论大运河立法体系的构建

夏锦文 钱宁峰

内容提要 在现行的法律体系中，有关运河的称呼有“运河”“大运河”“中国大运河”乃至“古运河”等。这些名称代表了立法者对运河的基本认识和价值判断。从立法体系演变过程来看，大致可以区分为“运河立法体系”和“大运河立法体系”两个阶段。尽管大运河立法体系已经初具规模，但是仍然面临着立法对象不够清晰、立法目的把握不准、立法范围交叉重叠以及立法体系尚未成型等正当化难题。借鉴域外运河立法经验，大运河立法体系构建不能局限于世界文化遗产所确定的保护范围，而必须具有自己独特的视角：一是以大运河为立法对象，拓展大运河立法区域空间，开展大运河综合性立法；二是以大运河文化保护传承利用为立法目标，树立长尺度、跨区域保护发展立法理念；三是以大运河行政法规、地方性法规和规章为立法形式，形成大运河立法结构体系；四是以大运河保护、促进和管理为立法维度，使大运河规划和大运河立法相辅相成，相得益彰。

运河是一个地理概念，通常是指人工开凿的河流，其功能涵盖航运、灌溉、泄洪、排涝、给水等。从历史来看，运河名称多有变化[1]参见顾丽娟：《京杭大运河名称考》，〔舟山〕《浙江海洋学院学报（人文科学版）》2014年第4期。。当代立法通常采用“运河”术语，以此作为立法对象。随着“中国大运河”被确定为申报世界文化遗产的名称，“大运河”实现了从地理概念向文化概念的演变，由通俗概念上升为专有概念。随着大运河遗产保护立法的展开，我国逐渐形成了以大运河为立法名称和立法基础的大运河立法体系。特别是2019年初中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《大运河文化保护传承利用规划纲要》不仅提出了推动大运河保护条例的立法任务，而且明确了严格执行文物保护法、非物质文化遗产法、水法、防洪法、航道法、水土保持法、环境保护法、水污染防治法、森林法等法律的要求。大运河立法不再局限于文化遗产保护，而是拓展到其他领域之中，推动大运河立法体系向纵深发展[1]笔者认为，应该进一步拓宽立法思路，从文化遗产保护立法扩展为文化遗产综合管理立法，激励对文化遗产的创造性转化和创新性发展，形成完备的大运河文化遗产保护、传承、利用的法律制度体系。参见夏锦文：《坚持系统思维运用法治方式 保护好流动的大运河文化带》，载〔北京〕《人民日报》2018年12月24日，第7版。。从立法研究角度出发，本文将侧重于分析现行法律、行政法规、地方性法规和规章中涉及大运河的条款，不涉及相关规范性文件，希望通过管窥大运河立法状况来探求大运河立法体系构建的一般规律。

一、立法体系的演变：从“运河立法体系”到“大运河立法体系”

我国自古以来就有完善的运河管理机构，形成了系统的运河管理规定[2]参见才惠莲：《古代运河治理对我国流域管理立法的启示》，〔武汉〕《湖北社会科学》2005年第7期。，然而，大运河立法体系构建历史却不长。在现行有效的法律体系中，有关运河的称呼有“运河”“大运河”“中国大运河”乃至“古运河”等。这些名称的变化代表了立法者对运河的基本认识和价值判断。若从立法体系演变过程来看，大致可以根据“运河”和“大运河”的阶段性演变，将立法体系区分为“运河立法体系”和“大运河立法体系”两个阶段。

（一）“运河立法体系”阶段

以1982 年宪法颁布为起始，现行有效的法律、行政法规、规章和地方性法规曾广泛使用运河术语。根据我们整理，全国人大常委会、国务院、国务院组成部门、地方人大常委会和地方人民政府均制定有涉及运河条款的立法。

