行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略

吴业苗

内容提要 村级治理是国家治理的重要组成部分，政府以何种策略治理乡村关系到乡村秩序稳定和民生改善。本研究认为，中国乡村治理未曾出现行政化，且治理已渐趋服务民生，即村民自治实行后，政府在“放权”的同时汲取农户经济资源，让处于私域空间的农户承担了一些民生事务，包括公域和共域中的一些公共事务；进入新世纪，尤其在新农村建设启动后，政府加大民生服务下乡力度，并将共域和私域中大量民生事务承接下来。与此同时，基层政府还采用支付“工资”、加强考核等措施引导村干部参与民生服务，使一些村级治理出现疑似行政化特征。但可以肯定的是，“行政化”表象背后是“吸纳”逻辑，政府采用行政吸纳而非行政化策略治理乡村。行政吸纳是政府服务民生的治权变革，尽管它在村级治理实践中存在行政控制村级社会、治理资源过密化等问题，但这是行政化不当造成的，而这些问题完全可以通过进一步规范行政吸纳予以解决。

一、问题：村级治理是否行政化

自二十世纪八九十年代《中华人民共和国村民委员会组织法》（下文简称《村民委员会组织法》）试行和正式施行以来，作为基层群众性自治组织的村委会便开始有了村民自治范围内文化教育、社会治安、公共卫生、计划生育等公共事务和公益事业的工作职责。然而，由于改革开放后的乡村社会是在人民公社“政社合一”体制解构基础上建立起来的，因此，政府及其行政工作规定也就一直会深度影响乡村社会运行。现实中，基层政府不仅“指导、支持、帮助”村委会提高村民自治能力，开展村级治理工作，而且各地基层政府都会程度不同地直接参与村级治理活动，以至于一些学者说村级治理出现了“行政化”。

其实村级治理行政化不是国家政治预设的治理策略。自人民公社转制为乡镇人民政府后，国家从乡村中不断收缩行政权力，主动将“管不了、管不好”的烦琐事务转让给村民自己管理。这样一来，其一，可以减少基层政府的管理成本，集中精力把政府的事情做好，提高政府行政效率；其二，可以赋予广大村民自我管理、自我教育、自我服务的权力，更好地实现国家对基层社会的治理；其三，可以践行现代宪政民主理念，纠正国家管控村级社会的行政体制，释放乡村自主发展空间；其四，可以解决乡村转制遗留下的乡村治理结构性难题，使具有制度弹性和包容性的村级治理体制与家庭承包制相协调。既然国家主动让出全部或部分村级治理权，并在《村民委员会组织法》中规定行政村实行村民自治，就是不想再以行政化手段治理乡村，用行政权架空村委会自治权了。

然而，村民自治自实行之日起，就始终伴随着自治和行政化的矛盾。尽管改革开放后国家废除“政社合一”体制，把乡村分为政府和社会两个单元，但国家、政府与乡村社会还是处于共生互构中——基层政府是乡村治理结构中的重要力量，与村民自治组织保持密切关系，只是在不同的时空场景下二者关系形式不尽相同。总体上看，基层政府、村委会与村级社会是一体两面的，且在共建社会、协同治理中，基层政府还继续保持着足够大的强势。即使村级群众性组织/村委会拥有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治权力，也还会在村级事务尤其在涉及国家政策的事务的处理上充分尊重基层政府，服从其工作安排或在突击性任务中为政府分担责任。特别是在财政支付村干部报酬后，很多村干部似乎成了政府官员的“跟班”，并以“准公务员”身份从事着公务性工作。

针对乡村社会治理出现的疑似行政化现象，学界主要从村民组织价值关怀和村级治理行政化形成机制两个角度予以解读。在村民自治价值关怀及其如何实现的相关研究中，学者们认为，政府大量民生政务压缩、挤压了村委会处理村务的空间，村干部普遍处于行政管理系统与自治系统的边际位置[1]参见王思斌：《村干部的边际地位与行为分析》，〔北京〕《社会学研究》1991年第1期。，陷入“国家代理人”与“村庄当家人”双重角色困扰中[2]参见潘宁：《21世纪谁来当村“官”——村干部的困境与出路》，〔北京〕《调研世界》1998年第3期。，且越来越多的村级治理出现强行政、弱自治的局面。而在村级治理行政化形成机制研究上，学者们认为，村级治理行政化契合现代国家科层体制的“理性主义”原则和按程序办事的行为逻辑[3]参见张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海书店出版社2006年版，第133-134页。；后农业税时期“项目制”又成为村级组织争取国家资源的主要渠道，村委会围绕立项、绩效考核和结项等形式要件开展村日常工作，使其成为基层政府的行政工具[4]参见折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，〔北京〕《中国社会科学》2011年第4期。。

