农业转移人口市民化成本分担机制实现路径与经验

喻智健 陆镜名 刘开邦

摘要：农业转移人口市民化是我国新型城镇化进程的首要任务，然而成本问题一直是我国农业转移人口市民化进程的突出障碍，实现农业转移人口向城市市民转化需要极其庞大的成本，应由政府、企业和农业转移人口多方共同分担。通过对河南省新县的实地调研，掌握了该县农业转移人口的总体情况与其市民化的主要制约因素，分析出该县农业转移人口市民化成本分担机制的实现路径，总结出可供借鉴的基本经验。

关键词：新型城镇化;农业转移人口市民化;成本分担机制;河南新县

党的十八届三中全会指出，坚持以人为核心的城镇化，有序推进农业转移人口市民化。农业转移人口市民化一方面是决胜建成小康社会的必然要求，另一方面对我国迈向城镇化和现代化起着举足轻重的作用。从历史经验来看，成本问题一直是制约农业转移人口市民化的主要影响因素。因此，必须积极创新市民化的成本分担机制，加快推进农业转移人口市民化转变工作进程。[1]本文采用实地调查与理论研究相结合的方式，以河南省新县为典型案例，通过调查掌握了当地新型城镇化建设的总体情况与主要制约因素，进一步分析该县农业转移人口市民化成本分担机制的实现路径，并总结出可供借鉴的基本经验。

1新县农业转移人口市民化的总体情况与制约因素分析

在实际工作中，农业转移人口要在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，公平公正的享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现身份认同、经济立足、社会接纳、文化交融。[2]河南省作为人口大省和农业大省，在新型城镇化建设中面临着农业转移人口市民化的艰巨任务。2015年10月，新县被确定为河南省21个省级新型城镇化综合试点市县之一。通过对河南省新县的实地走访与问卷调查，调研组了解到该县农业转移人口市民化的总体情况与主要制约因素。

1.1新县农业转移人口市民化的总体情况

在农业转移人口市民化数量方面，从新县人民政府做出的测算来看（见表1），2014年至2017年年均新增农业转移人口数量达到6550人左右，与2013年相比，到2017年将有2.62万待转业农村人口，到2020年，农村转移人口数量将达到10.52万人，新县城镇人口也将达到19.38万人。

1.2新县农业转移人口市民化主要制约因素分析

面对数量相对庞大的非城镇户籍常住人口，调研组结合实际情况对新县县城371位农业转移人口进行了实地访谈和问卷调查。通过对河南省新县农业转移人口现状的问卷分析，可以大体将农业转移人口市民化主要制约因素分为制度因素、社会文化因素、经济因素。结合问卷具体调研的问题“不愿意落户县城的原因”中（如表2），28.6%的被调查者选择的原因是“无户籍、社保等制度保障”;选择“县城生活花费大（包括衣食住行，子女教育等）”的占58.5%;“在县城生活方式不适应、感受到歧视和市民感情淡漠等”的占12.9%。

由此说明，超过50%的农业转移人口认为“县城生活花费大”，即成本支出，是阻碍其落户县城并向市民转化的主要原因所在。而多数农业转移人口选择“县城生活花费大” 的成本因素，是因为相对“制度和社会文化”较为抽象的词汇，成本因素可更直接和真实反应其在县城生存现状。此也说明，成本是河南省新县农业转移人口期望成为市民过程中实际诉求的最为重要的阻碍。

因此，通过对河南省新县农业转移人口市民化现状的实际调研与阻碍因素的分析可以得出，不论是农业转移人口实际生存的现实，还是其主观意愿的反映，都有必要对河南省新县农业转移人口市民化产生的巨大成本进行深入的研究，以解除市民化过程中的障碍，并能在合理的规划下，推进河南省新县农业转移人口市民化实质性的发展。[3]

2新县农业转移人口市民化成本分担机制的实现路径

河南省新县作为新型城镇化省级试点，在把握住科学原则的基础上大胆探索，走出了一条适合县情的农业转移人口市民化成本分担机制实现路径。

2.1深入贯彻国家户籍制度安排，积极推动城乡户籍一体化建设

为了促进人口合理有序流动，引导农民向县城、中心镇、新型农村社区集中，新县政府对拆除旧房交回宅基地的农民及时办理新房屋产权手续和户口迁移手续。凡是入住新型农村社区的居民，可登记为城镇居住地居民户口，并享受农转非的相关优惠政策。由县公安局负责户籍改革工作，做好“农转非”入户登记工作。在户口变更时，在户口本上特注明“农转非”字样，以便农民“农转非”后享受专项优惠政策。