虽然以运河为立法名称的做法不多，但是与运河相关的中央立法和地方立法已经形成了“运河立法体系”。这一阶段的运河立法体系主要有以下特点：

第一，运河是一个自然地理称谓。一方面，一些立法直接将运河名称规定在其中。例如，《太湖流域管理条例》第68条列举了“太滆运河”，《防汛条例》第12条提到“漳卫南运河”。《内河运输船舶标准化管理规定》第5条和《山东省水陆交通条例》第9条、《徐州市水上交通安全管理条例》第35条、《江苏省港口条例》第14条、《苏州市旅游船艇交通安全管理办法》第12条等均提及“京杭运河”。《淮北市城乡规划条例》提及“柳孜运河遗址”。《山东省台儿庄古城保护管理条例》第3条、第12条、第21条提及“古运河”。《杭州市城市河道建设和管理条例》第2条提到“京杭运河”和“杭甬运河”。《北京市河湖保护管理条例》第7条、第11条和第16条提到了“北运河”。《江苏省通榆河水污染防治条例》第54条提到“新通扬运河”“如泰运河”“如海运河”。《苏州市航道管理条例》第13条和《江苏省苏南运河交通管理办法》提到“苏南运河”。《山东省取水许可管理办法》第13条提到“卫运河”和“韩庄运河”。山东省实施《中华人民共和国河道管理条例》办法第4条提到“漳卫南运河”“韩庄运河”“梁济运河”。这些特定的运河名称代表了一个地方对运河的称呼，在本质上是一个自然地理称谓。另一方面，立法大量使用“运河”术语，其实并不明确指称某一条运河，而是泛指所有运河，属于一种河道类型，同江河、湖泊、水库、渠道相类似。例如，《水污染防治法》第2条第一款规定：“本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。”《内河交通安全管理条例》第91条第一项也规定：“内河通航水域，是指由海事管理机构认定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水库、运河等水域。”上述两种运河术语的使用都是将运河作为一个自然科学概念，在性质上属于自然地理称谓。

第二，运河是一个法域概念。在“运河立法体系”阶段，运河本身并没有被视为立法对象，而是法律适用区域。例如，《水法》第37条第一款规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高杆作物。”《水法》规范的禁止行为是弃置、堆放、种植行为，

而运河只是禁止行为的适用区域。又如，《水污染防治法》第38条第一款规定：“禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放存贮固定废弃物和其他污染物。”该法所规制的行为也是堆放存储行为，运河只是禁止行为的场所。在这种情况下，运河只是法律适用区域，而不是立法规制的对象。

涉及运河条款的立法一览表[1]本表关于法律法规规章的统计，均来源于中国人大网法律法规库，以下不再另作说明。

第三，与运河相关的立法领域众多。从上述立法来看，与运河相关的立法领域众多，大致有以下几类：一是水体立法，涉及水本身、水污染防治、入河排污口监督管理、防洪、水资源管理、水功能区管理；二是环境立法，涉及固体废物污染环境防治、生态文明建设；三是海事诉讼立法，涉及运河规费和费用、海船船员适任考试和发证；四是航道管理立法，涉及航道管理、内河渡口渡船安全管理、内河航标管理、水上交通安全管理；五是旅游立法，涉及水上旅游航线和产品的开发，运河风光带、运河风景区、古运河保护；六是通讯设施立法，涉及电信设施建设与保护等。这些领域虽然没有囊括所有行政管理事项，但是仍然非常广泛。需要注意的是，许多立法虽然没有专门的运河条款规定，但是仍然适用于运河区域。

（二）“大运河立法体系”阶段

从时间顺序来看，“大运河立法”要晚于“运河立法”。之所以出现这种现象，与大运河申请世界文化遗产具有密切联系。2012 年8 月14 日，文化部以部门规章形式公布了《大运河遗产保护管理办法》[1]从立法史角度来看，最早将“大运河”写入立法（包括立法性质的决定）中的，是2001年8月24日江苏省第九届人大常委会第二十五次会议通过的《江苏省人大常委会关于限制开山采石的决定》。其规定，下列区域、地段列入禁止开山采石区：本省境内长江、淮河、大运河、太湖等主要流域性河流两岸、湖泊岸线和水库、堤坝至两侧自然地形的第一层山脊及水土流失重点防治区范围内。同年12月27日，江苏省人大常委会通过的《关于加强环境综合整治推进生态省建设的决定》也提到“京杭大运河”。。在这一部门规章的引导下，各地纷纷开展大运河立法。在地方政府规章方面，有《宁波市大运河遗产保护办法》《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》《洛阳市大运河遗产保护管理办法》《大运河扬州段遗产保护办法》等。在地方性法规方面，则出现了《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》《常州市历史文化名城保护条例》《扬州市河道管理条例》《宁波市历史文化名城名镇名村保护条例》《淮安市大运河遗产保护条例》等。至此，有关运河或大运河的立法从“运河立法体系”阶段进入到“大运河立法体系”阶段。综合来看，这一阶段的大运河立法体系呈现出以下特点：

