试验场景增加带来责任风险等规则建设与发展目标不匹配的问题，因此，需要优化规则以推动产业发展。

一、新部署释放规则调整信号

6月10日，北京市制定了落实“两新一重”建设要求的《加快新型基础设施建设行动方案（2020-2022年）》，提出三年内铺设网联道路300公里，建设超过300平方公里自动驾驶示范区，智能网联汽车未来发展更加可期。

深圳市发改委5月份也发布了《深圳市关于支持智能网联汽车发展的若干措施》，主要围绕智能网联汽车产业链核心领域和重要环节、关键技术领域等方面，将通过资金等形式进行大力支持，用以推进深圳市智能网联汽车产业的有序健康发展。

从北京、深圳等地发布的最新政策来看，现阶段智能网联汽车政策核心关注点在深化道路测试、探索商业模式等方面。

（一）深化道路测试：扩大开放范围，增加测试类型

智能网联汽车的产品成熟度与数据集的丰富度有直接关系。受技术路线的影响，道路测试是智能网联汽车产业落地的关键环节。以机器学习为核心的技术路线决定了现阶段的智能网联汽车需要海量数据进行训练。而道路测试是获取道路交通数据的核心来源。由于道路交通情况存在显著的不确定性、随机性和不可预见性，要实现车规级的自动驾驶仅依赖模拟难以实现，只能以“道路测试+模拟”的方式，推动系统不断修正、学习。道路测试场景的丰富度能直接影响到智能网联汽车的安全性和可靠性。自动驾驶汽车事故发生的重要原因也正是“新场景”的出现。因此，如何深化道路测试一直是政策关注的重点。

扩大开放范围和增加测试类型是当前深化道路测试政策的主要措施。测试范围方面，各省份都在积极扩大道路测试开放范围。北京市是我国智能网联汽车道路测试的重镇，自2017年以来持续深耕公开道路测试等相关实验。北京市开放的公共道路也从最初的“亦庄12公里道路”逐渐扩大到全市200条699.58公里道路。另外，深圳在近期出台的《深圳市关于智能网联汽车发展的若干措施》中也提出，将在全市范围内有序开放更多街区、道路、机场、关口、港口作为智能网联车辆示范应用场景。测试类型方面，部分地区在传统测试基础上，增加了功能性测试。北京市在2019年底发布了《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》，新增了载人测试、载物测试、编队测试等测试类型，成为国内首个允许功能性测试的城市。

（二）探索商业模式：试点出租业务，丰富落地场景

商业落实是智能网联汽车产业发展的根本驱动力。但由于智能网联汽车与传统汽车存在明显的功能性、成本等差异，产业界和理论界普遍认为应探索适合智能网联汽车发展的新模式，完善技术和探索商业模式同样重要。可以认为，探索商业模式也属于一种测试。智能网联汽车的发展可以分为萌芽阶段、测试阶段、试商用阶段和全面商业化阶段四个阶段。通常多数人认为，测试阶段应当包括封闭场地测试和开放道路测试。而探索商业模式（示范运营）往往被作为商业化的一个阶段，或者说被认为是试商用阶段的内容。但实际上，封闭场地测试和开放道路测试主要是针对汽车或自动驾驶系统本身的测试。而这种商业部署的实质并非是商用，而是对产业模式、运营机制和用户接受度的测试。这也是大部分国家规定智能网联汽车商业部署禁止收费的主要原因。

为回应市场需求，国内多个城市出台了政策鼓励探索和试点智能网联汽车示范运营。

现行政策主要包括场景和空间两个纬度：场景方面，主要是探索适合智能网联汽车落实的应用领域。例如，深圳提出以奖驱动的示范运营推动方案，鼓励开展开放场景内自动驾驶出租车、公交、短途接驳、物流配送、清扫车、停车场、高速道路等形式的示范应用，对于示范车辆行驶里程累计达到1000公里的运营主体，根据示范应用效果给予最高500万元资金支持。

空间方面，主要是建立专门路线和区域开展示范运营。杭州出台政策试图通过建立专门路线，驱动智能网联汽车示范运营。上海、武汉、重庆等地则希望通过建立示范区、智能网联汽车小镇等专门区域，提高示范运营的效果和深度。在“两新一重”建设的背景下，各地势必会出台以空间要素为核心的示范运营政策。

总体来看，当前政策较好地回应了行业发展的切实需求。但是，政策措施仍以深化前期工作为主，还未系统性尝试或弥补智能网联汽车商业化所需内容。例如，对事故责任、运营管理模式等方面的回避，可能会形成“木桶效应”，影响行业整体发展。

