党内法规实施效果评估程序问题研究

2020-08-15戴传利

理论建设 2020年5期

戴传利

（中共安徽省委党校（安徽行政学院）党内法规研究中心，安徽合肥230022）

党内法规实施效果评估的程序是指党内法规实施后评估工作要遵循的步骤，其解决的是党内法规实施后评估的具体环节问题［1］。中共中央制定的《中国共产党党内法规制定条例》（2013年5月）以及《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013—2017年）都提出了对党内法规实施进行评估，2019年的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》更进一步提出了制定主体可以对党内法规实施效果开展评估。良好的评估程序设计对顺利进行实施效果的实体性评价会起到非常重要的保障作用。当前，程序正义的理念已经深入到现代社会治理的方方面面。全面从严治党离不开党内法规，党内法规是否科学管用离不开对实施效果的评价，对党内法规实施效果进行量化评估离不开程序架构。良好的程序设计可以确保评价结果的公信力和客观性。

一、党内法规实施效果评估程序设计的基本原则

在法学研究理论中，有关程序法的理论研究成果已经非常多，程序也从传统的实体依附理论中分离出来，使之与实体相对独立、地位平等。程序工具主义理论已经得到了很好的矫正，程序获得了自身存在的独立价值地位。程序设计是否科学不仅仅是其自身独立价值的体现，更能影响实体正义的实现。正如哈贝马斯所言，法律获得充分的规范意义，既不是通过其形式本身，也不是通过先天赋予的道德内容，而是通过立法程序，正是这种程序产生了合法性［2］。党内法规实施效果评估程序设计必须遵循以下原则。

（一）参与主体多元化原则

政党制度是一个国家治理制度的重要组成部分。我国是采用一党领导多党合作制模式，中国共产党拥有庞大的党员队伍，管理这支队伍本身就是国家治理体系和治理能力的一个重要组成部分。管理好9 000万党员队伍离不开完善的党内法规作为依据，治理这么大一个政党没有先例可循，依规治党的中国实践只能是“摸着石头过河”。规范的重要性不在于制定，而在于能够适应实践需求，取得良好效果。适时开展党内法规实施效果评估是检验党内法规是否完善的重要依据。要使评估结果更具可接受性，就必须扩大程序参与主体的范围，只有这样才能保证评估结果的广泛代表性。参与制是现代程序正义最重要的构成要件之一。只有参与，才会有身临其境的真实感受，才会调动各方主体主动性，避免出现“事不关己，高高挂起”或“怀疑一切”的结果。亲历性是解决程序正义最重要的方法，亲身参与也是对参与者最好的说服形式。由此可见，我国党内法规实施效果评估程序设计必须考虑参与主体尽可能的多元化。当然，主体多元化并不是说让所有的党内法规制定主体、实施主体、党员等全体参与党内法规实施效果评估活动，只能实行代表制，从利益关涉者或者非关涉者群体中选出代表参加评估活动。党内法规不仅仅会对党员产生利益影响，也会对非党员产生连锁效应；不仅直接影响领导干部行为方式，也会影响社会主体的行为和利益。比如八项规定的出台，有效遏制住了党员领导干部违规公款吃喝现象。酒店经营者对八项规定所产生效果感受是比较强烈的，所以他们的感受可以成为八项规定实施效果评估的信息来源。

（二）透明性原则

程序透明性原则是指程序设定中要实现“看得见的正义”，要让程序在阳光下运行，公开可见。党内法规实施效果评估程序设计必须贯彻程序透明性原则，从评估触发机制设计到评估报告意见反馈，整个评估过程要清晰可见，避免暗箱操作。程序透明是与文明社会治理体系相伴而生的一项重要原则，理性的人们之所以对某项制度或者某个事物产生笃志不移的信任，最重要的是要让他们“亲眼所见”，眼见为实已经成为人们一项重要的判断准则。在我国，党员是无神论者，群众也以无神论者居多，经历了一些生活的磨炼与文明的洗礼后，大家更相信自我判断能力，而自我判断又需建立在“亲眼目睹”的基础上。程序不公开不透明，党员、群众就无从得知评估是如何进行的，也无法知晓提出的意见建议是否有效传达到评估主体，不知道意见建议是否被真实地纳入评估工作的考量范围。这样，党员、群众的民主参与积极性就会受到打击，对民主参与及评估效果会造成负面影响［1］。

