地域差异性视角下政策工具选择对校园足球改革发展的影响

李 军，李传兵

（湖北师范大学 体育学院，湖北 黄石 435002）

校园足球活动是在中国青少年足球后备人才萎缩以及大中小学生体质健康水平达不到《国家学生体质健康标准》背景下，由国家体育总局和教育部在2009 年联合成立全国青少年校园足球工作领导小组办公室颁布 《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》，通过开展校园足球活动，继续深化学校体育改革创新，普及足球人口规模，提高我国青少年体质健康水平。 据学生体质健康系统数据显示，2016 年以来，校园足球特色学校的学生体质健康状况显著优于非校园体育项目特色学校，2016～2018 年的学生体质健康综合评定结果显示，3 年的校园足球学校学生体质健康的优良率和达标率均高于非校园体育项目特色学校学生， 特别是校园足球特色学校学生的优良率在3 年里持续升高， 增幅明显高于非校园体育项目特色学校，而体质健康不合格率呈逐年下滑的趋势［1］。 在随后10年时间教育部等部门陆续颁布许多有关校园足球政策文件继续推进和强化校园足球改革发展。 例如：2015 年3 月，经党中央、国务院同意印发《中国足球改革发展总体方案》；2015 年7月，教育部等6 部门共同颁发《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》；2016 年6 月，教育部办公厅印发《全国青少年校园足球教学指南（试行）》和《学生足球运动技能等级评定标准（试行）》。 截至 2019 年 12 月，已在全国 38 万所中小学中遴选认定校园足球特色学校27 059 所，设立校园足球改革试验区38 个，遴选校园足球试点县（区）160 个，布局建设 “满天星” 训练营80 个，招收高水平足球队高校181 所［1］。所取得显著的成效在一定程度上取决于各地区教育部门、 体育部门及学校对校园足球政策的有效执行， 尤其是在教育部等6 部门共同颁发《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》之后，为加强政策配套措施， 我国7 大地理区域各省政府根据自省校园足球发展实际情况和目标需求，制定《XXX 省（市）关于加快发展青少年校园足球的实施意见》。 校园足球政策是政府部门为实现校园足球价值， 从而规范和指导有关主体活动和资源分配的行为规则，政策制定之后，需要有效的政策执行来达成政策目标， 而政策工具的选择与应用是决定政策能否有效贯彻执行的核心要素［2］。因此本研究结合相关政策理论及政策工具框架， 分析不同地域校园足球政策制定对政策工具选择是否存在一致性和差异性，剖析各《实施意见》政策工具分配所潜在的过溢或缺失行为， 以期为我国校园足球改革发展和校园足球政策制定提供更加全面、科学、准确的信息。

1 政策工具理论及研究回顾

1.1 政策工具理论

政策工具是政府部门为实现预定政策目标而采取的具体手段和方法， 政策工具合理选择和设计是顺利实现政策目标的基本保障。 政策工具选择和设计是政策制定者从经验思考到理性选择的过程， 选择合理性和设计成熟度直接影响到政策执行程度和政策目标。20 世纪初，随着政府对公共管理职责扩大和社会实践日益需求， 政策工具被广泛应用在各个学科领域，成为公共政策研究的焦点，尤其在实践性较强的社会学科领域， 政策工具成为政府解决社会日益凸出或潜在棘手问题的手段和方法。 “政策工具” 的概念尚无确切的内涵，各类管制手段、“内部管理” 或 “内部组织”、“人力资源政策”、“政策试验” 以及 “网络管理” 都可以被看作政策工具［3］。 尽管不同学科研究领域政策工具存在明显差异，但其特征和本质存在共性，那就是政策决策主体和政策实践者所运用的一种手段、 方法和技术来达到政策目标或实现价值利益。 政府对校园足球信息收集、处理、分析是再次制定校园足球政策关键要素，可以理解为只有把握大量的、科学准确的校园足球政策信息，才能解析隐藏在信息之内关于校园足球发展的动态变化趋势。