从大量相关研究中我们不难发现，学界对村级治理出现的所谓行政化持有三种观点。一是村级治理“去行政化”。持这一观点的学者指出，村级治理行政化不符合《宪法》和《村民委员会组织法》对村民自治内涵的规定，背离了“自治”的初衷，村级治理不能行政化[5]参见何包钢：《协商民主与协商治理：构建一个理性且成熟的公民社会》，〔广州〕《开放时代》2012年第4期。。二是村级治理行政化。持有这一观点的学者认为，村级治理存在疑似行政化阐释或村级治理有行政化的需要。如在村级治理中自治与行政化是保持国家与社会之间适度张力的有效方式，村级治理需要在“复合二元结构”中进行[6]参见郑卫东：《“双轨政治”转型与村治结构创新》，〔上海〕《复旦学报（社会科学版）》2013年第1期。。还有学者认为，当前村级治理已经出现“人”“事”“财”“规则”的行政化，也就是说。仅仅强调村民自治的“政治正确”是不够的，还需要正视村级治理行政化的内在需要，推进国家政权进入乡村基层社会[7]参见朱政、徐铜柱：《村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建》，〔武汉〕《社会主义研究》2018年第1期。。三是村级治理半行政化。持这一观点的学者主要基于当前村干部的“半官”性质、村委会成为乡镇政府行政工具，以及项目制促成村级治理半行政化的事实，认为村级治理半行政化能兼容基层政府和村委会的职能，实行村级治理半行政化是应然方向[1]参见王丽惠：《控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论》，〔北京〕《中国农村观察》2015年第2期。。

就丰富、多样、鲜活的村级治理实践看，行政化、去行政化和半行政化都不乏典型个案和既成事实。由此，有学者结合项目实施[2]渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，〔北京〕《中国社会科学》2012年第5期。、秸秆禁烧[3]田雄、郑家昊：《被裹挟的国家：基层治理的行动逻辑与乡村自主——以黄江县“秸秆禁烧”事件为例》，〔哈尔滨〕《公共管理学报》2016年第2期。等开展专题研究，深度讨论村级治理的行政化现象和问题。相较而言，村级治理“去行政化”多限于学理讨论，而村级治理行政化或半行政化好像更能诠释当下的乡村治理策略，更符合乡村治理的现实[4]参见李勇华：《农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究》，〔福州〕《东南学术》2012年第2期。，因此，被越来越多学者认同、接受。

尽管村级治理实践存在某些行政化现象，不少学者也支持村级治理行政化或半行政化，但在国家层面村级治理行政化仍未获认可。特别是修改后的《村民委员会组织法》也仍未提“行政化”，并规定基层政府和村委会关系是基层政府指导、支持、帮助村委会工作，村委会协助基层政府开展工作。面对村级治理行政化“事实”与学界的行政化热议和呼声，国家政策也没有予以回应。2019年中央“一号文件”对此的表述仍是“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”[5]2014年中央“一号文件”明确指出，“可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《印发〈关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案〉的通知》，对村民小组或自然村试行村民自治做出具体安排。，而非村级治理行政化、半行政化。也就是说，国家不认可村级治理行政化，而村级治理实践中却出现了“行政化”。那么，这是法规政策滞后于社会现实，还是乡村治理不能用行政化替代自治，则亟须深入研究。

鉴于村级治理出现疑似行政化的事实和倾向，以及学界对村级治理行政化展开的讨论，本研究不再纠缠是否“行政化”，而是以当代“改善民生-加强治理”的政治理念阐释政府参与村级治理策略，进而揭示“行政吸纳”嵌套村级治理的应然性和实然性。如此设计主要考虑的是：当前学界对村级治理行政化讨论局限于行政化手段或工具，以及行政化形成机制，而忽略了为什么要行政化治理的民生服务问题。民生是治理之本。唯有将村级治理置于民生及其改善中审视，才有可能判别行政化与行政吸纳哪个策略对村级治理更恰当、更有效。

二、乡村公域、共域和私域中的治理分野与服务跨界

回顾已有研究我们可以发现，乡村场域中一直活跃着两种完全不同的治理权力，即行政权力与自治权力。有些学者认为实行村民自治后政府主动从村级社会撤出或收缩行政权力，将村级治理归还给村党组织和村委会，尤其在国家取消农业税费后，基层政府成为财政空壳的悬浮政府，没有能力、也不愿意多插手村级社区事务，村级治理不再为行政力所左右，出现自治权力强而行政权力弱的状况。其实，这只是表象，即行政权力从未离开过乡村，也未曾弱化，只是它的作用场域有所变化。