第一，大运河成为一个特定的立法概念。大运河立法的出现意味着大运河不再局限于运河地理概念，而是一个综合性概念，既有地理特征，又有文化特征。出于申请世界文化遗产的需要，大运河或者中国大运河已成为一个固定称谓，是隋唐大运河、京杭大运河、浙东运河的总称。这一集合称谓不仅意味着大运河体现了运河的地理范围，而且标识了运河的历史文化内涵。正因为如此，以大运河为名称的立法得以出现，一些即使不以大运河为名称的立法在条款中也采用了大运河名称。例如，《常州市历史文化名城保护条例》第8条规定历史文化名城保护名录包括中国大运河（常州段）。第20条规定历史文化名城保护规划应当保护大运河水利工程遗产、沿线物质文化遗产、聚落遗产、非物质文化遗产、生态和景观环境。第21条规定历史城区保护规划不仅保护由古运河、明运河和关河及内子城、外子城、罗城、新城组成的城垣形制，而且保护大运河、关河、锁桥河以及其他市河的走向、宽度、驳岸、附属设施、滨水两侧按规划确定的建筑高度和界面。该条例不仅提到“大运河”，而且提到“古运河”“明运河”，实际上肯定了“大运河”作为一个特定概念的独特性。

第二，大运河遗产成为立法对象。大运河立法的重点是大运河遗产，相关立法对此进行了界定。《大运河遗产保护管理办法》第2条规定：“本办法所称大运河遗产，包括隋唐运河、京杭大运河、浙东运河的水工遗存，各类伴生历史遗存、历史街区村镇，以及相关联的环境景观等。近代以来兴建的大运河水工设施，凡具有文化代表性和突出价值的，属于本办法所称的大运河遗产。”《洛阳市大运河遗产保护管理办法》第2条规定：“本办法所称大运河遗产，包括洛阳市域内、与隋唐大运河密切相关的仓储遗迹、桥梁河道、水工遗存以及各类伴生的历史遗存和文化景观等。”《宁波市大运河遗产保护办法》第3条规定：“本办法所称的大运河遗产，是指本市行政区域内浙东运河上的水利工程遗存，各类伴生历史遗存、历史街区、历史村镇以及各类相关的环境景观等。近代以来在浙东运河上兴建的具有文化代表性和突出价值的水利工程设施，也属于本办法所称的大运河遗产。”《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》第3条规定：“本办法所称大运河遗产山东段，是指与京杭大运河（以下简称大运河）相关的水工遗存，各类伴生历史遗存，历史文化名镇、名村，历史文化街区，环境景观，以及近代以来兴建的、具有文化代表性和突出价值的水工设施。”《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》第2条第二款规定：“本条例所称大运河遗产，包括：（一）遗产河道：苏州塘、嘉兴环城河、杭州塘、崇长港、上塘河；（二）遗产点：长虹桥、长安闸。”《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》第2条第二款规定：“大运河遗产包括：（一）大运河河道：杭州塘、上塘河、中河、龙山河、浙东运河西兴段等；（二）大运河水工设施遗存：拱宸桥、广济桥、凤山水城门遗址、西兴过塘行码头等；（三）大运河附属遗存：富义仓等；（四）大运河相关遗产：桥西历史文化街区；（五）其他依法补充列入的遗产要素。”《淮安市大运河遗产保护条例》第2条第二款规定：“本条例所称大运河文化遗产，包括：（一）列入大运河世界文化遗产的清口枢纽片区，包括淮扬运河淮安段河道（里运河、里运河故道、古黄河、中运河、张福河）和清口枢纽、双金闸、清江大闸、洪泽湖大堤遗产点；（二）列入大运河世界文化遗产的总督漕运公署遗址片区；（三）大运河世界文化遗产以外的大运河河道，板闸遗址等其他水工遗存，泗州城遗址、第一山题刻等各类伴生历史遗存，历史街区村镇，以及相关联的环境景观等；（四）近代以来兴建的具有文化代表性和突出价值的大运河水工设施；（五）列入淮安市大运河文化遗产保护名录的其他物质文化遗产和非物质文化遗产。”从上述规定来看，大运河遗产始终是立法对象，遗产范围却有大有小。其中，规章所涉及的大运河遗产是所有与大运河有关的历史遗存，甚至包括环境景观，而地方性法规所涉及的大运河遗产主要是列入世界文化遗产范围的遗产，两者存在一定的差异性。

