公安机关“中医式”信访调解模式研究

徐 嵩，赵芷竺

（1.鞍山市公安局 铁西公安分局，辽宁 鞍山 114000；2.鞍山市公安局 监所管理支队，辽宁 鞍山 114000）

近年来，随着信访活动的日益频繁，因信访问题引发的社会矛盾逐渐引起各界关注。信访是指公民个人或群体通过书信、走访等方式来反映情况、表达意见、请求解决问题的一种制度，是党和国家了解民情、化解矛盾的桥梁和纽带[1]。非正常上访是指信访人采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，破坏社会治安秩序，妨害国家安全和公共安全等行为。国内很多专家学者围绕信访调解、基层矛盾纠纷排查化解、非正常上访行为的认定与处置等方面进行了深入的探索。公安部在全国范围内组织开展了争创“新时代枫桥式公安派出所”活动，借鉴“枫桥经验”推动信访矛盾排查化解，涌现出大量积极有效的办法，取得了阶段性成效。福建综治信访维稳“1+N”联动中心模式①，推广基层人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”的工作经验，选派法官、律师进驻公安机关调解室，针对各系统、部门涉及的矛盾纠纷，特别是征地拆迁、林权改制、医疗事故、交通事故等问题开展联调处置。鞍山市铁西公安分局“1+3X”警调衔接新模式②，积极招募社区有威望的老住户，每日定时在社区调解室帮助居民解决各类矛盾纠纷，主动帮助公安机关联系、劝导信访人[2]。信访问题无论大小，关键在利益，根本在人心。换句话说，可以将矛盾、纠纷、诉求理解为双方的“心病”。心病就需“心药”医治，借鉴中医“望、闻、问、切”医治方式，提出了“中医式”信访调解新模式。

一、信访人的类型和基本特征

在中华人民共和国成立初期，田家英将群众来访按照意图分为反映、求决、建议、致敬、旧谊[3]。西南政法大学王山通过分析信访人心理诉求，将信访人分为利益型、心理型、耦合型和无意识型[4]。为科学甄别信访人真实意图，进而采取有针对性的调解方式，在充分结合公安基层实践的基础上，按照信访人的基本特征和现实表现，笔者将其归纳总结为个体访和群体访两大类，主要包括理智型、冲动型、敲诈型、职业型、组织型和盲从型等六种类型（表1）。

表1 信访人的类型和基本特征等情况

（一）个体访

1.理智型。理智型信访人是指具有明确的诉求且诉求合理、合法、合规，其信访的真实目的是解决问题。此类型信访人采取的信访途径符合法律规定，信访过程较为理智，极少发生语言或肢体冲突或对抗，如通过信件、电子邮件或到当地信访部门反映问题。此类信访人具有目的性、合法性、规范性、持续性等特征。简而言之，就是通过信访或法律途径解决问题。

2.冲动型。冲动型信访人虽然有合理合法的基本诉求，但是反映诉求未果或未达到预期目的，采用干扰政府办公秩序、散布负面舆情信息或到上级非信访部门越级上访等行为。此类型信访人具有盲目性、对抗性、突发性、应激性等特征，不顾后果甚至做出违法犯罪行为。

3.敲诈型。敲诈型信访人基本诉求不符合相关规定，缺乏法律支撑，恶意通过信访途径反映问题，进而谋取非法利益。比如，因房屋拆迁索要巨额补偿款未果后持续越级非正常上访。此类型信访人具有违法性、对抗性、应激性、目的性等特征，对双方不能妥协的问题一再提出不合理诉求，进而敲诈钱财。

4.谋生型。谋生型信访人没有固定的信访诉求，往往找借口去街道、社区闹事，借此来满足生计。此类型信访人具有持续性、违法性、盲目性、对抗性等特征，以信访为谋生手段，通过煽动其他信访人非正常上访谋取非法利益。

（二）群体访

群体访信访人不同于个体访信访人，多因对企业改制、工资福利待遇、征地拆迁等政府或集体行为不认同而聚集信访。

1.组织型。组织型群体访信访人诉求高、对抗强，长时间在该信访群体中散布负面信息，时常向其他成员灌输只有通过群体信访途径才能解决问题的错误思想。此类型信访人大多隐藏自身想法，意图通过舆论向政府施压，具有目的性、对抗性、隐蔽性、煽动性等特征。

2.盲从型。盲从型群体访信访人信访诉求较低，容易听信群体成员意见，担心不参与群体访会利益受损，跟着群体成员信访。此类型信访人具有盲目性、模仿性、应激性、趋避性等特征。