那么，在村民自治过程中政府行政权力是如何对村级治理产生影响的？徐勇曾指出，乡政对村民自治的指导既是必要的，也是必须的，如果没有政府指导村民自治，乡村很容易受到社区和村民利益驱动，成为超越国家法律的“村自治”[6]参见徐勇：《论乡政管理与村民自治的有机衔接》，〔武汉〕《华中师范大学学报（社会科学版）》1997年第1期。。防止村民自治失控只是政府的一个担忧，更重要的是，二十世纪八九十年代经济社会发展和基层政府运行都需要从乡村汲取资源。国家将村民自治置于政府行政中，这不仅便于政府从农村征粮食和收税费，还可以让基层政府和村委会名正言顺地用“三提五统”中的钱支付乡村部分工作人员报酬和办公经费。到后农业税时期，虽然国家禁止基层政府从村级社会获取利益，但基层政府也没有将乡村治理完全交给村委会，因为没有基层政府的指导和支持，绝大多数村民自治组织难以带领村民进行新农村建设，实施乡村振兴。

贺雪峰认为，乡村是“中国现代化的‘稳定器’与‘蓄水池’”[1]参见贺雪峰：《乡村社会关键词：进入21世纪的中国乡村素描》，〔济南〕山东人民出版社2010年版，第55页。，是消除城镇化、现代化风险的战略大后方，国家的城乡融合、城乡一体化发展战略实施主阵地都在乡村。也就是说，无论在经济发展困难时期还是在共享改革开放成果的今天，国家都没有理由将村级治理全部放手给村民。村级治理是国家治理的重要组成部分，国家的村级治理策略一直走在优化、升级的路上。

总之，今天的村级共同体已不再像合作化和人民公社时期那样，是以地域为基础、以血缘为纽带，同质人过着几乎相同生活的有机整体。村级社会整体已逐渐被家庭承包制和村民自治解构，尤其是城镇化的快速发展严重冲击乡村社会，使其出现离散化、碎片化，一些乡村共同体成为“半熟人”甚至陌生人社会。村级场域的公域、共域和私域不再界限清晰，它们混在一起，因此，行政权力也不再局限于公域，其触角不断向共域和私域延伸，并为村民提供越来越多的民生服务。

（一）村级社会公域、共域与私域及其边界

将村级社会场域分为公域、共域和私域，不仅是村级社会实现有效治理的需要，更是由于村级社会本来就存在这三个性质不同的场域。当然，它与村级社会的公共性有区别：从整体上看，乡村公共利益、公共空间在转型中出现了不同程度的流失、变异[2]吴业苗：《农村社会公共性流失与变异——兼论农村社区服务在建构公共性上的作用》，〔北京〕《中国农村观察》2014年第3期。，但农村公共性仍在抵御乡村社会衰落，努力维护着乡村社会日常运行；从场域上看，公域中的公共性强于共域中的公共性，共域中的公共性强于私域中的公共性。性质不同的公共性将乡村场域的公域、共域和私域分开，与此同时，公共性的共同、普遍等特性又将它们链接、糅合在一起，很难划出行政权力和自治权力的确切边界。

然而，在现实中，乡村社会的公域小而共域大。例如传统乡村社会的教育、医疗等是不在公域内的，即上学、治病都要村民自己解决；如果没有钱，不仅不能上学读书，生病也只能小病硬扛、大病等死。即使本应该属于公域管辖的刑事、民事案件，除了杀人、放火等情节严重的案件外，多数在共域中依靠民俗、族规、家法等“民间法典”解决。因此有人说，村级社会共域范围很大，相当多的公共物品、公共事务由村民集体包括家族、乡里、社队集体组织、村委会承担。直到现在，在大多数村民观念中，乡村事是乡村人的事，需要大家共同想办法去办。

而村级社会私域又仅限于家庭户内。也就是说，家庭是村民的生活私域，户是村民的生产经营私域，国家和乡村集体都较少关心家庭户的琐事。村民私域中的生产生活事情历来都在家庭内部完成，遇到大事，如婚丧嫁娶等，村庄熟人社会作为扩大的家庭才会给予一定帮助。即使在当下，仍有很多村民把养老、就业视为家庭私域的事情，即在多数村民那里，私域中的小事、琐事只能靠家庭完成，不能找国家和政府。就此看，乡村治理比城市治理简单，村民不像城市人有很多“合理、正当”要求。当然，这也是村级治理落后于城市社区治理的一个原因——城乡治理一体化发展要求村级治理能像城市治理一样，基层政府不能借口村民不需要，就不为他们提供均等化公共服务。乡村治理需要基层政府发挥主动性，深入共域、私域中了解村民需求，并为其提供服务。