第三，大运河遗产保护是立法内容。大运河立法内容主要是大运河遗产保护，这种保护不仅涉及大运河遗产，也涉及大运河遗产环境。从立法来看，主要包括以下内容：一是大运河遗产保护目的、原则和目标；二是大运河遗产保护的组织体系，包括大运河保护联席会议、文物主管部门和相关主管部门的职责；三是大运河遗产保护制度，包括公众参与保护制度、遗产基金管理制度、遗产调查制度、遗产保护规划制度；四是遗产保护管理问题解决机制，包括协调会议制度、监测巡视制度、保护警示名单制度、法律责任条款等。在此基础上，各地在立法过程中也有针对本地情况增加的相应内容。从总体来看，大运河立法内容正在从侧重于政府管理向全方位保护发展。大运河立法价值的变迁与大运河申遗成功前后的不同目标取向有关，在申遗成功以前侧重于遗产保护管理，而在申遗成功之后则采取遗产保护、传承、利用并重的新目标。

二、大运河立法的正当性及其体系化难题

尽管“运河立法体系”向“大运河立法体系”的演变没有完全影响有关立法对运河的关注，因为“大运河立法”出现之后“运河立法”始终沿着自己的立法规律运行，但是“大运河立法体系”的出现，使得在原有的运河立法中产生了一种独特的立法类型。那么，“大运河立法”能否成立？是否可以在大运河遗产保护立法基础之上建立相对独立的大运河立法体系？诸如此类问题摆在了人们的面前。我们认为，不仅应该首先重视保护大运河，而且要通过有力措施传承利用好大运河文化。这一建设任务显然不是大运河遗产保护所能涵盖的。如果大运河立法仅局限于大运河遗产保护，那么，是否意味着大运河文化带建设所需要的立法资源只需要通过其他立法就可以得到满足？显然，大运河立法尚存在一些有待于梳理的问题。

一是大运河立法对象不够清晰。立法对象的确定是立法必要性的前提。运河立法通常提及“运河”，但并不是将其作为立法对象，而是作为一个法律适用区域来认识的。而“大运河”虽然也具有运河的地理特征和法律适用区域特征，但更多地表达了通过大运河遗产来认识大运河独特魅力的蕴意。不过，如果将遗产作为保护对象，那么大运河遗产在现有文物保护立法和非物质文化遗产保护立法中已经有相应条款予以保护，又何须通过专门立法予以强调？若将大运河作为立法对象，那么在立法上是否可以单独制定《大运河保护法》或者《大运河保护条例》之类的法律法规？《大运河文化保护传承利用规划纲要》提出的《大运河保护条例》显然不能如以往立法那样仅限于大运河遗产保护，而应该以大运河作为立法对象。只有界定好立法对象，才能保证立法体系的科学安排。

二是大运河立法目的把握不准。立法目的是确定立法方向的关键。如果缺少对立法目的的把握，一方面将难以科学把握立法规律，不利于立法效果的实现；另一方面一旦将缺乏明确目的的立法纳入议事日程，将带来立法资源的浪费和立法成本的增加。严格来说，由于运河立法通常将运河视为一个自然地理概念，所以其本身难以具有关涉运河的独立的立法目的。即使专门规范运河的立法，其立法目的和运河本身特点并无联系。例如，《江苏省苏南运河交通管理办法》所涉及的航道管理、交通安全管理和运输管理在上位法中均详细涉及，在某种意义上只是对运河区域的具体情况进一步细化。但是，大运河立法的立法目的却并不是可有可无的，其立法目的应当指向大运河本身。若缺乏大运河立法目的，也就失去了立法的正当性。例如，《大运河遗产保护管理办法》的立法目的有三个，分别是“加强对大运河遗产的保护”、“规范大运河遗产的利用行为”、“促进大运河沿线经济社会全面协调可持续发展”。由于大运河遗产保护立法偏重于遗产保护，对于其他两个立法目的的实现意义有限，而后者实际上已经超出了保护范围，属于大运河立法考虑的范围。这种考量包含了保护、传承和利用三个方面的目的。大运河立法的立法目的如果仅侧重于保护目的，那么不免落入文物保护立法的窠臼，难以实现大运河文化带建设的多重目标。