2.2以基本公共服务城鄉均等化为重点，保障农业转移人口各项基本权利

新县政府各部门分工明确，全力支持并配合解决农业转移人口各项基本权利和“农转非”后所面临的一系列问题。县人社局、教体局、卫生局负责“农转非”后人员就业和社会保障工作，并对他们加强技能培训和职业教育，提升农业转移人口就业能力和就业质量。与此同时，享有农村低保的农民“农转非”后，依然享有城镇低保。农业转移人口可以自由选择城镇居民医疗保险和新农村合作医疗，继续享受农村居民计划生育政策和农村义务教育“两免一补”的政策;解决农转非后人员及其子女的教育问题，以流入地为主，以公办中小学为主，同等条件接收农业转移人口子妇入学接受义务教育;落实流入地属地化管理责任，为农业转移人口及其子女提供基本公共卫生服务。县农业局、林业局、商务局等部门全面落实“农转非”农民享受种粮补贴、退耕还林、家电下乡等惠农政策。县住建局负责落实“农转非”农民享有危房改造补贴政策外，还承担着新型社区规划设计和基础设施配套等工作。[4]

2.3以政府为主导，积极进行政策创新，构建多元化的成本分担机制

新县政府各部门加大跑项增资力度，全力争取基础设施建设中央补助资金。优化县公共财政支出结构，以各项民生支出为重点，不断增加基本公共服务投入，逐步建立起覆盖城乡、功能完病况、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。大力推行农业转移人口零门槛参与城乡养老保险政策。鼓励农业转移人口积极参加职业教育和技能培训。县内企业负责落实农业转移人口与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农业转移人口缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农业转移人口按照规定承担相关费用，积极参加城外埠社会保险、职业教育和技能培训等，提升融入城市社会的能力。通过土地、金融、税收等方面的优惠政策，鼓励引导社会资本投资医疗、教育、卫生等社会事业、市政公用事业和保障性住房建设，形成多元化农业转移人口市民化成本分担机制。

2.4开展农村产权制度改革试点工作

新县积极探索农村宅基地确权登记制和颁证制，实行农业转移人口依然享有集体经济收益分配权政策，为农民承担市民化成本提供资金渠道。建立健全县、乡镇（区）农村产权交易市场，农民在农村集体占有和支配的各种资源可以转变为资产，并可在农村产权交易市场上交易、抵押变现成资本，从而提高农民的市民化成本分担能力。

3新县农业转移人口市民化成本分担机制的基本经验

新型城镇化背景下农业转移人口市民化是一项长期的系统工程，建立健全成本分担机制是必由之路。习近平总书记强调，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”。[5]这为我国新时期城镇化和农业转移人口市民化建设指明了方向。河南新县在科学规划的基础上大胆探索，逐渐形成了具有县域特色的做法和经验。

3.1以县城为中心，分层分区域分批推进

新县县城范围大，乡镇较为分散，户籍人口城镇化率比较低，县政府所在地新集镇人口12.69万人，占全县总人口的35%左右，具有财政交通、经济和产业方面的优势，是新型城镇化的核心集聚区。在农业转移人口成本化的分担体制中，将县城所在地新集镇，浒湾乡、吴陈河镇、沙窝镇、八里畈镇作为第一批试点区域，优先选择选具有较好财政实力、产业基础、经济承载能力强的泗店乡、箭厂河乡、卡房乡、千斤乡作为第二批试点区域，将周河乡、苏河镇、陡山河乡、郭家河乡、陈店乡、田铺乡作为第三批试点区域。在任务安排上，以县城作为农业转移人口市民化成本分担机制的试点核心区域，同时开展城乡一体化发展试点重点区域，以第二批试点区域作为城乡公共服务提供试点重点区域，以第三批试点区域作为城市生态文明建设的试点重点区域，通过不同分工，同时启动，有所侧重，兼顾整体的方式稳步推进新县新型城镇化建设。