本研究以Rothwell 和Zegveld 提出的政策工具为研究框架， 按其产生覆盖面影响力的大小， 把政策工具划分为环境型、供给型、需求型 3 种类型［4］。 选择为研究框架原因在于，相较于其他类型的政策工具， 其政策工具思想淡化了政策工具的强制性特征， 并在政策执行过程中强化了政府作为环境营造者的角色作用， 弱化了政府作为控制着与干预者的角色作用［5］。环境型主要指政府通过创设外部适宜发展环境和加强相应政策配套措施，着重推进校园足球改革发展，即包括税收优惠、金融服务、体育法规、目标规划和策略措施。 供给型则强调政府提供体育人才、体育资金、场地设施、信息及科技等资源保障，推动校园足球改革发展，包括人才培养、资金投入、场地设施、体育组织及科技资讯。 需求型主要依靠政府通过贸易管制、政府购买及服务外包等手段刺激市场，降低足球进入市场的隔阂，鼓励社会多方参与，与政府形成合力，拉动足球改革发展，则包括贸易管制、政府购买、服务外包和体育海外。

1.2 校园足球政策研究回顾

体育是培养人格的最好工具， 政策工具本身是实现制定目标或价值利益的一种整体手段。 2014 年校园足球回归国民教育体系，校园足球政策研究逐渐成为公共研究焦点，研究内容主要包括以下 3 个方面：1）政策工具维度。 时维金等［6］和郑志强等［2］分别从政策工具与足球改革发展两个维度和X 基本政策工具与Y 校园足球价值判断两个维度分别对 《中国足球改革发展总体方案》和《教育部等6 部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》政策文本进行计量分析，建议适当降低环境型政策工具的使用频率， 加大供给型和需求型政策工具在的使用强度。 此外，谭利等［7］也从政策工具与足球改革发展两个维度对校园足球政策工具进行量化分析。 2）政策执行维度。 戴狄夫等［8］和张渊［9］分别以利益为主线和观念?利益?制度框架探讨我国校园足球政策执行阻碍因素； 在校园足球政策执行方面上也有杨成伟等［10］和姜南［11］分别基于米特—霍恩政策执行模型和基于史密斯政策执行过程模型， 分别对青少年体质健康政策执行的各因素和对我国校园足球政策执行过程制约因素进行全面分析。3）制度环境视角。 张兴泉［12］引入政策执行偏差解释理论的制度环境视角， 探讨我国校园足球政策执行偏差问题产生的机制。

总体上看，我国校园足球政策研究逐渐延伸到各维度，但政策样本单一，研究的深度和宽度较为局限，没有全面反映不同地域政府在校园足球政策制定和执行上是否存在差异性，且缺乏地域差异性视角对政策工具的研究。 因此，本研究以地域差异性视角对各省市校园足球政策进行研究， 探讨不同地域校园足球政策工具运用是否存在一致性和差异性， 以期为我国校园足球政策再制定提供不同地域校园足球政策潜在的发展趋势信息。

2 研究设计

2.1 样本选择

以2014～2019 年为时间节点， 通过访问中华人民共和国教育部政府门户网站及各省市教育局、体育局等网站，共收集到35 份关于开展青少年校园足球文件和12 份不同地域省市颁布的实施意见，文件涵盖了各种 “通知”“试验区涵”“指导意见”“实施意见” 等。2015 年 7 月教育部等 6 部门为进一步落实深化教育领域综合改革总体要求和 《中国足球改革发展总体方案》， 联合颁发 《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，这是我国体育史上第一次在国家层面上对校园足球颁布最权威的标志性政策文件，上升为国家发展战略目标。 《实施意见》颁布后，我国各省市根据自省校园足球发展实际情况和目标需求以及在国家《实施意见》内容借鉴上形成 “参照制定型” 和 “贯彻实施型” 两种校园足球政策文件。 考虑到我国各省市的政策文本能够较清晰地体现校园足球政策推行过程中政策工具的选择特征［7］，本研究选取我国吉林、北京、湖南、江西、广西、重庆、甘肃颁布的《实施意见》作为研究对象（见表1）。从时间上看最早颁布实施意见的是甘肃和重庆，随后是湖南、广西等地；从颁布机构上看，除了重庆只有一个颁布机构（重庆市教育委员会）外，其它地区均由6 部门联合颁布，与国家《实施意见》颁布机构相似。