二、信访调解工作中存在的主要问题

随着我国改革开放的不断深化，因利益格局调整和生产、生活方式的改变，各类社会风险隐患不断聚集，矛盾纠纷加剧，引发了许多信访问题。因个人利益心理加深，信访人过度关注自身利益而忽视社会责任现象明显。个别信访单位对信访工作的思想认识和工作措施还不够到位，导致信访工作治标不治本、总量持续高位运行[5]。

（一）信访调解难度大

信访问题往往是矛盾比较尖锐，处理难度大的民政、民事纠纷，信访诉求长时间得不到解决是影响信访工作的最主要难点、阻点、梗点。容易解决的问题就不会演变为信访问题，只有那些难调解的矛盾纠纷才会引发信访事件。在现实工作中，面对信访人合理诉求，无法给出明确答复或短期内无法解决信访诉求，缺少有效的调解机制和办法，

（二）信访途径选择不当

为进一步做好信访工作，国家信访局和各级信访部门都开设了网上诉求办理平台。信访人通过该平台即可迅速、高效地反映问题。实际上，很多信访人不愿意通过网上平台或者投递信件这种省时、省力、省钱的方式反映诉求。少数信访人不愿意通过常规渠道解决问题，而选择越级上访等非正常上访行为。

（三）信访调解方式欠妥

信访调解工作人员常年处在紧张高压的工作状态。在接待信访过程中，个别工作人员工作方式简单，对信访人提出的信访诉求缺乏有效的沟通技巧和处理方式。

（四）信访考核体制局限

据初步调查，全国很多地方信访维稳工作仍采用“一票否决制”。各级公安机关和街道、社区工作人员稳控工作压力较大。强化考核措施对解决信问题、维护信访人的合法权益确实发挥了积极作用，但是也产生了负面影响。各级党委政府和公安机关为完成指标任务，进行稳控、劝返，影响了整体工作成效，违背了信访工作的初衷。

三、“中医式”信访调解模式应用

著名中医之所以能做到“药到病除”，需要借助专业的医疗手段和丰富的临床经验，通过“望、闻、问、切”精准判断信访人类型，有针对性地解决信访工作中存在的主要问题。中医里的“望”就是观气色，意在整体上对病情有个初步的判断，即明确信访调解难度；“闻”是指听声息，包括听声音和嗅气味两个方面，即了解信访经历；“问”的重点是问症状，通过问诊了解起病原因、发病经过及治疗过程等，即运用调解沟通策略；“切”又称诊脉，是医者直接接触患者判断病因的方式，即实施精准调解。

（一）“望”字诀

公安信访调解工作要详细“望”信访人相关材料、台账、基本情况，初期需要“望”重点信访表象（包括主要诉求、聚焦的主要问题、可能存在的潜在矛盾点等）、信访人情况（包括基本情况、家庭情况、经济情况、职业特点、社会关系等）和信访问题产生的背景（包括是否属于历史遗留问题、集体问题等）。在“望”的过程中，必须客观地接收信息。

信访工作的本质就是帮助群众解决难题。开展信访调解工作的基本思路就是坚持以人为本，想群众之所想、急群众之所急，设身处地换位思考，第一时间给予明确的回复，做到事事有结果、件件有回声。组建信访工作志愿者队伍，将矛盾纠纷排查化解延伸到社区街道、田间地头，信访矛盾问题调解在萌芽、化解在当地。建立完善的信息共享交流机制，对信访疑难案件要第一时间上报同级党委政府，从情、理、法等角度科学制定信访调解方案。从成本论的角度看，信访问题处理越早，难度越小，成本越低。比如，因档案丢失致使退休后未能享受相关待遇的问题，主动帮助查资料、开证明，成功息访。

（二）“闻”字诀

公安信访调解工作需要“闻”信访经历（包括信访持续时间、接待信访人的主要单位和负责人、是否存在非正常上访行为、是否接受司法救助等）、信访人现状（包括是否生活困难、存在心理障碍或精神类疾病等）和信访人社会关系（主要包括家人、亲属基本情况、关系要好的朋友以及是否接受过律师咨询等）。在“闻”的过程中，要做“倾听者”，耐心地倾听信访人讲述，为寻找解决问题的途径做好充分准备。

