环保法视阈下搞好生态扶贫开发的调研报告

李春燕

摘 要：生态扶贫开发是倡导绿色发展理念下最适合我国国情的。一些地区生态环境问题多数是盲目发展人为造成的，如何在保护好生态环境下推动扶贫开发工作有序开展，这是我国当前面临的一大难题，也是是大势所趋，是民心所向，更是为了构建以绿色发展目标指引协同发展的法律规范体系，并从政府與市场两个维度完善法治保障制度与机制。

关键词：生态扶贫开发;绿色发展理念;法治制度构建

习近平总书记提出“宁要绿水青山，不要金山银山，绿水青山就是金山银山。”生态扶贫是指国家通过实施生态保护、生态修复工程建设和发展生态产业，将扶贫开发和生态环境保护有机结合起来，从而实现两者良性互动与协调发展的一项精准扶贫措施。[1]在构建法治社会已然成为我国当前发展主流的背景下，生态扶贫开发当然不能失去法律保障。从功能主义法学角度看，生态扶贫开发需要在当前法治建构的框架下处理好扶贫开发和生态环境保护之间的法律关系，理清二者的基本功能与价值定位。这不仅关系到对生态扶贫的基本认知，也决定着生态扶贫的未来走向。因此，我们可以从扶贫开发与生态环境保护之间的利益切合点和法治保障制度进行研究，以实现二者协调推进。

一、生态扶贫开发的实施处境

1.立法缺位

在扶贫开发中，环境破坏问题时有发生。生态扶贫开发在实施过程中涉及的法律问题几乎囊括宪法、民法、刑法、行政法、环境法等众多国内现行立法。但是法律的缺位同样是生态扶贫工作整体进展落后于政府预期的主要原因，具体表现如下：

一是立法缺位导致生态扶贫难以有效开展。生态补偿和生态修复是生态扶贫开发的两大难点，《生态扶贫工作方案》明确指出：“使贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠，实现脱贫攻坚与生态文明建设双赢。”然而，在我国现行的法律法规以及地方规范性文件，几乎没有专门针对生态补偿和生态修复的立法规定。[2]这就导致，扶贫开发没有真正意义上实现可持续发展的战略目标。显然，如何开展贫困地区生态开发与补偿，明确生态补偿机制，这样贫困地区的扶贫对象就可以得到真正实惠。

二是利益界定不清影响生态扶贫落地实施。由于缺乏统一的法律体系，扶贫开发和生态环境保护之间的交错利益关系尚未明晰，这也在一定程度上导致了法律实施方面的混乱，直接影响生态扶贫的落地实施。例如，对于扶贫开发导致的环境损害是环境争议还是行政争议，适用环境诉讼还是行政诉讼，现有的法律法规并不明确、似有冲突。根据我国《行政诉讼法》及其司法解释，目前尚不存在完整的针对环境损害的行政公益诉讼制度;而根据我国《环境保护法》的相关规定，尽管环境损害争议适用于环境公益诉讼，但缺乏明确的诉讼程序。

2.监管不足

2015年-2019年，中央财政下达了专项扶贫资金，重点支持西藏、新疆南疆四地州和四省藏区和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等深度贫困地区，资金高达500多亿元，地方政府统筹整合资源，紧盯最困难的地方，瞄准最困难的群体，扭住最急需解决的问题，集中力量解决本区域内深度贫困问题。资金涉及中央和地方财政、发改、农村农业、卫计、交通、信息、水利、扶贫办等多方面主体，数量多、相互关系复杂。为了保障多方主体能有效地使用扶贫资金，最大限度发挥财政的撬动作用，对项目资金的全方位监管是不可或缺的，也是首先要解决的核心问题。在项目进程中，挪用侵吞扶贫产业开发项目资金、截留国家公益林补偿资金、侵占草原生态保护补助奖励资金等相关违法案例不在少数，这也凸显了现行法律的尴尬局面，收效甚微。