2.2 研究方法

内容分析法是一种对传播内容进行客观、 系统和定量描述的研究方法，研究者按照特定程序，通过系统地分析和解读文献信息，间接地对所要探讨的特定问题进行研究［13］。 其目的是对政策内容信息进行量化分析， 突出政策内容本质特征和内在关联。 该方法试图在主观经验和专家意见基础上，对研究内容按其所属性质分类， 再结合两人以上人工对信息内容所包含的语义进行编码， 运用统计软件对信息内容编码频数进行统计和分析，揭示信息所隐藏的发展规律。 本研究将对各省市实施意见信息内容用数字化方式呈现，以北京市为例，但限于篇幅未完全列出分析单元、编码和政策工具（见表2）。其中，北京市政策工具使用情况为： 环境型45， 占62.5%； 供给型24，占33.3%；需求型3，占4.2%（见表3）；研究对象总分析单元编码频数为566。

3 结果分析

3.1 各省市环境型政策工具运用分析

由表4 可知，在税收优惠上，吉林、湖南、江西、广西、重庆、甘肃对其使用空白，仅有北京在政策上有所涉及（鼓励社会资本支持足球场地建设，并按规定给予土地、税收、金融等方面的优惠政策，表3 编码7-2-4），虽对税收优惠仅占2.3%，但相比其它省市来讲，北京在校园足球发展中有侧重对税收、土地、金融等方面政策支持；在政策编码统计发现各省市所涉及到的金融服务总体上差异不大， 只有吉林使用空白。 总体上，税收优惠和金融服务相对体育法规、目标规划、策略措施在环境型政策工具内部使用上存在明显不足， 所占比例依次为0.3%、2.6%、36.2%、25.5%、35.4%， 但各省市在体育法规等高频工具和税收优惠等低频工具运用上呈现一致性。 采用Pearson 卡方检验， 对环境型5 种类型工具进行差异性检验。由表5 可知，Pearson Chi-Square 的值 （Value） 为39.705，p＞0.05，说明各省市在环境型5 种政策工具使用上不存在显著性差异， 但结合表4 和表5 综合分析，5 种政策工具具体使用存在一定的差异。 从内部结构上看，体育法规、目标规划、策略措施占据主导作用，体现在北京、湖南、重庆和甘肃侧重体育法规；吉林却偏重于目标规划的制定，从某种程度上讲，具有长远的前瞻性和目标战略， 符合足球运动发展规律和育人为本的宗旨；江西和广西则侧重策略措施的运用，即可以理解为这两个省市想在短时间内快速推进校园足球改革发展的迫切性，有违背校园足球作为深化推进学校体育改革的理念。

表1 各省市校园足球实施意见政策文本

表2 北京市政策内容分析单元编码

表3 北京市政策工具编码

3.2 各省市供给型政策工具运用分析

供给型政策工具作为推动校园足球改革发展的重要手段，主要依靠政府提供人才、资金、科技等资源作为推进发展的基本保障。 由表6 可知，供给型5 种政策工具类型使用较多是人才培养和体育组织。 北京、江西、甘肃把人才培养居于首位；湖南、广西则把体育组织放在第一位；重庆把人才培养和科技资讯居于首位。 值得注意的是， 吉林对体育组织运用空白，且在人才培养、资金投入和科技资讯使用上涉及不多，但较为均衡。 采用Pearson 卡方检验，对供给型5 种政策工具使用情况进行差异性检验。 由表7 可知，Pearson Chi-Square 的值（Value）为19.805，p＞0.05，说明各省市在供给型5 种政策工具使用上不存在显著性差异。 但结合表6 及表7 分析，5 种政策工具在校园足球政策使用上存在一定的差别， 体现为吉林在体育组织上未见使用，场地设施运用缺失；北京和重庆分别对科技资讯和体育组织应用不足；江西和广西一样，对资金投入应用缺乏。 此外，只有湖南在供给型内部工具使用上较为均衡。 因此，各省市供给型政策工具使用具有一致性，而5 种政策工具具体使用存在差异，表现为重人才培养和体育组织，轻场地设施。