三是大运河立法范围交叉重叠。在运河立法中，涉及运河的立法领域是非常广泛的，其大致涵盖了水法、环境法、文化法以及交通法。而在大运河立法中，其内容相对集中于大运河遗产保护。虽然这种保护领域非常广泛，但是主要针对的是大运河水工遗存及其景观环境。这种水工遗存及其景观环境是大运河立法真正需要的保护内容。然而，随着大运河立法空间的拓展，大运河立法已经不再满足于遗产保护范围，而必须向大运河区域经济社会文化生态等领域拓展。这就不能不考虑大运河立法所能涵盖的立法范围。如果将大运河文化带建设规划内容均纳入大运河立法之中，又会使立法成为政策的确认者，难以保证立法的科学性。若仍然停留在遗产保护领域，那么，大运河立法体系就不可能构建。现在许多大运河立法开始考虑将文物保护、生态保护、文化旅游发展、经济发展、民生保障等内容纳入其中，这些政策性目标和内容虽然从促进法角度来考虑具有激励效果，但是却不一定能够提出有针对性的立法条款。所以，大运河立法内容面临着政策和法律混淆的尴尬。

四是大运河立法体系尚未成型。要形成一个完整的立法体系，就必须具有相对独立的立法空间，否则这种立法空间会和其他立法相互重叠，抹煞了该立法体系存在的充分条件。从严格意义来说，在运河立法中，由于运河不是立法对象，其体系化空间可以说无所作为。而若将大运河作为立法对象，就必须划定大运河立法体系的边界。由于大运河始终是与世界文化遗产相联系的，世界文化遗产规定的独特性赋予了大运河立法体系的相对独立性。正因为如此，有学者认为京杭运河法律保障体系主要可分为以下四个主要层面，即与京杭运河遗产保护相关的法律法规；相关法律法规；国际公约及宪章；京杭运河遗产保护行业规范、准则[1]参见谭徐明等：《中国大运河文化遗产保护技术基础》，〔北京〕科学出版社2013年版，第128页。。这种做法为大运河立法体系提供了发展空间。正因为如此，除了大运河遗产专门立法之外，一些立法开始将大运河遗产保护纳入相应条款之中。例如，《淮安市文物保护条例》第26条规定：“在世界文化遗产核心区内不得进行与世界文化遗产保护无关的工程建设。在世界文化遗产缓冲区内不得建设危害世界文化遗产安全或者影响世界文化遗产环境风貌的设施。在世界文化遗产核心区、缓冲区内进行建设的，应当按照世界文化遗产的保护要求和国家、省、市有关世界文化遗产保护规划要求，实行建设项目遗产影响评价制度，依法履行报批手续，建设单位应当严格按照报批许可的方案实施。”又如《苏州国家历史文化名城保护条例》第23条规定：“贯通历史城区内部河道以及内部河道与外围水系，保护历史城区‘三纵三横一环’的骨干水系，合理恢复重要历史河道，不得填堵现有河道。保护大运河（苏州段）世界文化遗产。保护环古城河及两侧风貌保护带。实行河道日常保洁，定期开展河道清淤，保持河道活水畅流，改善河道水质。”再如《扬州市河道管理条例》第21条第三款规定：“大运河扬州段列入世界遗产保护范围的河道，进行河道或者航道整治，应当符合大运河世界遗产的保护要求。”这些立法虽然将大运河纳入立法之中，但是到底哪些立法与大运河有关事实上难以明确。尽管《大运河文化保护传承利用规划纲要》已经列举了具体法律名称，但是大运河立法体系构建若受限于已有立法，将难以凸显大运河自身的价值。

三、域外运河立法体系的相关经验

在世界文化遗产中，同中国大运河一样被列入其中的运河还有许多，如1996年列入的法国南方运河[2]通常翻译为米迪运河，后面论述采用此译名。、1998年列入的比利时路维勒和鲁尔克斯主运河上的4座水闸及其环境、2007年列入的加拿大丽多运河[3]通常翻译为里多运河，后面论述采用此译名。、2009年列入的英国旁特斯沃泰水道桥与运河、2010年列入的荷兰辛格尔运河以内的阿姆斯特丹17世纪同心圆型运河区等[4]参见孙克勤：《世界文化与自然遗产概论》（第二版），〔北京〕中国地质大学出版社有限责任公司2012 年版，第307-399页。。即使未列入其中，一些国家的运河也引起众多关注，如美国的伊利运河、埃及的苏伊士运河和巴拿马的巴拿马运河。围绕着运河所展开的法律问题，既涉及到国内法问题，也涉及到国际法问题，从不同角度构建了运河立法体系。综合来看，域外运河立法体系呈现出以下主要特点：