加强普法宣传教育，加大政务公开力度，推动公安自媒体建设，建立健全新闻发布机制，全面提高与信访人的沟通能力，加强网络对话，努力构建“互联网+信访宣传”新格局[6]。做好政策解读工作，强化“以案说法”，引导信访人采取正规方式反映诉求。深入群众了解问题，脚踏实地解决问题，做好、做实、做透群众工作。与信访人交流，真心实意与信访人交朋友、结对子，变被动接待为超前化解。组织召开座谈会，不断深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，把问题摆在桌面上，敢于直面困难，勇于承担责任。让信访人感受到公安机关解决信访问题的决心，积极配合公安机关开展信访调解工作，如时常邀请信访人谈心，积极帮助解决生活困难，逐渐感化了信访人，从有名的上访户变成了公安机关信访调解工作的调解员。

（三）“问”字诀

公安信访调解工作需要“问”信访人真实想法（包括询问信访人是否接受经济补偿或其他措施解决问题）、相关责任单位（包括询问信访问题产生的具体情况，信访人是否存在非正常上访行为，相关单位为解决信访问题做了哪些工作）、信访接待机构（包括信访人信访流程是否符合规定、是否通过信访联席会议解决信访问题等）。在“问”的过程中，要明确信访问题产生的根本原因、主要矛盾以及信访人的真实意图。

公安机关信访调解工作应充分借鉴“五级书记抓信访”模式，完善市局、县局、派出所、社区民警扁平化对接体系，积极采取开门接访、上门走访、电话问访等方式，做好信访人写实与建档工作。通过信访联席会议和司法救助途径解决信访人生活困难，采取亲情化解式、迂回接触式、正面引导式等多元化信访调解方式，最大限度化解信访疑难案件和历史积案。采取“私人订制”方式，因地制宜、因人而异，逐人逐案制定调解方案，集中开展信访积案攻坚专项行动，如因被执行人无法偿还民事赔偿导致信访人生活拮据，通过信访联席会议争取司法救助资金支持，成功化解信访疑难案件。

（四）“切”字诀

公安信访调解工作“切”要切准攻坚方向（根据信访人意图，结合相关单位意见提出符合实际的信访调解方案）、处置方案（合理诉求可通过会商或联席会议等解决，对无理诉求和非正常上访行为依法打击）和辅助措施（引导信访人通过正规途径反映问题，定期走访慰问，了解信访人现状，进一步寻找解决问题的办法）。在“切”的过程中，制定解决措施要稳妥，辅助手段要准确，依法处置要迅速。

公安信访工作需要专业化团队，掌握信访调解工作的规范流程、处置办法、沟通技巧和相关法规。为进一步推动信访维稳工作高效运作，在维稳支队、维稳大队或者信访办等专业机构的基础上，建立维稳安保联勤指挥部，抽调维稳、法制、技侦、网安、刑侦、治安等部门精干警力合署办公、联勤联动，强化信息收集、流转、研判与共享。信访联席会议是解决信访问题的重要途径之一，主要包含听取各单位来信来访情况汇报，听取特邀单位、被邀请单位关于转交、督办办理信访事项情况的汇报，分析信访工作形势，研究信访工作中存在的突出问题和解决办法，确定信访工作任务，提出做好信访工作的意见，决定信访工作的有关事项等方面内容。认真解决信访人的实际困难，保障他们的基本生活，寻找可能的突破口解决问题，用真情实感打动信访人。同时，严厉打击少数信访人或信访群体为谋取超出法律允许的利益而采取的闹访、缠访等非正常上访行为。

总之，信访调解工作关乎民生福祉。“中医式”信访调解新模式由表及里、由浅入深地了解信访人的基本诉求、情绪变化、心理预期及真实想法，全面掌握信访经过与阻梗环节，提供了多元化的调解方式与解决办法，为进一步明确信访调解工作的总体思路、处置办法、规范流程提供了有益参考，有助于更好地解决信访问题，维护社会和谐稳定。

注 释：

①福建综治信访维稳“1+N”联动中心模式，“1”即乡镇综治办、司法所和信访室作为成员单位实行集中办公，“N”即公安派出所、法庭、民政、劳动、国土、建设、共青团、妇联等作为联动协作单位派员进驻中心，参与中心一体运作，实现工作事务联勤、矛盾纠纷联调、社会治安联防、突出问题联治、重点人群联管、平安建设联创。

②鞍山市铁西公安分局“1+3X”警调衔接新模式，通过与区司法局合作，由“派出所+司法所长、社区副所长+调解专员、社区民警+社区书记”，分别在派出所、社区警务室、街道办事处对财产纠纷、债务纠纷、婚姻矛盾、邻里矛盾等15 项民事纠纷进行驻点调解，有效减少矛盾纠纷类警情，切实提高了矛盾纠纷化解率与群众满意率。