表4 各省市环境型政策工具运用编码统计

表5 各省市环境型政策工具运用差异性检测

3.3 各省市需求型政策工具运用分析

需求型政策工具作为拉动校园足球改革发展的必备手段，依靠政府借助贸易管制、政府购买以及服务外包等手段对足球市场进行调控，降低校园足球进入市场隔阂，政府与社会各级力量和企业单位形成联动，推进校园足球改革发展。 由表8 可知，相对于表4 和表6 编码来看，需求型政策工具在各省市政策使用最少， 甚至一些省市在个别政策工具类型上未见使用。 采用Pearson 卡方检验，对需求型4 种政策工具使用进行差异性检验。 由表9 可知，Pearson Chi-Square 的值（Value）为13.725，p＞0.05，说明各省市在需求型政策工具使用上不存在显著性差异。 但在贸易管制、政府购买、服务外包和体育海外4 种类型使用上存在差别， 体现在吉林对服务外包和体育海外、广西对政府购买和服务外包未见使用；北京和重庆仅对服务外包运用空白， 而江西与之不同的是仅对贸易管制没有使用；湖南仅对政府购买有所涉及，其它未见使用。 此外，从需求型政策工具来看， 仅甘肃对其全面使用， 体育海外涉及2项，其余各1 项。 因此，我国各省市在需求型政策工具使用上存在较大差异， 仅有少数省市在政策工具使用缺失上存在一致性。

3.4 政策工具总体运用发展趋势

表6 各省市供给型政策工具运用编码统计

表7 各省市供给型政策工具运用差异性检测

表8 各省市需求型政策工具运用编码统计

表9 各省市需求型政策工具运用差异性检验

由表10 可知， 各省市在3 种政策工具使用上存在一致性，且环境型>供给型>需求型。 可理解为各省市政府想通过创设外部适宜发展环境促进校园足球改革发展而侧重对环境型政策工具的运用。 然而，对于供给型使用较为合理，又稍显不足，体现在政府对场地建设和资金投入相对匮乏。 另外，对于直接拉动校园足球改革发展的需求型来讲， 所涉及到的政策层面最少。 出现这样的情况可能与教育部等6 部门颁布的《实施意见》有关，因为鉴于地方政府与国家政策层面互动关系及其内容制定与参考借鉴程度上的差别，政策文本可分成 “同期制定” 型、“参照制定” 型和 “贯彻实施” 型3 种类型［14］。 然而根据本研究样本选择特征，吉林、北京、湖南、广西和重庆的政策文本属于 “参照制定” 型，另外两个省市，即江西和甘肃则属于“贯彻实施” 型。 从某种意义上，教育部等6 部门颁布的政策对各省市校园足球政策制定的影响程度并不是主要因素， 而是与当地校园足球实际发展情况和对未来发展需求有关， 这也决定了各省市对政策工具的选择和侧重。 政策工具作为由政府掌握且可用以达成政策目标的手段和措施， 其兼顾了环境型、供给型以及需求型3 个作用层面的运用，因此，政策工具对足球改革发展的作用方式不同［2］。 尽管作用方式不同，但其是一个完整体系，如能合理分配政策工具使用率，使之处于均衡发展状态，则能发挥3 种政策工具的有效合力。

3.4.1 环境型政策工具应用过溢，体育法规频现

表10 各省市政策工具总体使用详情

环境型政策工具作为推动校园足球改革发展的间接手段，所占比重最大，甚至各省市的环境型政策工具总体使用数量>供给型政策工具总体数量＋需求型政策工具总体数量之和， 即表明各省市政府想通过创设适宜现代足球发展环境来促进校园足球改革发展。 然而，当前我国校园足球发展存在短期利益行为以及受到教育制度影响， 加上校园足球复核专家组习惯以学校足球发展环境和比赛成绩名次来评价特色学校的标准，导致各省市在政策制定时，都偏向于环境型政策工具的使用。 环境型政策工具使用过溢，必造成3 种政策工具使用失调， 导致作为推动和拉动校园足球改革发展的供给型和需求型政策工具减弱。 校园足球作为深化学校体育改革的重要突破口，2014 年回归国民教育体系走上正轨，但因处在浅水阶段， 各级相关部门对校园足球的管理和赛事组织等方面与欧洲足球发达国家相比甚远， 因此各省市在对目标规划和策略措施高频使用同时，更侧重体育法规使用。 税收优惠和金融服务使用缺失，说明政府对激励机制、金融投资和商业保险等方面认识不足。 分析表4 可知，在税收优惠上，仅北京对其有所涉及外，其它省市严重缺失，说明这些省市认为当前校园足球改革发展仅是国家政府的责任，与社会各级力量毫无关系；在金融服务上，仅吉林对其政策工具运用空白，其它省市有所涉及，表明这些省市对金融投资、商业保险等对校园足球发展重要性的深度认识，但相比较体育法规、目标规划和策略措施使用上，金融服务和税收优惠使用明显存在不足，后续政府对其应有待提高。