地方政府在看待扶贫开发的问题上，一味注重对经济效益的追求缺少对生态环境的关注，很难实现经济开发与环境保护的和谐共生，把更多的力量集中在环境保护与开发中，不断创新发展理念，转变发展思路。在现实当中，退耕还林、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、退牧还草等重大生态工程实施周期较长，需要政府采取持久、严格规范的全过程监管措施，承担法律上的监督义务，务必要有一套成熟的法律监督制约机制。但是，我国现有法律《土地管理法》《草原法》《森林法》《林业法》《水土保持法》《水污染防治法》等，大多是针对环境损害行为采取的事后法律规制，环境破坏行为已经发生，在针对违法行为采取处罚措施已经为时已晚，法律制度的构建不是为了惩戒违法行为，而是为了防范违法行为的发生。因此，现行法律条文多数是事后法，没有起到积极的防范作用

3.协调失位

生态扶贫既要进行扶贫开发，也要开展生态环境保护。从价值观角度看，扶贫开发以追求经济利益为目的，以实现脱贫攻坚为目标，而生态环境保护则是为了人类社会能取得更长足的发展空间与时间。尽管二者在利益上有些冲突，但是如果方法得当，趋利避害，相互协调，就能有效化解二者之间的利益矛盾与冲突，最终实现双赢效益。

二、绿色发展理念引领生态扶贫开发法治化

1.绿色发展理念助推生态社会发展

绿色发展理念是对可持续发展观定义的深化，在新的一个时期，是习近平总书记提出的“五大发展理念”的核心内容。以绿色发展理念指引的生态扶贫应以可持续发展为目标，通过协调统一生态环境与经济发展的关系，实现生态扶贫整体效益的最大化。生态扶贫的实施必须摒弃传统事后治理思维，防止扶贫开发部门一味强调发展的重要性，而环境保护部门片面推崇环境保护的极端思想。防止片面性，强调需要运用统筹规避“扶贫开发优先或生态保护优先”“社会发展优先或环境保护优先”等非此即彼的问题，使两者协调一致。

为转变“大水漫灌”“撒网式”等传统扶贫开发模式，生态扶贫亟待建立一套统一的具有针对性的顶层设计与制度架构。以绿色发展理念为价值引领的生态扶贫开发法治体系建构，应以利于益二者相协调为统一标准，尽力化解扶贫开发与生态环境保护二者之间不同价值冲突点，理应按照统筹兼顾与协调发展促使两者之间的良性互动。一者，开发与环境保护二者如果能协调兼顾，定能产生1+1>2的溢出效应。如我国中西部地区，扶贫开发应该遵循大自然的发展规律，必须摒弃盲目追求经济效益的发展思维，做到保护性的开发。二来，协调推进意味着把生态环境的利益放在首位。传统的扶贫开发行为以经济发展为中心，盲目追求GDP的扩大化，寄希望于通过抬高GDP推动地方经济发展，以实现贫困地区整体脱贫。然而在现实当中，经济的发展往往可能导致的资源不当或过度利用、生态环境恶化等一系列环境问题，根本无法确保部分群体和公共利益的最大化。总之，树立绿色发展的科学理念是在当前一个时期生态扶贫开发应该遵循的发展规律，树立追求社会群体利益最大化价值实现，经济社会发展与环境保护开发做到协调推进，促进有限自然资源能得到合理的开发和利用，实现人与自然和谐共生。

2.绿色发展理念助推生态扶贫协同发展

环境资源不应该是经济发展的重要组成部分，以实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标，是对当代人、对后世千千万子孙最有力的承诺。从整体性角度出發，扶贫开发与生态环境保护目标是高度一致的，即整体效益的最大化。与之对应的法治体系建设需要对生态扶贫的全过程进行整体性考察和检视，采取功能主义法学立场，建构生态扶贫的利益联动机制;从综合性的视角来看，需要加强扶贫开发部门与生态环境保护部门之间的共同协作，建立跨部门协调联动机制，以实现社会整体利益最大化。从综合性视角出发，建立生态扶贫的横向协作机制以及纵向的追溯机制。我国对生态扶贫项目及其资金的监管缺乏法律监管，各职能部门之间缺乏一种协调合作机制，各自为政，涉及需要多部门共同处理的突发事件的时候往往缺乏应对机制。例如，环境保护部门的执法职能有限，仅局限于社会实践中的生态环境保护，而无法对扶贫开发项目及其资金进行有效且合理的监督制约。从法学角度看，有限有效政府职能部门要求在政府系统内部完善行政管理体制，建立纵向、横向、斜向的政府间合作关系，以提升政府治理的合法性，而且根本的还要建立一套完善的违法横向溯源追溯机制，抬高违法成本。因此，推进生态扶贫开发等国家战略的实施，要在法治为准绳，建立扶贫部门与生态环境保护部门横向协作和纵向溯源机制，强化对扶贫开发项目与资金的监管，提升生态扶贫的实际效益。