程序透明性与程序公开性有相同之处，但也有所区别。程序公开会产生程序透明性的效果，要做到程序透明也要求程序尽可能地做到公开。公开强调对相对方的公示，过程让其看见。程序透明性强调自身行为过程，即便没有相对方，也要贯彻阳光下运行原则。透明性要求即便没有相对方参与也要具有“可视性”，比如对党员的处理决定，透明性要求决定的内在过程也要有据可查，防止“结果公开，过程保密”的暗箱式讨论过程发生。当然，为了保障他人人身安全以及保守党内秘密，透明性原则也要受到限制，但必须以符合宪法和党章且有党内法规明确规定为基础。限制不宜太多，多了就会破坏基本原则的稳定性，使基本原则失去了准绳价值，原则就会沦为不确定的非原则。

透明性作为程序构建的基本原则，要求整个党内法规实施效果评估从启动到结束直至评估意见反馈的整个过程都要一以贯之，始终坚持。

（三）程序理性原则

程序正义理念已经为人们所广泛认同，也成为文明社会的重要标志，但现代制度设计中容易出现过分强调程序的现象。似乎程序设计得越细致越多就越能体现程序参与性、程序透明性以及程序正义性，其实不然。关于结果正义与程序正义之间的关系，理论阐述已经非常丰富，“重实体，轻程序”的传统理念早已被新的时代新理念所取代，程序正义取得了非常重要的地位。日本棚赖孝雄教授甚至提出“程序是实体之母”的观点，虽然这种观点是在法律理论研究中探讨，但早已超出法律制度设计范畴，许多理论研究和制度设计中都出现了过分强调程序的问题，从而在程序设计中出现了程序形式主义。程序形式主义严重影响效率，程序过多过烂导致了宝贵时间的大量浪费，也造成了程序参与者精力的消耗。程序成为一种“走秀”，而所关涉主体又必须“认认真真地走程序”，导致程序沦为一种摆设，成了花拳绣腿。

程序理性原则要求党内法规实施效果评估程序设计必须兼顾程序正义与程序效率的关系，二者不可偏废。过分强调哪一方面都会影响到另一方面。程序理性要求在程序设计中必须贯彻以下指导思想：

一是必要性。任何程序设计都必须贯彻必要性原则。必要性就是某项程序不能省略，一旦省略可能会挫伤人们民主参与的积极性，也可能影响程序过程的透明性，降低人们对评估结果的信赖。

二是效率性。在党内法规实施效果评估程序设计中要注意处理好程序正义与程序效率之间的关系。当两者发生冲突时，要以价值大小进行衡量，看哪一方面更重要。程序虽然是必要的消耗效率价值的制度装置，但必须保持合理的度，不能以过分牺牲效率为代价。

二、我国党内法规实施效果评估程序设计特点

自党的十八大以来，在全面从严治党的大背景下，我们党开启了党内法规系统化建设的新步伐。不仅出台了大量的党内法规，也对党内法规的实施和完善提出了新的目标和任务。特别是党内法规实施效果评估任务的提出充分彰显了我们党在党内法规建设方面求真务实的作风。整体而言，党内法规实施效果评估程序性规定具有以下特点。

（一）在遵循程序性规定原则基础上，鼓励各地探索创新

《中国共产党党内法规制定条例》（2013）提出要“对党内法规执行情况、实施效果开展评估”，《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013—2017年）规定了将评估情况反馈作为修改完善依据。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）在规定党内法规评估的对象时对评估时限有所涉及，并要求形成评估报告。以上条例和规定对党内法规实施效果评估的程序启动、提出时限、提出对象、参与主体范围、评估信息收集、评估表决程序、评估报告形式要件、评估报告反馈程序等都没有作出详细规定。这也为各地在评估实践中积极探索创新提供了空间。

2018年的四川省委办公厅印发的《省委党内法规实施评估办法（试行）》在评估程序方面做了很好的探索，规定首先要成立评估小组，可以邀请专家学者等参与评估，并规定了评估的方法、评估结果意见反馈的处理程序等。福建省党内法规实施评估中心的成立标志着在评估工作的实施主体上引入了第三方专业机构，为党内法规实施评估程序的专业性、科学性提供了保障。可见，在遵循程序性规定原则基础上，各地因地制宜，积极探索创新。

（二）以党内法规制定主体作为评估实施主体

由党内法规制定主体对党内法规实施效果进行评估，可以发挥制定主体谙熟法规制定目的及规则内容等方面的优势：通过评估可以直接获得法规与实际契合程度的信息，了解哪些规定能够适应实践需求，哪些规定不能适应实际需要，哪些规定存在漏洞等等；可以根据需要对党内法规进行及时的立、改、废，以增强党内法规的实效性。当然，党内法规实施主体有熟悉党内法规实施效果、容易发现党内法规实施中存在问题的优势；而其他社会组织则有着更广的视角。因此，评估主任必须兼听各方面意见。总之，评估主体是党内法规实施后评估工作能否取得成功的关键因素，必须选择合适的评估主体［3］。