（二）公域扩大以及民生服务跨界

村级社会中公域扩大应是近几年的事。合作化和人民公社时期，国家为扩大乡村社会的“共域”，既较少承担“公域”责任，又尽量少地介入“私域”，让集体组织和家庭解决乡村社会民生问题。改革开放后，国家解体社队集体组织，恢复农户在农业生产和经营中的主体责任，“共域”在家庭承包制的压缩下，农户的“私域”得到相应的扩大，农民的一些民生问题主要由日子逐渐好起来的农户家庭解决。此时国家不仅较少介入村级社会民生事务，还向先于市民“富”起来的农民加大税费收取力度。于是村级社会私域在农民生活逐渐好起来的基础上增大，不仅农户家里的养老、医疗、就业等民生问题由农户自己解决，而且农户还要承担一定数量的公域和共域的事情，如：国家用农户上交的“三提五统”资金发展乡村公共事业；用“两工”（义务工、积累工）建设乡村道路、农田水利设施等等。以至于政府与农民关系一度紧张，一些地方还出现抵制税费的群体性事件。

进入二十一世纪后，国家综合国力不断增强，经济发展也让农民有了共享改革开放成果的物质基础。2005 年国家取消了农业税费，2006 年又开始推行新农村建设战略，实施“工业反哺农业、城市支持农村”政策，加大了强农惠农富农工作力度，乡村公共服务水平和质量显著提高。例如在乡村公共服务供给满足居民的基本民生需要方面开展了以下工作：乡村道路实现村村通硬质路面，大多数行政村开通公交车；乡村电网基本实现动力电全覆盖和改造升级，配电网供电能力和质量有效提升；乡村水利设施投入和建设力度逐年加大，基本打通了最后“一公里”；乡村学校教育能力持续增强，“三免一补”政策的实施保障了乡村孩子特别是困难家庭孩子都能接受九年义务教育；乡村医院的建设和运行经费纳入政府财政，新型合作医疗、大病医疗补助、家庭医生等政策实施基本满足了每一个村民看病需求；此外，乡村养老保障也在加速推进中，60 岁以上的老人都享有基本养老金。调查发现，传统的农户家的私事，如农业生产中产前、产中、产后的一些事务，以及家庭生活中的老人养老等事务正在进入公域中，即由政府为其提供相应的公共服务。

总的来看，不同时期的乡村社会公域、共域和私域不尽相同，但公域随着经济社会发展在不断扩大，而共域和私域则呈现出缩小趋势（见表1）。不仅如此，国家在城乡融合和城乡一体化发展中还进一步强化了乡村民生服务，政府将共域和私域中部分民生事务接管过来，努力为村民提供民生服务。

表1 乡村公域、共域和私域大小变化

诚然，当前乡村社会的公域、共域和私域仍处于不确定中，不同地区乡村的民生状况、不同群体的民生需求也不尽相同。特别是国家扩大公域范围，接管乡村集体共域和家庭户私域的民生服务还需要与村级治理结合起来，根据具体的民生需要选择恰当、有效的治理策略。即一方面政府要加大下乡力度，为乡村居民提供更好更多的民生服务，并直接参与村级社会治理；但另一方面，下乡的政府权力在服务民生、推进乡村治理的同时，也存在一些乱象，如采用行政化方式影响了村民自治。

三、行政裹挟：政府在服务民生中过度参与村级治理

由于民生是关系到每个村民切身利益的大事，如乡村振兴要基于民生需求、化解民生问题、促进民生发展。也就是说，村级组织和基层政府在村级治理中要以民生为“靶心”，将“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念落实到治理工作中的细微处，尽心竭力为乡村居民办好事、解难事。