3.2政府主导，兼顾个人，鼓励企业

新县属于典型的国家林业县和贫困县，和其他同类县一样，财政实力和经济实力均较弱。在推进农业转移人口市民化成本分担方面，将直接成本作为重点领域，进一步梳理政府、企业和个人三个主要承担主体所负担成本的性质分类。对于由三者共同负担的农业转移人口社会保险、技能培训、劳动就业等成本方面，采取由政府推动、企业主导、个人辅助的方式进行分解。对于义务教育、保障性住房等由政府和个人共同负担的成本方面，采取由政府主导，兼顾个人的方式进行分解。对于市政设施建设等由政府负担的成本方面，采取由政府主导，引入企业，力争共建的方式进行分解。在涉及中央和省市财政转移支付，由各级政府共同承担的成本方面，在政府内部，除了按照现有的各类负担此例进行承担之外，按照新县财政情况优先保障对农业转移人口的各类成本负担，以长远眼光和未来红利弥补当前财政资金制品。

3.3分类化解，由强至弱，强弱结合

新县通过先清欠账、优先保障的方式，对目前已经是县城进行就业的存量农业转移人口，建立人口数据库，查缺补漏，优先理顺这一部分拥有一技之长和对城镇生活熟悉的人群成本负担方面的问题，使他们率先享受新型城镇化带来的各项政策福利。对于增量和未来潜在的农业转移人口，则在前期对存量人员梳理的基础上，采取“政府搭平台、同乡聯帮带、个人主动学”的方式实现劳动就业和技能培训，提升在城镇生活的能力。同时，对与县内具有不同财政实力的乡镇进行分层，实现县城内财政资金的统筹统用和二次分配，推动具有强财政实力和经济实力的乡镇和较弱乡镇的人为结合，集全县之力实现农业转移人口成本的县内化解。

3.4积极引导，提升收益，以收抵支

农业转移人口到城镇落户、就业带来的不只是成本，还有大量的人口红利和收益。新一代的农业转移人口的认知能力和受教育水平已经有了很大提高，在闯劲、干劲和吃苦精神方面都有较强的主观意愿。他们在城镇的就业，通过企业生产值增加、自主创业和连带消费这三种方式，直接给企业带来收益。新县政府积极引导，通过推动秩序创业、城外埠归属感提升等措施，有助于进一步扩大农业转移人口的额外收益，为个人负担转移成本提供保障，最终减轻政府的负担压力，确保新型城镇化的稳步推进。

3.5重在体制创新和民生建设，多措并举

新型城镇化是我国人口红利淡去之后的又一次重大整体性济发展机遇，对于县乡未来发展意义重大。在农业转移人口成本负担方面，尽管整体成本在量的方面通过估算规模巨大，但是作为未来发展的战略性工程，新县用历史的眼光看问题，将现实和长远相结合，将县城发展和以人为本相结合，不以数字论英雄，不唯数字干事情，将体制创新放在首位，注重民生建设，在农业转移人口落户政策、子女教育政策、住房和基本公共服务政策等方面敢于因地制宜、先试先行，以创新和多方联动共同化解成本。

参考文献

[1]殷一博.农业转移人口市民化成本分担机制探索[J].开放导报，2014（4）.

[2]王志章，韩佳丽. 农业转移人口市民化的公共服务成本测算及分摊机制研究[J].中国软科学，2015（10）.

[3]刘美月.西安市农民工市民化成本测算及分担机制研究[D].西安：西安外国语大学，2016.

[4]吕旅.在新县十四届人民代表大会一次会议闭幕式上的讲话[EB/OL].http：//www.hnxx.gov.cn/portal/index.htm.

[5]习近平. 习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M]. 北京：学习出版社，人民出版社，2016.

[基金项目]：国家社科基金项目“玉米“三量齐增”与供给侧结构性改革政策研究”（项目编号：16BJY113）。

[作者简介]：喻智健（1997—），男，河南信阳人，中国人民大学农业与农村发展学院硕士研究生，研究方向：农业模式创新与农业经济大数据;通讯作者：陆镜名（1997-），男，广西南宁人，中国人民大学农业与农村发展学院硕士研究生，研究方向：农产品国际贸易、精准扶贫。