其一，运河的国际立法和国内立法紧密相关。运河之所以受到普遍关注，在一定意义上是受到了国际法的深刻影响。一方面，许多运河列入世界遗产名录之中，必须受到联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》所衍生的条约法体系的约束。另一方面，一些运河所具有的战略地位也影响了国际关系，在一定意义上形成了众多规范运河航道运行的条约法体系。例如，1921年4月20日在巴塞罗那签署的《国际性可航水道制度公约及规约》就涉及运河条款，其规约第1条规定，为补救水道的缺陷而开凿的分支运河应视作该水道的一部分，适用相同规定。这两大条约法体系影响了许多国家国内运河立法。这里以苏伊士运河和巴拿马运河为例。虽然1956年7月26日埃及共和国通过了关于国际苏伊士运河公司国有化的第二八五号法令，但是法律体系上仍然受到国际航道条约的约束[1]参见赵理海：《苏伊士运河问题与国际法》，〔北京〕《法学研究》1957年第1期。。而巴拿马运河也同样如此。特别是在美国归还巴拿马运河过程中，相关运河立法层出不穷，既有美国国内立法，也有美国和巴拿马共和国之间的条约，前者如1960 年2 月2 日美国第86 届国会以382对12票通过的《重申保护美国在运河区主权的决议案》，后者则有最终解决争议问题的《巴拿马运河条约》和《巴拿马运河永久中立和营运条约》[2]参见翟晓敏：《美国为何归还巴拿马运河——1977年美巴运河条约评析》，〔北京〕《世界历史》2005年第4期。。这些事例说明运河国际立法和国内立法之间往往互相联动，难以分开，任何一方立法均必须考虑对另一方立法的影响。

其二，运河的中央立法和地方立法互为补充。从总体来看，虽然各国运河众多，但是有针对性地制定运河立法并不多见。运河立法很大程度上从属于既有法律体系，这并不意味着对运河立法的忽视。相反，许多国家以宪法、法律、行政命令等形式对运河专门制定了运河条款或者运河条例乃至运河命令。在宪法方面，有些国家将运河纳入宪法规定之中。例如，《巴拿马共和国宪法》第14章9个法律条款和第15章最后及临时规定中列明一项条款对运河立法体系做出规定：一方面，巴拿马运河通行的适用将受制于本宪法、法律和其行政管理的规定要求和条件，同时，巴拿马运河机构可以对宪法规定的体制作出规定；另一方面规定，“本宪法没有反对的，巴拿马运河机构结合其存在1999年12月31日的巴拿马运河委员会的行政运营组织，包括其部门、职位、职务，原则的生效、规定和集体协议的生效，直到法律规定修改为止”[3]参见朱福惠、胡婧：《世界各国宪法文本汇编》（美洲、大洋洲卷），厦门大学出版社2015年版，第92-94页。。在法律方面，一些国家专门制定了运河立法。在这方面，美国最为典型。美国于1984年、1986年、1996年、2000年分别建立了伊利诺伊州和密歇根州运河遗产廊道、特拉华州和里海通航运河遗产廊道、俄亥俄和伊利运河国家遗产廊道、伊利运河国家遗产廊道四条廊道[4]参见俞孔坚等：《京杭大运河国家遗产与生态廊道》，北京大学出版社2012年版，第67-68页。。这些国家遗产廊道均由立法保障。例如，2000 年12 月，美国国会通过了伊利国家遗产廊道法案，其保护对象包括伊利、卡普兰、卡尤加塞内卡和奥斯威戈的524英里通航运河，阿尔巴尼和布法罗的废弃运河段落，以及塞内卡和卡尤加等通航湖泊；保护范围覆盖了运河沿线的234个市镇[5]参见奚雪松、陈琳：《美国伊利运河国家遗产廊道的保护与可持续利用方法及其启示》，〔北京〕《国际城市规划》2013年第4期。。值得注意的是，该运河遗产廊道立法仅仅是美国国家遗产廊道立法体系的一部分，因为美国国家遗产廊道相关的法律大致为三类：主干法、专门法、相关法，而专门法又可以分为遗产廊道（区域）一般法和遗产廊道（区域）授权法两类[6]参见龚道德、袁晓园、张青萍：《美国运河国家遗产廊道模式运作机理剖析及其对我国大型线性文化遗产保护与发展的启示》，〔北京〕《城市发展研究》2016年第1期。。在行政命令方面，一些国家负责运河管理的部门也会有针对性地制定运河行政命令。例如，加拿大就通过授权赋予相关部门制定规章，如《保留地主管机关法第166号规章：里多运河水道填充、建设、调整规章》。在此基础上，各地方也会运用相应的立法权制定运河相关规定，如美国纽约州就专门制定有《运河法》。这样，无论是中央立法还是地方立法，围绕运河所展开的立法工作可以起到互相补充的作用。