总之，现在政府权力下乡的社会情境与社队集体化时期、改革开放初不同，不再是“以农养工、以农养城”，不能采取行政手段控制乡村，也不能低价或无偿地从乡村汲取经济资源。国家还在全面建成小康社会和基本实现现代化的发展战略中要求消弭城乡民生服务差距、实现城乡融合和一体化。然而，在具体执行中城乡二元结构力仍旧强大，不仅村民生活水平低于市民，民生服务没有与城市完全对接，而且乡村资源包括劳动力在城镇化过程中不断流失，也使民生出现新情况、新问题。调研中我们也看到，除少数经济发达村、城郊村外，多数乡村的内生组织没有能力依靠自身力量解决城镇化进程中出现的民生新问题，更没有办法满足村民日益增长的民生需求。或者说乡村经济社会发展与城市差距还很大，国家“少取、放活”政策不足以从根本上改善乡村民生。回顾计划经济时代，国家实施的“重城轻乡”的工业化和城镇化发展战略，几乎掏空了乡村发展资源，侵蚀了乡村进一步发展的根基。如今，国家不再汲取乡村资源，给乡村休养生息空间，但就城乡融合和一体化发展愿景看，国家还要用“多予”方式反馈乡村，“让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业”[1]中华人民共和国年鉴社编：《中国国情读本》，〔北京〕新华出版社2014年版，第183页。。因此，国家除了加大公共财政投入和补贴外，还需要在乡村治理中加大民生服务力度，不断改善乡村居民的民生状况。除此之外，政府权力下乡，也不能仅仅以行政命令方式要求乡村组织和村民服从政府和国家意志，而应该与村级组织一道共谋乡村民生事业，以回应“民声”、服务民生。

然而，因为一些基层政府根据中央“通过财政转移支付等途径，形成村干部报酬和养老保险资金保障机制”[2]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，〔北京〕《人民日报》2008年10月24日，第1版。的精神要求为村级干部支付“工资”，并以村干部为“帮手”深度介入村级治理，所以出现了村级治理行政化现象：村级干部拿了政府“工资”，农村基层政府便名正言顺地把村级干部视为“准行政干部”，对他们进行“公职化”管理，要求他们坐班、值班，并且还将绩效“工资”与村干部的工作考核结果挂钩，等等。有学者从“行政化”实践中提炼出选管分离模式[3]选管分离模式，基于浙江省D村的实践。乡镇党委、政府选任村干部，根据乡镇的安排展开工作。行政村由村民另外选举出“理事会”，对村委的工作进行监督。、行政下移模式[4]行政下移模式，基于广东省清远市的经验。行政村被改造为农村党政公共服务站，作为乡镇政府的“派出机构”，承办登记、办证、审核、管理、调处等事项。村民自治下移到一个或多个村民小组（自然村）。、村委专干模式[5]村委专干模式，基于重庆市渝北区专业“村干”实践。除村主任外其他村干部由乡镇统一招考，分配至各村，村务主要由职业化“专干”操持，村民民主选举的部分委员不从事具体工作。和支书主任一肩挑模式[6]支书主任一肩挑模式，基于湖北省一些地方经验。乡镇政府组织村委选举，选举党内确定的村支书为村主任。，并指出：“村两委已经基本纳入乡镇政府的行政体制之内”，成为乡镇政府的“派出机构”；村级治理的行政化已经是“一种社会事实状态，正以‘现在进行时’的时态‘实践’着广大乡村社会的‘构成’”[7]朱政、徐铜柱：《村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建》，〔武汉〕《社会主义研究》2018年第1期。。其实，正如前文所说，学界对村级治理出现的“行政化”现象有担忧也有认同：担忧的是，如果国家对农村实行行政控制，村民自治将“无法落实”或“仅仅是形式”[8]参见周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，〔广州〕《开放时代》2013年第3期。，这将造成自治更加虚弱[9]参见冯仁：《村民自治走进了死胡同》，〔成都〕《理论与改革》2011年第1期。；而认同的是，“乡政村治”体制存在诸多不足，有必要转变村民自治纯粹“群众自治”的性质，实现村民自治的转型，使其成为“带有‘准’基层政权性质的‘类’地方自治的自治体”[10]李勇华：《乡村治理与村民自治的双重转型》，〔杭州〕《浙江社会科学》2015年第12期。。笔者认为，仅从“工资”、考核或所谓的实践模式来判定村级治理行政化可能过于简单。

从村级干部基本报酬、考核报酬、奖励报酬和专项工作考核报酬来看，国家并没有对其做相应的规定，各地根据地方财政状况支付给村干部报酬（经济发达地区村干部报酬普遍高于其他地区）。此外，由于基层政府为了有效促使村干部为政府做服务民生事情，加大了考核报酬、奖励报酬和专项工作考核报酬占比，不少乡镇支付给村干部的这三项报酬还高于基本报酬。但与当地政府公务人员相比，村干部的报酬只是他们的一半，甚至更少。调研发现，一些村干部一方面把自己看成“国家干部”，因为他们有工资和相关的社会保障，另一方面他们的身份认同感还很低，因为他们觉得自己干的事情比“正式干部”多，“工资”却比他们低很多。总体上看，政府支付给村干部的是公域中服务民生的报酬，相对固定，且增长缓慢，在性质上与公务人员工资有较大差别。

