湖南乡村面临的治理难题、挑战与对策研究

2020-08-14罗显成

新丝路（下旬） 2020年9期

摘要：通过调查我们发现，株洲市乡村普遍存在“人去房空”的环境整治问题、“人去业空”的产业弱化问题、“人去力空”的社会保障问题、“人去心空”的治理秩序问题等四大待治难题。又要面对城镇化对乡村治理资源深度“虹吸”、市场化对乡村治理秩序的持续“肢解”、行政化对乡村治理空间的双向“挤压”等三大风险挑战。乡村治理振兴必须重构生产秩序、生活秩序和人心秩序，优化乡村治理的顶层设计，建构乡村治理的组织体系，织密乡村治理的机制网络，综合使用乡村治理的多维手段。

关键词：治理难题;治理挑战;治理目标;顶层设计;治理创新

自2017年10月党的十九大报告中提出乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字方针以来，为加强乡村治理、推进乡村振兴，2019年1月中共中央印发新修订《中国共产党农村基层组织工作条例》，2019年6月23日中共中央、国务院印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，2019年6月24日中共中央印发议《中国共产党农村工作条例》，2019年9月4日中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、中央组织部、中央宣传部、中央文明办、教育部、民政部、司法部、文化和旅游部、共青团中央、全国妇联印发《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》。根据文件，到2035年，我国基本实现乡村治理体系和治理能力现代化。我们以株洲市为样本，对乡村待治问题、面临的挑战、治理目标和对策展开了深入研究，以期裨益于乡村治理实践。

一、株洲市乡村待治难题“图谱”梳理

1.“人去房空”的环境整治问题

我们在调查中发现，株洲农村房屋空废化现象分为“旧建旧空”和“新建新空”两种类型。

（1）“旧建旧空”类型

“旧建旧空”型包括四类：一是“违建房”，主要是指易地扶贫搬迁后应拆未拆的老房、享受新富安居工程后应拆未拆单位老房、建新未拆旧的老房等“一户多宅”违建房;二是“危旧房”，主要是指国有或者集体企业在农村遗留的废弃的办公场所、宿舍、生产性用房，拆乡并村后废弃的村部、学校等;三是“空心房”，主要是指长期无人居住、无人監管、无合法继承人的空心房、有安全隐患的空心房、影响村容村貌的残垣断壁等;四是“偏杂房”，主要是指零星分布、简易建设的农村生产管理用房，废旧棚房、旱厕猪牛栏舍等杂房。

（2）“新建新空”类型

“新建新空”型包括三类：一是“祖宗房”房。主要是指非农人口利用父母名义在农村新建的住房。这类住房出资人和产权人不统一，存在两类风险，即父母去世后的产权争议风险和出资人在农村实际持有房产规避政策的风险。二是“名义房”。主要是指在城市购房举家定居城市的农村富人新建的住房。上述两类住房都存在“即建即空”的客观事实。此外，农村还有更为普遍的人口非农业化引起“人走屋空”的“空置房”。在农村住房利用率最高的是留守老人、病人、小孩、妇女居住的“留守房”，但即使是“留守房”，也存在“空层”、“空间”问题。因此，毫不夸张地说，在株洲房屋空置率最高的是农村而不是城市。

2.“人去业空”的产业边缘化问题

（1）“人去地空”的产业站位排斥

“人去地空”泛指以土地撂荒为表征的农业在国民经济中的弱势站位。一方面，随着我国工业化、城镇化、信息化进程的不断加快，一二三产业在国民经济中的地位持续调整，在现代化标准中，通常将二三产业占GDP比重的提升作为一项重要的经济发展成就，同时也以农业占GDP比例的降低作为一项衡量经济现代化的发展指标。因此，乡村产业发展的站位空间被进一步挤压。另一方面，由于“蛛网效应”和“谷贱伤农”、“增产不增收”等现象，严重戳伤了农民事农积极性，在叠加了个体农民应对市场变化和分享产业价值的能力不足之后，“农地撂荒”等“地空”现象的出现，表明农业在农民心中的站位被严重拉低。