三、生态扶贫法治保障制度的建构

1.政府作为：绿色的行政法律制度构建

着眼于顶层设计。绿色发展规划制度是指国家以绿色发展为宗旨，以环境容量和环境承载力为基础，在一定时期、一定地域范围内，确定绿色发展的基本目标所做的总体部署。绿色发展规划制度是引导、扶助和规范生态扶贫活动的基本依据。根据六部委最新发布的《生态扶贫建议方案》，应“牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的两山理念”“把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略”，狠抓扶贫开发与生态保护二者协调推进，着眼于“加强重大生态工程建设”“加大生态保护补偿力度”“大力发展生态产业”三方面。为加快绿色规划制度落地落实，国务院和地方各级人民政府编制了专项性和区域性的规划，以法律条例为基准，地方各级人民政府在处理破坏生态环境案例的时候就有法可依，做到处罚有据。当然，在现实社会中，很多时候，以行政警告代替法律追责，往往部分开发者违法成本极低，盲目追求企业效益，忽略社会整体效益，因此，有法可依，还要有发必依，执法必严，这样才能实现经济发展与环境保护协调推进。

2.环境质量制度与绿色消费制度

第一，树立绿色消费理念。习近平总书记强调，以民为本，绿色生活方式涉及老百姓的衣食住行，也是构建节约型社会最重要的环节，全民参与、全民监督、全民共享，反对不合理的消费方式和生活理念，绿色消费理念是促进绿色生活方式形成最根本的基础。

从我国国情出发，全民倡导绿色消费方式，加快建立和完善绿色消费制度，应从两个方面着眼：一是推动绿色消费制度的法制化。将扶贫开发与生态环境保护有机结合，一并融入绿色消费的法治化制度建设进程中，加快形成绿色的消费方式。政府应有更好的作为，更优的服务，更利民的政策，利用有效的行政手段促进绿色消费方式的形成。地方各部门行政主体应主动履责，敢于作为，强化责任担当，加强对执法行为的监督，构建资源节约型环节友好型社会，实现可持续发展。二是确立绿色发展和消费理念。最需要解决的是人的思想问题，思想决定出路，脑子决定路子，大力提倡农旅融合，结合生态游、特色林业经济等绿色扶贫产业，既能有效开发贫困地区，又能带动贫困地区群众脱贫致富，助力乡村振兴。

第二，建立环境质量制度。环境质量作为一种资源，它由所有环境资源的生态效用组成，其功能在于满足人们为了生存和发展所需要的生态性环境条件。[3]环境质量目标是环境质量制度的核心，它能充分挖掘政府及其职能部门开展环境保护的潜力，充分调动国家的和社会的环保力量，有效排除来自组织和个人的环保阻力。建立生态扶贫环境质量制度应关注以下两个问题：一是发挥政府的引导作用。环境质量制度是政府承担生态扶贫环境保护义务而预先明确的法律制度，环境质量目标应科学设定，既便于实现立法确定的环保目标，也符合人与自然和谐的生态扶贫要求。二是强化制度的规范作用。环境质量制度应完善生态环境质量标准制度、环境决策制度、环境规划制度，以及生态扶贫业绩评估制度等。[4]

参考文献：

[1]雷明.绿色发展下生态扶贫.中国农业大学学报（社会科学版），2017.5.87-94

[2]国内关于生态补偿的地方性法规规定，仅有江苏省苏州市的《苏州市生态补偿条例》（2014年）。但是该地方性法规并非针对贫困地区的生态补偿问题。

[3]李挚萍.论政府环境法律责任——以政府对环境质量.中国地质大学学报（社会科学版），2008.2.37-41

[4]肖磊.绿色发展理念下生态扶贫法治保障研究.法学杂志，2019.5.45