从乡镇对村干部工作考核来看，基层政府在乡村民生服务中过度介入村级治理现象确有存在，如有的镇考核村干部三级指标多达1200多项，且多数为行政类事务。笔者在安徽和江苏各选一个镇，比较2018年村干部考核名目（见表2）。

表2 村干部考核主要内容比较

两个镇政府对村干部考核名目差不多，可以分为基层组织建设、产业发展工作、民政等常规性系统考核和本年度围绕乡镇中心工作开展而设立的专项考核。从表2可以看出，纳入村干部考核的事务基本属于行政性事务，其中相当多的事本应由基层政府做，但现在都分解、下放到村干部身上，以至于村干部花大量时间在烦琐的行政事务上。真正涉及“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的民生服务类事务缺少“硬指标”考核，或由基层政府和村民自治组织在实践中做模糊处理。此外，基层政府对村干部考核还十分精细，如江苏省海安市某镇对村干部的考勤要求为：参加会议未经批准每迟到或早退一次扣工资20元，无故缺席一次扣工资50元，年内累计迟到5次或缺席3次者不得参加当年“评先”。村主要干部外出1天，必须向镇分管农业农村负责人请假；请假2天以上必须履行请销假手续，经镇主要负责人批准方可休假；私自外出1周者，扣除当月基本报酬。从这里我们可以看到，基层政府对村级考核设置的项目都是硬性任务，村“两委”干部在这些工作中几乎没有自治权，只有保质保量完成任务，才能拿到相应的绩效报酬和奖励报酬。

不仅如此，基层政府还将一些项目工程，如江苏苏北的农民集中居住、浙江温州市的禁止百姓私设灵堂、浙江慈溪市的农村文化礼堂建设等纳入考核中，甚至还将一些商业事务纳入考核。如田雄等在调查中发现，一些地方将母猪保险、财产保险等商业事务纳入对村干部考核中[1]参见 田雄、 郑家 昊：《 被裹 挟的国 家： 基层治 理的 行动逻 辑与 乡村自 主— —以黄 江县 “秸秆 禁烧 ”事件 为例 》，〔 哈尔滨〕《 公共 管理学 报》2016年 第2期 。。

村干部做行政“代理”，分散了他们服务民生的工作精力，弱化了村委会自治功能，不利于改善乡村民生，影响了乡村居民的获得感、幸福感。因此，我们不能用现有的、不当的、过度的，甚至有些僵化的政府参与村级治理及其行政化模式佐证村级治理行政化的合理性，或由此而在广大乡村推行行政化治理。

四、治理策略选择：行政吸纳而非行政化

作为发展农业农村现代化和实现乡村振兴排头兵的基层政府，需要与村“两委”协作，共同推进乡村民生事业发展。虽然目前村级治理在民生服务中出现“行政化”倾向，或“已经形成了比较成熟的行政化村级治理模式”[1]杜蛟：《吸附型城乡关系下的村级治理行政化——以上海地区村级治理实践为例》，〔重庆〕《探索》2018年第6期。；但在总体上，村级治理还没有形成行政化之实，出现的“行政化模式”充其量算是村级治理的实践探索，并非就是村级治理行政化。

近年来，中央支持探索村民自治方式，鼓励村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村“两委”班子成员交叉任职，为增强“自治能力”向贫困村、软弱涣散村、集体经济空壳村派出第一书记，或从当地高校毕业生、农民工、退伍军人和机关事业单位优秀党员中培养选拔村党组织书记和从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部，同时还建立了村干部报酬待遇和村级组织办公经费正常增长机制，保障村级民生服务运行维护的必要支出。由此我们可以看出，中央对村级治理的主要意向是：加强和改善村党组织，健全以党组织为领导的村级组织体系；发挥基层群众性自治组织功能，增强村民自我管理、自我教育、自我服务能力；加大政策扶持和统筹力度，增强村级组织自我保障和服务农民能力。