（2）“人去劳空”的产业选择排斥

“人去劳空”泛指以劳动力为代表的产业要素对农业选择的弱化取势。在资本方面，农业经济投入大、见效慢、风险多、产业部配套、规模不经济，成为以效益为王的工商资本选择的弃儿。在职业方面，农业生产劳动强度大、职业荣誉度低、工资收入少，农村劳动力纷纷选择环境更加舒适的城市、收入更多的二三产业。在激励方面，就政府而言，目前脱贫攻坚、环境保护、风险化解等工作，都有刚性指标的硬约束，在政策、资金、人力、精力等方面具有强磁场效应，排斥了农业关注力。就农民而言，各种农业项目由于主体资格的门槛限制，农民被排斥在外，失去了政策的吸引力。由于粮补和各种兜底政策的实施，农民种地的积极性也日益消退。

（3）“人去市空”的市场份额排斥

“人去市空”泛指农产品的低值性造成的市场占有的疲乏。对农业目前面临诸多困境，产业主体不强、产业体系不全、产业附加值不高、产业特色不独特、产业品牌部响、产业服务不优，难以面对激烈的国内外市场竞争，导致当前大量市外农产品因价格低廉涌入市内市场，进一步挤压本地农产品的市场空间。

3.“人去力空”的养老保障问题

当前我国已经全面进入快速老龄化发展阶段。据我们调查，目前株洲地区农村地区人口总抚养比在50%左右，这意味着农村地区平均每2个成年人需要负责赡养1位老人，家庭养老负担沉重正成为制约我国农村养老的重要障碍。如果考虑到农村地区人口预期寿命低于城镇5岁这一现实差距，则我国农村地区的养老形势应更加严峻。城镇化对农村家庭养老体系构成了巨大冲击，社会化养老体系存在养老机构供给与需求不匹配的问题，子女养老存在道德风险和能力不足的双重压力。特别是唱主角的“老年农业”养老方式被进一步压缩，一方面，外出农民工大多不会选择回乡务农养老，老人成为从事农业生产的“最后一辈农民”，城市农民工年老后，由于城市养老能力和自身实力的不足，大多不得已要回农村养老，而他们已经失去务农能力和意愿，届时农村有可能出现无人务农的困境，农业养老将无以为继。另一方面，规模农业是农村产业发展的必然趋势，在政府推动和市场作用下，农地的经营权越来越集中，土地养老变成了土地租金养老和农业补贴养老，将成为常态，显然，其资金规模是满足不了养老需求的。

4.“人去心空”的治理秩序问题

（1）治理方式的“三重隔膜”

分治隔膜。在“各种各的地”、“各得各的利”的农民个体主导模式的深度演进中，村民自治的“共建、共管、共享”属性逐渐消解，村民对公共事务、公共建设参与的参照物只有自身的利益，由于利益视角的狭隘，公共利益和长远利益成为个体选择的盲区或者对立面，村民自治更多地变成了村民个体利益的角斗场。村民自治分化为联系十分脆弱的两块：一端是村民自营自利的强化，一端是村民委员会对公共事务的有心无力。在一些地区，很多村民缺乏参与民主管理和民主生活的积极性，公共治理的责任往往由村民委员会内少数人承担，导致乡村治理目标达成的难度增加，乡村社会治理无法与乡村发展态势、社会变迁的需求保持同步。

代治隔膜。农村精英的外出和老弱病残幼留守，深刻影响农村自治的走向，最终催生出“委托--代理”的非正式的治理模式。在这种模式下，产生了诸多问题：信息传递的失真和不充分问题;代理能力的表达、决断问题;代理效果的低效、反复问题等等。由于这种代理的非正式性、间接性、弱质性，严重影响了乡村公共事务的决策效果。加上村里留守老人、留守妇女自主参与公共治理的意愿与能力有限，导致乡村治理主体缺位，乡村社会治理的实现难度不断增加。因此，不能参与、不会参与、不愿参与成为了当前乡村治理急需破解的难题。

手段隔膜。互联网的快速发展造成无限扩展的虚拟社会空间，特别是以手机为基本平台的网络社会，使人们的生活步入实时、交互、快捷、高频的“微时代”，自主开放的自媒体话语权，隐蔽性的信息源，交互快速的传播方式，碎片化、泛娱乐化、真假难辨的海量信息等等，使网络社会与现实社会高度互动，使社会舆论、社会情绪甚至社会行为以新的机制形成，传统的管理手段已难以奏效，网络乡村治理成为考验乡村治理体系和治理能力的热点、焦点和难点问题。