三、党内法规实施效果评估程序架构

有的专家把党内法规实施后评估程序按照时间顺序分为五个步骤：选择评估对象、选择并成立评估机构、制定评估方案、评估工作的具体开展、形成评估报告并应用［3］。这为我们研究党内法规评估程序问题提供了很好的参考。我们从时间维度对党内法规实施效果评估程序设计提出以下架构：

（一）评估建议的提出

评估党内法规实施效果首要问题是要解决谁有权（更多的是义务性）提出评估建议，这也是评估程序启动的最初动力装置。评估建议的提出程序构成包括享有提出权利（力）的主体、提出的方式、提出的期限、受理的主体几个环节。首先，哪些主体享有提出党内法规实施效果评估的权利（力）？

笔者认为，确定提出评估建议主体的范围应当考虑以下因素：对党内法规的熟悉程度、对党内法规的关注程度、利益受到党内法规影响的程度、社会治理的民主性因素。由此观之，享有提出权的主体主要应当包括党内法规制定主体、党内法规执行主体和受到党内法规处理的党员，甚至还可以包括非党员和党内法规实施的监督主体。

首先，党内法规的制定主体对党内法规最为熟悉，也最关注党内法规的实施效果。只有通过实施效果反馈，制定主体才能知道制定党内法规时的立规目的是否实现，所定规则是否适应实践需求，如何进行必要适时调整。党内法规制定主体可以通过调研、座谈会、执行部门意见反馈等方式获得党内法规执行中的问题，可以根据问题提出党内法规实施效果评估的建议。当然，制定主体也可以根据需要对党内法规实施效果启动评估程序。党内法规制定主体提起实施效果评估应当向制定主体内部法规工作部门提出，经过制定主体党委委员会会议同意，才能启动党内法规实施评估程序。

其次，党内法规执行主体在执行党内法规过程中，发现党内法规在实际运行中存在不适应实际情况、存在遗漏、已经过时等情况时，可以向党内法规制定主体的法规工作部门提出实施效果评估建议或者请示，按照同级建议、上下级请示原则，即同级党内法规执行主体向同级党内制定主体提出的实施效果评估应当采用建议形式，下级执行主体应当通过同级党委向上一级党内法规制定主体提出实施效果评估请示。

再次，受到党内法规处理的主体提出的党内法规实施效果方面的建议，也可以成为党内法规实施效果评估的信息来源。随着全面从严治党国家战略的深化和实践的深度展开，党员干部队伍中因各种问题被处分或问责处理的人越来越多。据统计，党的十八大后5年间，笔者所在的省受到纪检监察机关纪律处分的共计92 504人，特别是近两年来，加大党内问责、查处违反八项规定精神和侵害群众利益等问题、整治扶贫和环保领域突出问题、推进反腐败斗争等工作力度，纪律处分82 222人。这些数据，有力展示了推进全面从严治党显著成就，但需要关注的是，一些地方对犯有错误失误的党员干部，关注点常常放在错误事实的查核与性质认定、根据党纪党规给予恰当的处分处理“前半篇文章”上，而给予处分处理后的跟踪管理和教育帮扶“后半篇文章”仅有些原则要求。这些受到党内法规处理的主体对党内法规实施效果感受最深刻，对党内法规关注度比较高，党内法规制定主体或者执行主体可以根据受到党内法规处理的党员干部建议启动必要的实施效果评估程序。

最后，党内法规实施监督主体也可以提出评估建议。除了上述主体外，人大、其他民主党派、社会团体、人民群众等都是党内法规实施的监督主体。为了充分发挥党内法规实施监督主体的积极性，让他们关注党内法规实施效果有利于广泛动员社会各界对党内法规执行情况进行监督和提出适当建议。其他党内法规监督主体可以采取多种方式和多种渠道提出对有关党内法规的看法，为党内法规制定主体启动党内法规立改废提供重要的信息来源。其他监督主体也可以直接向党内法规制定主体提出法规实施效果评估的建议，推动党内法规的实施评估程序的启动。

（二）党内法规实施效果评估建议的受理及审查

党内法规制定主体对自己制定的党内法规认为需要进行评估时，应当向本级党委内部相关职能部门提出，相关职能部门依据集体讨论意见启动评估程序。下级党内法规制定主体向上一级制定主体提出党内法规实施效果评估建议的，应当采用请示的形式，上级党内法规制定的主体收到请示后应当及时进行审查，审查时间以15天内为宜。时间过短，无法进行必要的调研和论证，时间过长会影响工作效率。上级党内法规制定主体经过审查认为有必要启动实施效果评估的，应当经过党委会议讨论同意后，以批复形式回复下级党内法规制定主体和执行主体，并应当在两个月内启动党内法规实施效果评估活动，根据评估结果对党内法规进行适当的立改废等。上级党内法规制定主体认为没有必要启动实施效果评估的，应当在15天内以书面形式答复请示的主体。