那么我们所说的村级治理与行政化还有一定距离又表现在哪里呢：其一，村干部工作没有职业化。除了少数村支书包括第一任书记和大学生村官外，多数村干部还有承包地，有的还有自己经营的产业，即使“坐班”，他们也需要用一定时间从事农业劳动或其他经营活动。笔者在温州农村调研发现，很多村干部是成功的“生意人”“老板”。他们中一些人对当村干部没有多大兴趣，只是在乡镇官员盛情邀请下才担任村干部。其二，村干部工作不具有专业化水平。多数村干部没有接受过行政管理的专业培训，缺乏专业技能，日常村务主要依靠民俗、惯例和村民评价来处理。其三，村干部行政晋升渠道少。尽管国家打通了提拔重用优秀村支书通道，也在公务员、事业单位考录中照顾村干部，但提拔和招考的数量小、机会有限，不能改变村干部整体生存状态，他们的身份是“民”而非“官”。其四，村干部农民身份难以改变。村干部打交道的对象是与他们共存共生的农民，尽管他们中有些人在这样的体制下由“当家人”变成政府“代理人”，甚至成为“赢利型经纪人”，有的已经成为政府财政支付薪酬的“脱产干部”，享有公务人员待遇，退休也有养老保障，但他们始终不能跳出“农门”，他们“底色”身份还是农民。

总之，我们认为，村级治理中出现的基层政府管制村干部、行政权“绑架”自治权的现象更似“行政吸纳”。金耀基在学界早就提出“行政吸纳”概念，只不过，他说的“行政吸纳政治”，是针对香港社会存在的威胁性和反对性的政治力量，建议把统治阶级之外的社会精英吸纳进政府体制，以增强政治合法性和政治稳定[2]金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，〔香港〕牛津大学出版社1997年版，第43-44页。。而我们所说的乡村治理的主导力量是基层政府，村党组织是村级治理的领导力量，村委会代表广大村民的利益和意愿，是实施村级治理的主体，即村级治理需要这三者协调合作实施。此外，鉴于乡村振兴以及村级治理目标是国家制定的，涉及民生方方面面，且中国乡村地域差别较大，各地的民生需求不尽相同，基层政府有必要吸纳熟悉乡村知识的村级组织，共谋村级治理，改善民生，满足村民日益增长的美好生活需要。

也就是说，基层政府在村级治理中采用行政手段引导村干部执行行政公务，开展民生服务，其行政化表象背后是“吸纳”逻辑。在这里，行政吸纳是指基层政府在实施村级治理过程中，通过建立监督机制、考核机制、激励机制来拉动村干部和其他社会力量参与村级治理的方式。村级治理行政吸纳与行政化不同：一方面，村级干部是村里的政治精英或经济精英或文化精英，政府需要这些精英参与村级治理，协助政府公务人员建设农村公共设施、发展农村民生服务。另一方面，政府不单纯凭借行政权力让村干部为政府办事，同时还为村“两委”提供办公经费，保障机构能正常运转，并为做事的人提供与劳动量基本相当的劳动报酬。在这里，考核并根据考核支付绩效报酬、奖励报酬，也是保证“购买”质量的控制措施，而非行政化。再一方面，政府根据乡村治理工作需要吸纳村“两委”干部，是对事不对人。政府对村干部的职责要求是在服务民生中“服务”政府。

有学者认为，行政吸纳是地方政府促进村级治理的一种有效手段，属于政府的治权变革[1]参见王清：《从权宜之计到行政吸纳：地方政府回应社会方式的转型》，〔北京〕《中国行政管理》2015年第6期。。行政吸纳打通了基层政府和村级社会沟通的渠道，有助于政府整合社会多方面力量改善民生、提高治理水平。而当前村级治理中出现的行政化则是行政吸纳中的乱象，其主要表现为：一是行政控制村级社会。村级治理出现“行政化”有可能导致村级社会被行政接管，村委会失去部分自治权，甚至造成村委会成为完全行政组织，或者说更像是乡镇政府的附属机构——“村公所”。二是村级治理资源过密化。例如在城镇化进程中一些行政村因人口不断流出而出现严重的空心化问题，但一些地方仍在加大治理投入，过度治理村庄，造成村级治理体系膨胀、权力空转和治理悬浮。三是政府的“差序结构”。村干部受制于政府支付的报酬和奖励，行动不断接近政府干部，将主要精力放在“跟班”和行政任务执行上，而较少开展民生服务。四是治理内卷化现象。具体地说，就是政府在村级治理中投入大量治理资源，但治理的边际效益没有得到相应提高，造成村级治理资源投入低效甚至无效。

我们认为，行政吸纳不规范或行政化问题的症结在于政府过度参与村级治理。即：在主体上，将治理的政府主导视为以政府为主体，没有重视村委会及其他村级组织在村级治理中的能动作用；在向度上，沿袭自上而下的管理，没有把自下而上的民生需求作为治理的出发点和落脚点；在理念上，习惯于下命令、发指示控制社会，没有在村级治理中充分开展协商、合作、互动；在方式上，偏好“人治”“集权”，没有看到“法治”“分权”和非国家强制的契约的重要性。总之，村级治理中出现的行政化问题是行政吸纳实施不当造成的，可以通过进一步规范行政吸纳加以纠正和规避。