（2）治理力量的“触角迟钝”

党建触角“触”不实。农村基层党组织承担着落实国家各项方针政策、加强农村基层党建、谋划全村经济发展的任务，党建引领是乡村治理的关键环节。但在部分农村仍然存在基层党组织班子不强、队伍不优、能力不强、示范不够的现实情况。随着农村地区大量农村优秀青年流向城市，党员队伍青黄不接，农村党员队伍新鲜血液不足;党员队伍年龄相对较高，学历相对较低，能力素质相对较差，且存在创新精神不足、工作思路老化、方式方法单一等问题;相关待遇保障体系不够完善，工作与待遇之间存在不对等，村党组织吸纳优秀人才的难度增大，能力素质难以保证。与此同时，村级集体经济弱化，基层党支部拿不出资金改善村里的设施和环境，难以解决群众关心关注的问题，难以发展村集体产业带动群众致富，导致党组织威信下降，进一步加大了农村基层党组织开展治理工作的难度。

自治触角“触”不到。随着撤乡并村的推进，乡与村的空间规模和人口都在扩大，乡村治理的事务范畴涉及到经济、文化、社会、生态等方方面面，特别是脱贫攻坚和乡村振兴等事务的强势嵌入，乡村原有的利益格局的解构，各种问题和矛盾如雨后春笋般冒出头来，乡村治理对法治权力的介入需求空前喷张。但警务人员、警务实施的配备，并没有增强，行政执法与行政调解力量，也没有增强，虽然有些地方推出了一村一警察一律师的举措，但驻村度不够，治理范围一端大，治理能力一端小的矛盾突出。

法治触角“触”不透。由于权力失重、能力缺位导致法治力量缺位。村民在处理邻里关系时，尚宗族不尚法律。在农村，几乎每个家族都建有祠堂，不但红白喜事的操办依靠家族势力，处理邻里纠纷更是诉诸于家族的人多势众而不是法律。在处理权力关系时尚信访不尚法律。把信访当成打垮干部的尚方宝剑，只要对干部不满意，就纠集族民一级一级上访。在处理约束关系时尚自我不尚法律。违法用地、打牌赌博等违法行为，比比皆是。“我是农民，我怕谁”，常常成为不懂法、不信法、不怕法者的口头禅，关系处理法外求解的现象频繁。

道德触角触不深。在城镇化市场化冲击下农村道德财富出现了“负向积累。一是不讲诚信。合同明明约定建新房拆旧房，但新房一建，死磨硬泡不拆旧房;合同明明约定房子建好付款，但合同到期拒不付款。明明外出务工，却说无业，明明有几千元一月的工资或者劳务收入，却说没有那么多。二是不讲礼数。不赡养老人的不孝之风，大操大办的人情之风，建庙问神的迷信之风，执迷不悟的赌博之风等，与农村原本的勤俭家风、朴实民风和文明乡风格格不入，农村天然的教化功能进一步弱化。明明自己有房有车有收入，却将父母分户去争贫困户。三是不讲公利。基础设施、公共服务等项目建设涉及到自己的小利时，寸土必争、寸利不让、漫天要价，一旦不成就阻工，甚至上访。只讲“伸手”不“动手”。“干部干、群众看”，“靠着墙根晒太阳、等着别人送小康”，认为国家支持、干部帮扶理所当然。

二、株洲市乡村治理面临的三重冲击

1.城镇化对乡村治理资源的深度“虹吸”