3.4.2 供给型政策工具适中，人才培养颇受重

从3 种政策工具使用看，供给型使用适中，各省市都侧重人才培养， 这也符合当前校园足球改革发展对高端足球人才的需求，但资金投入和科技资讯缺失显得供给型内部不均衡。分析表6 可知，吉林、北京、江西和重庆和甘肃都侧重人才培养，分别占28.6%、41.7%、32.3%、26.3%和34.5%，这很有可能与当地校园足球师资匮乏程度有关。 从古至今 “重文轻武” 教育思想深根蒂固， 加上现在学校多以升学率作为建设教学质量和被社会评价好坏的标准、 校长对体育教师期望值以及工资待遇偏低等原因使得师资力量逐渐被恶化， 影响校园足球发展对大量师资的需求。 因此，为培育各级各类、多层次、多元化高端足球人才而都偏向对人才培养的使用。 北京和广西对科技资讯使用弱势，分别占4.2%和12.5%，反映这两个省市没有清晰认识到科技资讯在校园足球改革发展的重要作用。 从未来发展趋势判断， 科技资讯运用可能超越人才培养体系和体育组织，因为科学高端的科技资讯对足球金融投资、比赛战术分析、运动康复训练等有着极为关键的作用。 因此，后期应侧重对科技资讯的使用。

3.4.3 需求型政策工具应用不足， 服务外包严重被忽视

需求型政策工具作为直接拉动校园足球发展的手段，在某些方面要比环境型和供给型政策工具更利于促进校园足球的快速发展。结合表8，需求型政策工具严重被忽视，体现在服务外包几乎断层，仅有江西和甘肃省各有1 项涉及。 与服务外包反差巨大是体育海外，江西、重庆和甘肃对其应用所占比率最高，依次为60.0%、66.7%、40.0%。 即说明当地政府想为校园足球发展提供国际合作交流以及输送青少年足球人才到豪门俱乐部参加训练与比赛和输送足球教练员和裁判员赴国外学习培训， 以缓解我国校园足球发展因师资力量匮乏问题而阻碍改革的前进步伐。 在需求型政策工具使用上，仅甘肃全部涉及，而湖南仅涉及1 项政府购买，对贸易管制、服务外包和体育海外运用断层，究其原因，湖南政策文件属于 “参照制定型”政策，总体构成有3 部分组成，即总体要求、重点任务、保障措施，与教育部等6 部门颁布的《实施意见》不同在于对组织领导缺失，进而缺乏贸易管制和服务外包等使用。 需求型的弱势使用，反映各省市在政策制定上存在隐患，缺乏前瞻性，对短期、中期、长期目标没有制定详细的实施步骤，只是简单地依靠政府创设适宜的外部发展环境和提供人才、 资金等资源推动校园足球发展， 忽视社会各级力量和企业单位对校园足球发展的重要推进作用。 因此，在后期应加强需求型的运用以使

3 种政策工具均衡发展。

4 政策工具选择的优化策略

政策工具作为政府为满足或实现价值目标的直接手段，是政策执行主体落实政策方案的 “尚方宝剑”，而政策工具的优化策略是发挥 “尚方宝剑” 的关键要素。 校园足球发展离不开政府部门调控干预， 政策工具合理使用以及保持内部均衡发展，是有效发挥3 种政策工具的最大合力。 但对于政策工具的选择和设计， 政策制定者从哪些方面做出考虑和依据何种理论支撑政策制定是值得关注问题，以防止随着时间的推移，政策工具无法适应与之对应的发展环境，进而受到阻碍。