二、规则建设与发展目标不匹配

（一）商业试运营缺少对应规则规范

北京、长春、重庆、长沙、武汉、无锡和杭州等20个城市均已获批建设智能网联汽车测试示范区，2019年9月，第一张自动驾驶商用牌照从武汉示范区发出，国内智能网联汽车开始商业化试运营。然而国内商业试运营规模较小、运营范围有限、运营路线较为固定、积累的数据量较少，商业试运营的宣传意义似乎大于对产业发展和技术发展的意义。尽管试运营仍属试验阶段，但运营测试与非运营测试有很大不同，交通运营不光要考虑交通规则，还有一系列客运、货运规则要求。例如对从事运输的人员资质要求、车辆情况要求、运输许可要求、运输行为规范等。目前这些方面的规则尚处于空白状态，使得消费者的消费体验不一，权益缺少保障。在规则和运营机制不明的情况下，试运营造成的纠纷有可能难以得到有效解决。

（二）试验场景增加带来责任风险

交通事故责任是智能网联汽车商业试运营不可回避的话题，除了与现行法律规则的衔接，智能网联汽车试运营时的责任认定和归责还面临许多细节问题。国内外自动驾驶汽车造成的伤亡案例使得公众对于自动驾驶的安全性存有疑虑，而相比于传统汽车，智能网联汽车的安全风险还不仅来自于路面情况和车辆状况，还可能来自于网络问题。自2016—2019年，汽车网络安全事故数量增加了605%。在智能网联技术没有本质提升的情况下，试验和运营的场景增加，必然会增加事故发生的可能性，需要进行交通执法和责任判定的场景也会相应增加。

由于缺少“驾驶员”，传统交通事故的重要责任主体缺位，尽管可以由保险公司或者运营单位承担补充责任，但责任的承担方式与传统事故仍有区别，例如刑事责任问题以及“自动驾驶车辆”是否需要承担更高注意义务问题等。此外，由于智能网联汽车上增加了大量可以感知、记录车辆、道路信息的装置，在交通执法和事故责任认定时，如何提取、利用这些被车辆记录的信息，这些信息在用于司法审判或行政执法时的合法性、证明力和证据规则适用问题等，都是有待解决的现实规则问题。

三、规则优化推动产业发展

（一）探索新型运营管理模式

目前对智能网联汽车商业新模式的探索集中于出租车、公共交通、物流等业务模式，但较少涉及运营管理模式创新。而智能网联汽车的高成本和偏公共性的业务模式，并不完全适合现有公司运营和业务收费等管理模式。

因此，考虑到创新与安全的平衡，建议一方面，应出台激励措施，鼓励包括研发企业在内的相关主体在示范运营区内，结合智能网联汽车商业模式开展组织架构、收费机制、成本分摊等方面的模式创新。例如可以在特定区域内建立专门运营企业，由其组织开展相关运营活动、承担责任，甚至可以以其为支点吸纳社会资金。另一方面，应建立运营管理创新备案制和定期报告机制，在示范运营区域内设立专门监管或审查小组，持续跟踪监管，及时回应创新需求，保障公众权益。

（二）增加执法救助互动实验

一是拓展现有测试车辆及相关设施功能，研发无人看管车辆的执法互动软硬件。保障在事故发生后，执法人员和相关医护人员可以在无测试安全员的情况下，及时完成获取工作人员、车辆信息和保险证明，判断车辆是否仍处于自动驾驶状态，如何安全地将车辆从道路上移走等相关事项。

二是在测试区域内，建立专门的执法和救助队伍，组织相关培训。在测试车辆的同时，探索适合智能网联汽车的执法和救助流程，与相关软件和硬件的开发形成交互，为商业化落地提供保障。

三是将执法救助互动预案纳入示范运营许可内容，建立优秀案例评比等激励措施。发挥多元治理主体作用，保障设计、规则、执法等环节的合理性和一致性。

（三）试点事故责任分配机制

事故责任分配机制决定着当事各方的违规成本和补偿负担，合理的责任分配有利于保护产业和技术的发展，相反则会抑制相关产业的进步。在国家修法或制定专门规则之前，各地可以在一定范围内对智能网联汽车商业试运营出现的事故责任分配和负担方式作出探索。

一方面考虑到损失厌恶心理效应，减轻责任对于企业的激励效果相当于金钱奖励，所以根据测试效果给予现金奖励的政策可以调整为，达到一定的安全行驶时长后，可以对应免除一定的事故责任，赔偿由道路交通事故社会救助基金或其它财政预算解决。

另一方面逐步完善智能网联汽车注意义务规则，例如：明确前方、侧方、后方何种距离出现行人、车辆时，车辆应能作出安全反应行为；豁免若干种轻微误判行为，避免车辆安全行驶记录被微小问题中断。

总而言之，完善而细致的责任分配机制是实现智能网联汽车产业健康发展并最终落地的重要保障。