其三，运河政策制定和运河立法界限分明。在运河立法过程中要特别注意政策和法律的差异，这种差异决定了运河立法本身的科学性。尽管各国均有大量的运河政策，但是在立法上却是非常谨慎的。例如，加拿大对历史运河规定非常详细，分别由加拿大公园局制定，但是却区分历史运河政策和历史运河规章。“历史运河政策由加拿大公园局制定。由于运河的作用已不再仅仅是运输与商业功能，更多的是以自然和文化空间的特征出现在人们的休闲活动中。因此，运河管理权由过去的交通部转向加拿大公园局，更加重视其自然与文化遗产特征，并保持航运功能。”[1]周珊：《加拿大遗产河流保护体系分析与启示》，〔北京〕《水利规划与设计》2018年第4期。而“《历史运河规章》是加拿大公园局对历史运河的管理、保存、恰当使用和保护的准则。《历史运河规章》分为七大部分，包括总则、行为与地区的控制、航运、运输、强制措施和处罚措施。它原本是由加拿大运输部制定。其中，监督人的职责在于保护文化资源、自然资源、（工程构筑物）结构、设备和历史运河中的考古物；保证船只航行安全和历史运河的水闸、水坝、桥梁的安全使用；历史运河的相关人身安全；保护历史运河的野生动物和产卵；保护历史运河的历史特征。监督人行使的权利包括：保护文化资源、自然资源、结构、设备和有关物体，保证船只安全，水闸、水坝、桥梁安全，人身安全，在保护野生动物及其产卵的目的下设置标识；在保护以上要求安全的基础上关闭或限制向公众开放历史运河的某些地段，并发布关闭、限制开放或特殊安排的通告。治安机构的权利即对相关条文的活动的许可”[2]周珊：《加拿大遗产河流保护体系分析与启示》，〔北京〕《水利规划与设计》2018年第4期。。虽然规章严格意义上并不属于立法范畴，但是政策与法律之间的界限是非常清晰的。运河立法始终是以法律问题解决为导向的，从法律角度制定运河立法，而不是简单地阐述运河政策。例如，美国纽约州制定的《运河法》就分为第1章简称和定义、第1-A章关于纽约州的法律授权、第2章运河公司的权力、第3章运河工程、第4章运河合同、第5章为运河系统购置财产、第6章放弃运河土地、第7章桥梁和公路、第8章运河航行、第9章运河账目、第10章许可、第11章运河员工、第12章损害、第13章运河娱乐委员会、第14章保留条款；法律废除[3]参见美国纽约州《运河法》。该文由南京师范大学法学院韩玉亭翻译，特此致谢。。上述各方面均属于运河立法所要解决的法律问题。而法国适用于运河管理的有两部法律，即《法国公共水域及运河条例》和《个人集体所有权普适条例》。《法国公共水域及运河条例》普遍适用于法国的自然河流及运河，其中第235至246条是专门针对米迪运河管理的。这些条款对于米迪运河遗产构成，运河上的水利设施、附属建筑物的管理权属以及维护运河的具体单位做了详细的阐释。而《个人集体所有权普适条例》则是对个人和国有财产所有权及管理权属做了阐释[4]参见万婷婷、王元：《法国米迪运河遗产保护管理解析——兼论中国大运河申遗与保护管理的几点建议》，〔北京〕《中国名城》2011年第7期。，其内容也是关于运河设施的管理和权属、财产所有权等法律问题。这说明运河立法要运用法律思维来制定，而不是简单地将政策写入立法之中。

四、构建大运河立法体系的基本方向

基于大运河在世界文化遗产中的独特地位，大运河立法体系构建毫无疑问具有充分的正当性。这种正当性并不是来自于立法对大运河的确认，而是来自于大运河自身的特征。目前，大运河作为我国第46个世界遗产项目，覆盖了中国6个省、2个直辖市、27座城市，大运河河道遗产27段，以及运河水工遗存、运河附属遗存、运河相关遗产共计58处遗产点，河道总长度1011公里。这为大运河立法体系构建提供了现实需求和立法动力。但是，大运河立法体系构建不能局限于世界文化遗产所确定的保护范围，而必须具有自己独特的视角。在这方面，2019年11月29日江苏省第十三届人大常委会第十二次会议通过的《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》在拓展大运河立法空间方面作了有益探索。笔者以为，大运河立法体系的构建需要把握以下几个方面：