4.1 适当降低环境型政策工具应用率，加强内部均衡发展

各省市在环境型政策工具运用出现两极分化， 内部严重失衡，表现对体育法规、目标规划和策略措施的高频使用，降低税收优惠和金融服务应用， 这在某种程度上也较为符合当前我国校园足球发展的现实需求，但从长远的角度考虑，则有所违背育人为本的指导思想和足球发展规律， 不能很好将校园足球作为深化学校体育改革发展的重要突破口， 短期见效行为不能适应随着足球改革发展而发展。 适当降低环境型使用率，减弱高频政策工具使用力度，科学准确把握足球运动发展规律和对政策制定的合理性， 逐步强化税收优惠和金融服务的应用，加强其内部均衡发展。 此外，政府部门在准确把握税收优惠和金融服务在校园足球改革发展作用的同时， 更应加强对其的使用， 但也不能盲目强加使用而导致大量减少目标规划等工具的运用，而生产恶性循环的内部失调。

4.2 继续稳定供给型政策工具使用率，适当调整内部工具均衡发展

政策工具使用偏差问题， 反映当地政府对校园足球发展实际情况的了解程度和发展需求， 同时也是各级相关主体部门及目标群体利益诉求的集中表现。 相比较环境型和需求型政策工具，供给型运用较为合理，按理应继续保持稳定发展，但对该政策工具细化分析表明， 其内部同样存在一些不足，如：吉林对体育组织使用空白；北京和重庆分别对科技资讯和体育组织应用不足；而江西和广西一样，对资金投入缺乏。 政府重视并竭尽全力健全体育组织或推动校园足球发展， 有关部门的设立以及对科技资讯使用和引进社会力量积极参与校园足球，是有效促进校园足球稳固发展、普及足球人口规模、提高校园足球质量建设的关键所在。 当然，也不能忽视人才培养，因为在任何时候，祖国的建设都需要身体和心理素质过硬的高端人才。 因此，继续稳定供给型政策工具使用率，调整其内部工具均衡发展是后期改革的关键点。

4.3 加强需求型政策工具使用率，全面提升内部政策工具使用程度

要想提升需求型政策工具的使用率， 就必须全面地认知其政策工具在校园足球改革发展的关键作用和重要意义。 如从贸易管制和政府购买来讲， 贸易管制是政府为实现校园足球对外交流以及对校园足球活动有效管理而制定的一种制度和设立推动校园足球改革发展的机构。 而政府购买是指通过发挥市场机制作用， 吸引更多的社会组织和企业单位对足球市场的开发和投资，以提升校园足球公共服务的质量，推动校园足球的高质量发展。 然而在理解需求型政策工具作用和意义基础上， 应发挥政府部门和社会组织以及企业单位的联动作用，积极鼓励社会各级力量活跃参与校园足球的发展，即包括引进资金、场地、师资等资源作为完善服务外包建设和开拓体育海外国际交流平台的基本保障， 快速推动我国校园足球改革发展。

5 结束语

各省市对3 种政策工具使用存在一致性， 环境型>供给型>需求型， 但对政策工具类型的使用程度存在明显差别，即表现侧重目标规划、策略措施、体育法规、人才培养、体育组织、政府购买等，减弱税收优惠、金融服务、资金投入、场地建设、科技资讯、服务外包等。 如今，校园足球改革发展进入 “深水区”，在对校园足球质量建设和复核标准进行检验和考验的同时，更应对校园足球政策发展效果进行检验和考验。 研究各省市政策工具使用情况， 可以全面反映各省市对政策工具使用偏差问题以及对校园足球发展的需求和目标规划， 同时也为我国政府部门对校园足球政策再制定提供更加全面、 更加准确的信息。 然而， 本研究只对不同地域7 个省市颁布的《XXX 省（市）关于加快发展青少年校园足球的实施意见》进行政策分析单元文本编码， 对一些省市校园足球政策工具使用是否存在一致性和差异性研究存在不足， 决定在后期对校园足球政策研究中加以改进，力求完善更加全面、更加科学、更加准确的研究。