目前，株洲市城镇化正处在加速推进期，城镇化率已经超过67%，未来每年增长的预期仍然稳定在1%左右。以此速度推算，再过十年株洲的城镇化率将达到80%左右。乡村治理必须预估未来城镇化对农村影响的广度和深度，在城市与乡村的博弈中，定位治理目标和策略。我们认为，未来城镇化会在四个方面影响乡村治理。一是城镇偏好会有所缓解，但发展的引擎仍然在城镇，尤其是一二线城市。精准扶贫、乡村振兴和逆城镇化是推动城镇偏好走弱和农村优先发展的三股强势力量，由于农民的议价能力和话语能力低下演绎的利益联结机制的不合理，使得乡村资源和产业利益更多地被城市资本占有。二是乡村社会持续分化。由于农村人口就业、居住、生活的城镇化，乡村原有的传统熟人社会向“无主体熟人社会”转向，熟人社会原有人际关系的生产互助、情感互动效应不复存在，乡村社会约束机制失灵、社会关系疏离、情感共同体解构。三是乡村经济结构解体。城镇化进程中，城市对农村资源要素的吸附能力持续走强，农村人地的紧密关系破解，家本位小农经济、以地为生的地权结构造就“人不离土”的经济形态均质化的小农已高度分化，过去依赖劳动投入的土地密集型农业已转向依赖资本投入的资本集约型农业，加之农村青壮年劳动力外流，农业生产缺乏“深耕细作”的人力基础，农产品深加工、乡村服务业更是因为人才、资金等投入不足而发展乏力，形成农村产业对城市的高度依赖。四是农村养老、养小、养病变得更加困难。在城镇化进程中，由于农村常住人口的减少和空心化的加剧，撤乡并村后农村的养老、养小、养病资源进一步向城市和中心镇集聚，与此同时，家庭的“三养”功能日益弱化，农村“三养”问题成为乡村治理的头等难题。总之，城市持续的经济增长与结构变迁投射到乡村，引起承载乡土社会的村庄呈现分化和乡村社会、资本空心化，村落“共同体”有机团结离散，鄉村凝聚力及集体行动能力降低。

2.市场化对乡村治理秩序的持续“肢解”

市场化对乡村治理秩序的肢解主要表现为农村社会关系受市场经济影响而呈现的逐利化与过疏化，衡量人际关系与亲疏远近的指标越来越呈现出“货币化、交易化”的特色，功利色彩浓厚，人们对传统的家风族规、乡规民约、邻里互助等乡土文化逐渐疏离，传统乡土社会的温情、自洽与内生秩序式微。一方面，市场化的利益考量促使大量农村劳动力转移到城市，由第一产业为主转变为从事多种行业与职业，实现收入增长，其中一部分人已经有能力在城市定居，由农民转化为市民，并随着社会关系网络复杂化初步实现社会阶层分化;另一方面，以户籍制度为根本，城乡居民在住房、教育、环保、医疗、社保、养老等基本公共服务方面尚未完全实现一体化，这反过来固化了城乡居民的阶层和身份，产生城乡断裂的社会关系模式，导致农村社会治理存在“内卷化”风险。

3.行政化对乡村治理空间的站位“挤压”

一方面，在農村存在行政管理与乡村自治两种不同的制度安排。行政管理偏向于科层与等级，强调自上而下，下级对上级的服从。乡村自治偏向于平等与合作，互动与协调，是由下而上，强调自主性和参与性。乡村自治要激发社会组织的活力，形成多方参与、权利平等，自主性、自治性的乡村治理体系与结构。由于行政管理和乡村自治在主体、内容、方式等方面兼容性差，引起二者之间的张力放大，导致行政管理挤压了乡村自治的生存空间，使乡与村的“委托—代理”关系，变成了“领导—被领导”关系。

另一方面，农村作为国家政策执行的一线和前沿，要面对国家治理体系中纵横交错的“条块部门”组成的混乱矩阵，缺乏对各种政策进行统合的能力和资源，无法形成政策合力。并且，随着精准扶贫和乡村振兴行动的强势嵌入，大量的涉农项目和资金，分头下达、分头建设、分头验收，政治性强、时间紧、任务重、考核频繁、追责严格，村务的主要内容是完成上级交办的各项任务，主要方式是召开各种会议、填写各种表格、张贴各种标语、应付各种检查，村民自治形式化趋势明显。

三、株洲市乡村治理振兴的目标定位

1.“一转五治”：重构人心秩序，建设乡村善治中心

（1）转变职能，落实治理责任

乡镇党委政府要实现职能从经济到治理的转变，把乡村治理作为“第一要务”，担当起乡村治理的直接责任，加强对乡镇和村各类组织、各项工作的领导，乡镇党委书记和乡镇党委领导班子要包村联户，及时研究解决农村基层党建、乡村治理和群众生产生活等方面的问题。要强化社会治安、食品安全、道路交通安全、矛盾纠纷化解等方面的监督和管理，有效化解农村社会的矛盾隐患。