第一，以大运河为立法对象，拓展大运河立法区域空间。纳入世界文化遗产的大运河遗产并没有覆盖所有大运河区域，很多具有地域文化特色的文化遗产没有被纳入。在这种态势下，大运河立法就不能局限于遗产保护层面，而必须将整个大运河区域作为立法对象，从而囊括大运河沿线地区经济社会文化生态领域。只有这样，才能把河道遗产、运河水工遗存、运河附属遗存、运河相关遗产实现整体保护，立体发展。实际上，现行大运河遗产保护立法已经注意到纯粹将大运河遗产作为立法对象过于狭窄，进而将历史街区村镇和与之相关联的环境景观均纳入其中，这就大大扩大了大运河遗产保护范围，为大运河立法体系构建作了铺垫。

第二，以大运河文化保护传承利用为立法目标，树立长尺度、跨区域保护发展立法理念。大运河文化保护传承利用既要充分利用大运河文化载体设施，也要通过创新性转化实现大运河经济社会文化生态和谐发展。该目标的实现若仅限于大运河遗产保护，则必然不利于大运河文化的保护传承利用。同时，大运河属于线性文化遗产，具有长尺度、跨区域的特点，必须实现整体保护、系统传承、综合利用。这就要求大运河立法应当树立立体立法理念，防止各地区各自为战，造成大运河割裂式立法。在这方面，应该充分借鉴国外遗产廊道理念，以遗产廊道理念贯穿大运河立法体系。具体来说，结合大运河文化带建设规划，根据遗产、河道、城镇等布局科学规划，实现保护、传承和利用有机结合。

第三，以大运河行政法规、地方性法规和规章为立法形式，形成大运河立法结构体系。目前，围绕大运河文化带建设，中央和地方相继制定和出台了大运河文化带建设规划，这些规划为大运河立法提供了政策性参考。考虑到大运河的特殊性和我国的立法体制，大运河立法要充分发挥中央和地方的立法积极性，多层次开展立法，形成一个专门领域的立法体系。在宪法和法律精神指导下，通过专门的大运河行政法规、地方性法规和规章制定，夯实大运河文化保护传承利用的法律基础。在行政法规方面，考虑到中央大运河文化带建设规划已经明确以行政法规形式制定大运河保护条例，可以在立法思路和内容上进行拓展，为下位法制定提供法律依据。在地方性法规方面，沿大运河地区的省市和设区的市要充分利用地方性法规促进本地区大运河立法工作。在规章方面，既要积极推动涉及大运河领域的部门规章制定，也要强化沿大运河地区的省市和设区的市政府规章的细化功能。只有通过不同立法形式的相互补充，才能为大运河立法提供科学的立法结构体系。

第四，以大运河保护、促进和管理为立法维度，使大运河规划和大运河立法相辅相成，相得益彰。考虑到不同立法形式侧重点的差异，要有序地形成大运河保护立法、促进立法和管理立法三个维度。大运河保护立法的重心是大运河遗产保护，包括大运河水工遗存、伴生历史遗存以及环境景观等，其主要规定大运河遗产保护组织、大运河遗产类型、大运河遗产损害行为及其法律责任的设定。大运河促进立法侧重于推动大运河沿线经济社会文化生态可持续发展，包括大运河交通运输、大运河文化旅游、大运河生态环境等，其主要规定大运河文化带建设目标、大运河文化带建设规划制定、大运河文化带建设领导体制和运行机制等。大运河管理立法则要结合各级政府及其部门行政管理职责，明确其在大运河保护传承利用过程中的具体职责，明确不同行政机关管理大运河的方式和手段，真正推动大运河立法落到实处。在立法过程中，要充分注意政策与法律之间的差异，防止政策的简单法律化，真正发挥大运河立法的激励功能。

大运河立法体系的构建是一项全新课题。大运河作为世界文化遗产的独特性决定了其在经济社会文化生态等方面的独特价值，需要从立法理念、立法制度乃至立法技术等方面创新思路，从大运河文化遗产保护立法扩展为大运河文化保护、传承、利用综合立法，激励对文化遗产的创造性转化和创新性发展，形成完备的具有中国特色的大运河文化法律制度体系，从而更好地统筹推进大运河文化的保护、传承和利用。