（三）确定评估人员，成立评估组织

由于当前的党内法规和党内规范性文件只是规定了制定主体可以开展党内法规实施效果评估，没有具体规定实施评估的参与人范围和评估组织如何组成等具体操作层面细节，导致实践中各地实施评估的组成人员和组织各不相同，有的邀请专家组成评估组织，有的委托第三方实施评估。

从评估的客观性、真实性、科学性和民主性角度来说，党内法规实施效果评估的组成人员多元化比较合适。组成人员要有对党内法规比较熟悉的制定人员，也要有具备一定研究能力的专家，还要有利益受到党内法规影响的主体以及其他党内法规实施监督主体等，有他们组成评估组织，再由这个具有广泛代表性的评估组织开展党内法规实施效果评估工作，可以保证评估结果的广泛代表性，专家参与也可以为评估工作提供智力支撑。

当然，由于党内法规的性质、制定主体、实施范围、对社会的影响程度等不同，对党内法规实施效果进行评估的组成人员范围和组织构成并非要求千篇一律，可以根据实践需要采用多种方式，具体的可以借鉴法律实施效果评估形式，可以采用制定主体主导加其他人员、制定主体牵头加其他参加主体主导、委托第三方评估等组织形式开展党内法规实施效果评估。

（四）制定评估标准及评估方案

党内法规评估的标准是评价和衡量党内法规文本质量和实施效果优劣的圭臬，它是党内法规评估工作的基石，也是对党内法规进行科学评估的主要工具。作为检验特定对象质量的准则和尺度，评估标准是评估活动开展的必要前提，也是评估活动价值取向的具体体现［4］。评估方案是对评估的具体内容、评估的指标体系、评估的方法、评估的时间安排、评估的经费预算、评估的组织保障等内容作出明确规定，以保证党内法规实施后评估工作的顺利开展［3］。

评估组织成立后首先要确定评估标准和评估方案，否则评估工作就会失去方向和尺度。不过评估标准可以放在评估方案中，作为评估方案的一个组成部分。在经过几年的评估经验积累基础上，评估标准也可以相对定型化，无须每一次评估时单独制定评估标准。中央党内法规制定主体制定的党内法规实施效果评估标准是地方进行评估时的重要依据，地方党内法规实施效果评估主体可以根据上位标准再结合地方党内法规实施效果评估要求作必要的细化、调整、补充等，以适应地方差异性的需求。

（五）收集评估信息

评估信息收集是评估工作的核心任务，没有信息的收集就无法完成对党内法规实施效果的评估。评估主体对评估信息收集应当本着以下原则：一是信息来源的广泛性。在党内法规适用的范围内尽可能扩大信息来源的主体范围。除了听取执行主体意见外，可以对党内法规执行的客观情况以及相关案例进行分析研判，掌握党内法规执行的实际状况；听取被处理党员干部对党内法规实施效果的意见，掌握受党内法规处理对象的意见；还可以采用座谈会、研讨会、民意调查等方式收集党内法规实施范围内的大众感受和看法（如对中央八项规定调查）。评估工作具体进展要在组织保障下有序地进行，避免工作内容的重复，提高评估效率，节省评估费用。二是信息的真实性。评估信息的收集要注意去伪存真，本着客观全面原则，尽可能收集与所评估党内法规相关的真实信息。三是信息的及时性。党内法规实施效果评估工作是一项时效性很强的工作，评估主体所收集的信息对党内法规实施后实践具有重要关联性和参考价值，其信息应当能反映过去事实，指导未来行为。四是信息的全面性。评估主体可以利用现代化科技手段，广泛收集所评估的党内法规实施效果的情况信息，努力做到“应有尽有”，在有限的时间内尽可能地收集到更多信息，确保评估所依据的信息的全面性。

（六）信息的甄别与取舍

信息的收集只是为撰写评估报告准备了原材料，对原材料进行必要的甄别和筛选是保证评估结果真实可靠的重要程序。评估主体在对所收集到的待评估党内法规实施效果信息进行甄别和取舍时，要坚持以下原则：集体讨论原则、关联性原则、客观性原则、合法合规性原则。

集体讨论原则要求评估主体对所收集的信息进行甄别和取舍要经过评估组织的集体讨论决定，不能以某个个人“认为”而取舍，发挥集体智慧作用。关联性原则是指所收集的信息要与待评估党内法规具有密切的联系，且这种联系带有较强的实践完善的指导意义。客观性是指收集到的信息要客观真实地反映待评估党内法规实施情况。合法合规性是指信息的收集程序要符合宪法、党章等法律和党内法规的规定，信息的内容和形式也要符合宪法、党章等法律和党内法规的规定。