（2）五治并举，完善治理体系

发挥政治引领作用：组织广大党员干部群众学习贯彻党的十九届四中全会精神，发挥政治强信心、聚民心、暖人心、筑同心的作用，实现“理性政治”与“情感政治”的贯通，在历史选择和中西发展成就对比的大逻辑中，坚定乡村治理的制度自信和情感认同，切实把党的领导贯穿于乡村治理权过程。发挥自治基础作用：组织开展村规民约、居民公约的制定、清理和修订工作，充分依靠“一约四会”（村规民约、红白理事会、道德评议会、村民议事会、禁毒禁赌会），推动民事民议、民事民办、民事民管。发挥法治保障作用：以法治方式破解乡村治理难题，确保村规民约的“含法量”、违法行为的“惩处率”、法律人士的“出镜率”、法治宣传的“入心率”。发挥德治教化作用：坚持以社会主义核心价值观为统领，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，使乡村善治齐于德，上要“感恩”于党，是老百姓真正认识到没有共产党就没有新中国，就没有新农村，就没有新生活。内要“齐礼”于家，做到妻贤子孝、兄恭弟友、善及子女。外要“守信”于人。做到不欺生、不违约。发挥智治支撑作用：以“一件事一次办”改革为抓手，以智慧乡村、雪亮工程为牵引，充分运用现代科技推动“马上办”“一次办”“网上办”“刷脸办”。群众还可以通过门户网站、、手机APP对行政审批和公共服务事项进行网上申请办理和查询，群众在办理一次事项后，数据信息进入智慧服务大数据中心，今后再次办理时无需重复提交资料，做到一次提交多次使用。

2.“一台六单”：重构生活秩序，建设乡村服务中心

（1）服务平台体系化

搭建“1+5+N”服务平。即以村级综合服务中心为载体，对文化服务平台、教育服务平台、科技科普平台、理论宣讲平台和健身体育服务平台和金融服务站、电商服务站、卫生室、老年服务中心、村民议事堂、便民吧等N站室整合，形成医疗、金融、电商、供销等重要服务资源全域覆盖的服务平台。

（2）服务内容清单化

加强乡镇中小学、乡镇卫生院、农技推广站等公共服务和基础设施建设，丰富公共服务内容。通过提供就业咨询、就业培训、社区公益性岗位开发等，对就业困难人员提供针对性的服务和援助。通过家庭养老和托管养老，加快老年化共服务设施和服务网络建设，为老龄人员提供系统化化养老服务。提供志愿服务，对残疾人员和最低生活保障对象提供救助服务。通过建立健全卫生服务（站）为主体的卫生和计划生育服务网络，推进乡村卫生和计划生育服务。发展面向基层的公益性文化事业，逐步建设方便社区居民读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所，加强对社区休闲广场、演艺厅、棋苑、网吧等文化场所，推进社区文化、教育、体育服务。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“以现居住地为主，现居住地和户籍所在地互相配合”的原则，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件，推进乡村流动人口管理和服务。

3.三化齐行：重构生产秩序，建设乡村经济中心。

（1）标准化生产保障质量

以标准化生产为引领，严把农产品质量关。建设农产品技术规程清单体系，照单作业，出单者强制退产;建设物联网技术体系，实施精准作业、智能控制、远程诊断、遥感监测，对生产加工流通环节进行全域全程监管;建设农产品监管索源体系，使农产品生产、运输、销售在详细档案记载下阳光运行。

（2）品牌化营销赢得市场

以品牌战略为抓手，赢得消费升级新市场。市县乡政府和市场主体要擦亮区域、企业、产品三张品牌，实施地理产品标志授权，严格执行公用品牌使用、退出机制，加大公用品牌使用监管力度，对假冒侵权行为实施精准打击;鼓励和支持市场主体开展绿色、有机产品认证，争创驰名商标、著名商标等商品品牌;加强品牌营销，通过举办农产品博览会、推进会、市长、县长、乡长、村长带货等方式，提升品牌知名度和市场占有率。