五、小结与几点建议

自二十世纪八九十年代国家实行“乡政村治”体制以来，乡村在家庭承包制和村民自治中焕发出生机和活力，民生问题得到一定改善。但由于当时仍是按照城乡二元体制治理乡村，政府一方面鼓励农民致富，另一方面不断提高税费标准，使乡村的公共事业发展缓慢，上学难、看病贵等民生问题仍旧突出。进入二十一世纪后，国家推进和谐社会建设、实施城乡统筹发展战略，政府在拓展乡村公域范围的同时加大共域和私域的民生服务。尤其在新农村建设启动后，政府权力再次“下乡”，如大力推进乡村道路、水电等公共设施建设和乡村教育、卫生等公共事业发展，让乡村人的生存、发展状况得到较大改善。正是由于政府权力的深度介入，乡村的社会保障、小康生活、贫困人口脱贫等民生问题才得到了较好解决。

总之，新形势下政府权力下乡的出发点不是为了统治、控制乡村，而是扩大乡村“公域”，为乡村居民提供民生服务，协助村委会改善民生。基于此，本文研究认为：（1）在现有制度框架下行政吸纳策略符合《村民委员会组织法》规制，而行政化策略则背离《村民委员会组织法》，在一定程度上影响了村级民主化治理。（2）村级治理行政化治理成本高，财政压力大，一般难以持久。而行政吸纳契合了西方新公共管理理论和新公共服务理论的核心要义，如果操作规范，基层政府在乡村治理中不仅能掌好舵，还能服好务。（3）乡村治理行政化让乡镇政府面临做不完的工作和各类考核、督导、检查，政务负担沉重，尤其是，行政化还绑架了村级组织，使其处于“上面千把锤，下面一根钉”的尴尬境地。行政吸纳是“有限政府”“小政府”的治理策略，它以民生需求为治理本位和路向，整合村级组织和村民力量对民生实施精准服务。（4）行政化对象主要是村“两委”干部，政府用报酬“制约”了他们，造成一些乡村干部阿谀奉承，不能真心实意地为群众做实事。而行政吸纳是双向互动的治理过程，政府和村“两委”可以通过讨价还价，在村级民生服务和治理中形成“正和博弈”。

此外，本研究就基层政府参与村级治理问题提出一些建议：

第一，没有必要以村小组或自然村自治替代行政村自治。尽管目前有一些地方鉴于村级治理行政化的尴尬处境，试行村小组或自然村自治，并取得一些经验。但我们还是认为，在城镇化进程中村民小组或自然村自治的未来空间很小：行政村自治本身包含村小组居民自治，是各村民组自治意愿的集中体现，行政村自治没有违背村民及村小组意愿；村小组自治有可能使村级社会的公共利益更加碎片化，对乡村空间调整、土地流转和农业规模化现代化发展造成阻力；最重要的是，城镇化进程中越来越多村民将离开村庄，很多村庄或缩小规模，或消失，或重组，村小组实行自治不具有长期稳定性。

第二，避免乡村治理走向行政化。既往的乡村治理实践一再表明，国家给予乡村自由、自主空间有多大，乡村经济社会就有多大的发展。反之，僵化的治理体制会束缚村民手脚，阻碍生产力发展，并最终掣肘村民追求美好生活的行动。如计划经济时期国家以“超行政”措施管制乡村和改革开放初期国家以“强力”手段汲取乡村资源，给乡村民生及其改善造成了消极影响。我们认为，中国乡村地域广、发展空间大，加上中国农民勤劳、拥有丰富的创造力，只要政府管好自己的手，不随意干涉村民的经济社会活动，尤其不强制农民行动统一，乡村就会在“自在”和谐中得以充分发展。

第三，谨慎运作行政吸纳策略。实践已告诉我们，行政吸纳有两个关键点，一要将行政化与行政吸纳严格区别开来。行政化是上级政府行政管理乡村的过程，而行政吸纳是上级政府吸纳乡村组织和社会力量更好地为村民提供服务的方式。行政化是乡村自治的异化，它有可能让“一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会”不复存在[1]孙立平：《转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁》，〔北京〕清华大学出版社2004年版，第30页。。二要在运作行政吸纳时有所选择，不能将市场、社会能解决的事务纳入行政吸纳。当前一些地方政府在乡村振兴中替村民做主，不考虑实际情况，投资或举债打造旅游、民俗等特色乡村或建设类型各异的乡村田园综合体，一旦失败，不仅相关的基层政府和行政村要背上沉重的债务包袱，而且有可能造成村民美好生活梦想难以实现。