（3）产业化经营壮大实力

以“龙头企业+农民专业合作社+家庭农场+农户”的模式，壮大产业化经营主体;以高标准农田建设为支撑，加快土地经营权流转，形成产业化经营的适度规模;以优势资源为依托，发展特色产业，打造拳头产品，延伸产业链、提升价值链，塑造产业化经营的产业体系;要支持农产品批发市场、加工流通企业向镇域集聚，实现加工在镇、基地在村、增收在户，支持在乡村发展农资供应、土地托管、统防统治、烘干收储等生产性服务业，同时要支持乡村发展劳动密集型产业，有条件的地方可以建设产业集群。

四、株洲市乡村治理的策略框架

1.聚类施策，做好乡村治理的顶层设计

（1）分类设计。株洲市目前有82个乡镇，1100来个行政村，在区位、资源、人口构成、发展阶段等方面存在巨大差异，根据乡村的区位条件、人口构成、功能产业、居住条件等指标，可以将乡村划分为许多类型。一是以区位条件为标准，可以将农村分为近距城镇的城郊村，中距城镇的核心村和远离城镇的偏远村三类村。这种分类的意义在于区分城镇对乡村治理的渗透作用。二是以规模为标准，可以将农村分大村、中村、小村三类。这种分类的意义在于治理资源的合理配置。三是以发展要素为标准，可以将农村分为新型乡村、潜力乡村、薄弱乡村三类。这种分类的意义在于对乡村治理进行行动定位。

（2）取石雕玉。目前世界上大体有八种乡村治理有效模式可资借鉴。日本的“因地制宜型”，这种模式以挖掘本地资源、尊重地方特色为典型特点，通过因地制宜地利用乡村资源来发展和推动农村建设，最终成就举世闻名的“一村一品”治道模式。韩国的“自主协同类型”，主要通过政府努力支持与农民自主发展相配合共同推动与实现乡村治理的目标，以韩国的新村运动为代表。德国的“循序渐进型”，将乡村治理看做一项长期的社会实践工作，在这过程中，政府不断调适现行的乡村治理目标、方式和手段，政府通过制度层面的法律法规调整，对农村改革进行规范和引导，逐渐地将乡村推向发展与繁荣，以德国的村庄更新为典型。荷兰的“精简集约型”。精简集约型模式是指在国土面积不大、乡村资源相对匮乏的国家，通过整合现有农村资源，充分发挥地区优势，促进农村社会的和谐发展，以荷兰的农地整理为代表。瑞士的“生态环境型”。生态环境型模式是以绿色、环保理念为依托，强调将乡村社会的生态价值、文化价值、休闲价值、旅游价值以及经济价值相结合，从而改善乡村生活质量，满足地方发展需求。法国的“综合发展型”。综合发展型模式是在国家整体规划和科学指导的精神下，通过有效协同的方式，加强了各部门之间的联系，很好地整合了社会中各个部门的优势资源，使其共同致力于推动乡村社会的发展。美国的“城乡共生型”。城乡共生型模式以遵循城乡互惠共生为原则，通过城市带动农村、城乡一体化发展等策略来推动乡村社会的发展，最终实现工业与农业、城市与农村的双赢局面。加拿大的“伙伴协作型”。伙伴协作型模式是指在互相交流和充分沟通的基础上，通过跨部门之间的协商合作形成战略伙伴关系，最终共同致力于乡村善治目标的实现。

2.党建引领，完善乡村治理的组织体系

（1）强化党组织自身建设

加强基层党组织政治建设，发挥基层党组织先锋堡垒作用，首要在提升党支部带领群众促进发展的能力和思想觉。要认真抓好 “不忘初心，牢记使命”主题教育，促进党员思想教育的常态化。加强基层党组织能力建设，扎实推进农村党支部“五化”建设，从人才、制度等各方面强化基层党组织建设，优化农村党员队伍的年龄、知识结构，在深化改革的过程中，基农村党组织更要加深对社会治理环境变化的感知，并根据社会变迁状况积极进行社会治理创新尝试，提高基层党组织带领人民群众勤劳致富的水平和能力。

（2）强化党建与治理的衔接

坚持以基层党建引领基层治理，以基层治理成效检验基层党建，杜绝“两张皮”现象。以党建引领村民自治：重点推动村党组织负责人、班子成员担任自治组织负责人和成员，健全党组织领导下的居民自治机制、民主协商机制、群团带动机制、社会参与机制，明确规定各治理主体之间的职责边界和事权划分。以党建引领公共服务：探索党组织前期介入社会组织的路径、举措，创建市、区（县）、街道（乡镇）、村（社区）四级社会组织孵化中心（站、点），引导群众根据邻里互助、公益环保、兴趣爱好等公共服务需求建立各類社会服务组织。在孵化这些服务组织时，党组织要对其负责人的提名推荐进行把关，并进行经常性的教育、引导，确保在党组织的领导下，发挥社会组织特有的专业理念、专业方法、专业能力，形成“你中有我，我中有你”的相融互动、协商共治模式。以党建引领经济发展：探索“村党组织+新型农业经营主体（合作社）+基地+农户”新模式，注重推进新经济、新产业、新业态等新兴领域党组织设置、工作机制和活动方式创新。在产业领域和产业链条设立党组织，构建上下贯通、立体覆盖、隶属明晰的组织体系，使党组织与经济组织在对话、互动、合作和集体行动中，形成经济发展的共治机制。

3.上下贯通，强化乡村治理机制保障

（1）抓领导机制。全面构建“市-县-乡-村”四级书记抓党建促治理的第一责任人制度，定期召开党建+治理例会和工作调度制度。深入推进街道（乡镇）体制改革，重构职责体系，加大乡村治理职责权重，制定加强乡镇（街道）党（工）委抓基层党建+治理工作力量办法，督促乡镇（街道）党委书记严格履行第一责任人职责。建立“管理服务规范化、岗位待遇职业化、能力素养专业化、培塑匠心扎根型”的村级治理专职化队伍，加大从“四类人员”中选拔村级领导班子成员力度。

（2）抓对话机制。一方面，党委政府站在村民立场上，时刻牢记为人民服务的宗旨，在农村地区建立信息服务系统和电子政务网站，为村民提供信息咨询服务和专家指导建议。把政府建成推动农村发展、维护村民利益、提高农民生活水平的伙伴。另一方面，定期举办农村会议、交流学习、在线讨论等活动，及时掌握社情民意，为民众排忧解难;引导农村各类社会组织与村民在村党组织统筹协调下共商农村发展、共抓农村治理、共建美好家园。

（3）抓评价机制。把乡村治理工作纳入地方党委政府政绩考核指标体系。以村为单位，探索建立以群众满意度为主要衡量标准的乡村治理评价体系和评价结果公开机制，差异化设置考核指标，健全考核问责办法，治理成效纳入评优选先评价指标。建立健全乡镇（街道）和基层群众性自治组织之间履职履约双向评价机制，驻村单位和村之间共驻共建责任双向评价机制，探索非公企业和社会组织履行社会责任积分制度。

4.创新方式，综合使用乡村治理的多维手段

（1）以“三治”为内容，推进乡村治理融合化

按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，组建统一综合行政执法机构。将现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。通过深入持久的普法工作，进一步提高依法自我管理的本领，正确行使当家作主的民主权利，正确履行村级民主管理的责任。着力健全和践行村规民约，将村规民约、法律法规、社会主义核心价值观与农民生活紧密联系在一起，引导农民自觉遵守，形成共建共治共享“三共”的社会治理格局和自治法治德治“三治结合”的乡村治理体系。

（2）以“三实”为目标，推进乡村治理智能化

为适应新时代乡村治理新要求，以“建设实体化、运行实战化、效能实用化”为目标，着力构建“社会治理+网络”体系，推进县、乡、村三级治理中心建设，打造县域社会治理融合共治新平台，构建了覆盖城乡、条块结合、横向到边、纵向到底的基层社会治理网格体系。一是完善乡村治理网格，以自然村网格为基本单元，整合范围内各类基层服务管理资源，推动乡村治理向末端延伸，构建精细化管理、人性化服务、多元化参与的乡村治理网格化体系，进一步提升乡村治理和公共服务水平。二是建立村组网络平台，通过移动互联网工具包，用社交工具实现情感连接、信息连接，引导村民学习并掌握以微信群、微信公众号为代表的移动互联网功能和基本的运营技巧，高频、高质地实现村里外出和留守成员的信息和情感沟通，高效、透明地实现村务管理、活动组织、通知下达、舆情上传等治理工作。

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