生态文明视域下秦巴山区可再生能源法律及政策研究

唐学军，陈晓霞

（1.中共平昌县委机构编制委员会办公室；2.四川省平昌中学，四川 平昌 636400）

上世纪70年代以来，因能源与环境矛盾的凸现，发达国家与发展中国家逐渐将能源发展的重点转移到清洁可再生能源领域，同时，通过立法和出台相应的政策来保障其国内可再生能源的开发和利用，因此，可再生能源的产业化和规模化不断扩大。本世纪以来,随着我国经济社会的高数发展，我国能源的消费也急剧增长，供需矛盾突出，传统的以煤为主的能源结构对自然环境和生态造成了破坏，能源与环境的双重问题已经成为制约中国经济社会健康发展的最大瓶颈。秦巴山区“五省一市”也不列外，相关省市在出台的能源发展“十二五”规划、可再生能源“十三五”规划等规划文件指明了解决能源问题、改变自然生态环境的途径。秦巴山集中连片特殊困难地区（以下简称“片区”）跨河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省市，集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体，内部差异大、贫困因素复杂，是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场中涉及省份最多的片区。生态环境相对脆弱，经济社会发展相对滞后,特别是偏远地区仍然依靠传统的生物质能（薪材、秸秆、动物粪便）为主要生活用能,能源利用率低，同时，对自然生态环境造成污染和破坏。然而秦巴山区却有着极其丰富的可再生能源资源，大力促进秦巴山区太阳能、风能、生物质能等可再生能源的开发利用，不仅能解决偏远地区的农村居民生活用能问题,也能减少生态和环境破坏。进一步完善可再生能源开发利用的法律政策保障，能够有效地促进秦巴山区社会经济的健康可持续发展，确保2020年与全国一起进入全面小康社会。

一、秦巴山区可再生能源法律及政策现状

（一）可再生能源开发利用的战略规划

早在2007年，国务院就制定了《中国应对气候变化的国家方案》，将可再生能源的开发利用纳入低碳绿色经济的整体发展战略。2011年，中央和地方结合秦巴山区的具体情况也制定了一系列的具体实施方案。（参见表1）

表1 秦巴山区低碳发展战略实施方案一览表

从上表能够看出，中央和地方政府对发展绿色低碳经济相当重视，制定了相应的规划和具体的行动方案来落实节能减排和绿色发展的战略。例如，国务院2011年通过并实施的《全国主体功能区规划》将节能减排、产业结构升级调整、发展可再生能源等纳入国民经济发展规划。［1］此外，湖北省人民政府在2014年颁布实施了《湖北省2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》，陕西省人民政府在2014年那颁布实施的《关于加快发展节能环保产业的实施意见》等更加具体地规定了秦巴山区节能环保产业和节能减排的任务和目标。

（二）可再生能源的法律法规及规章

秦巴山区相关政府也根据其具体实际制定了一些规范性文件。目前，秦巴山区还没有专门的可再生能源开发利用地方性法规、单行条例，可再生能源开发利用的相应规范性文件主要是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、相关部门制定的部门规章、秦巴山区制定的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件。与发达国家和国内发达地区相比，秦巴山区可再生能源开发利用的立法起步较晚，与《可再生能源法》实施的相应配套法规和制度还不完善。［2］现阶段，秦巴山区可再生能源开发利用主要依据各级政府出台的能源发展政策、发展规划，以及全国性的法律法规和规章。除了《可再生能源法》外的规定外，与可再生能源开发利用相关的法律法规都散现于不同的法律法规和政策规范体系中，这不利于秦巴山区可再生能源的可持续发展。秦巴山区现行的可再生能源法律法规、规章等规范性文件主要有以下几部。（参见表2）

表2 可再生能源相关的法律法规及政策性规范一览表

上述地方性法规和政府规章集中反映了秦巴山区相关省市政府根据自身实际在可再生能源开发利用领域所取得的立法成就。例如，2003年颁布实施的《重庆市地质环境管理条例》第五条规定开发地热等水资源应当编制专门的环境影响评价；2010年河南省人民政府颁布实施的《河南省招商引资专项资金管理办法》第五条第二款就对可再生能源开发利用的投资主体进行了规定，第八条第五款还规定对投资太阳能、风能、水能、地热能等可再生能源开发利用的企业免征7年税收的优惠政策。

二、秦巴山区可再生能源法律及政策存在的问题

（一）社会各界对可再生能源开发利用的认识不足

区域社会各界对于可再生能源开发利用意义认识不足，缺乏专门的可再生能源发展规划。人们还未认识到开发利用可再生能源对区域社会经济的重要性；人们对秦巴山区可再生能源的具体分布和秦巴山区情况没有形成统一的认识，同时也未能对秦巴山区可再生能源开发利用的潜力作出较为准确的评估，从而直接影响到秦巴山区可再生能源的勘探及开发利用；秦巴山区尚未制定专门的可再生能源开发利用中长期规划，部分可再生能源开发利用主体在资源开发过程中无节制开采，致使可再生能源的综合开发利用程度低、效益差，同时也给当地自然生态环境带来一定的影响。

（二）可再生能源开发利用法律体系不完善

上世纪末，秦巴山区就开始对可再生能源进行勘探、开发、利用，但到目前为止，秦巴山区区域内涉及可再生能源开发利用的地方性法规、单行条例、政府规章等规范性文件仍很少。（参见表2）同时，这些法律法规、政府规章也只是对可再生能源开发利用从原则上进行了规定，缺乏具体的实施细则，导致这些规范性文件在具体的实施过程中很难落实。此外，虽然对可再生能源开发利用有相应的法律条文进行规定，但是这些规范性条文大多散现于不同的规范性文件中，彼此之间缺乏有效的协调，不易于解决区域内可再生能源开发利用过程中出现的生态环境等问题。［3］区域内可再生能源立法还未形成完善且有效的法律体系，相关部门应该加强这方面的立法。

（三）可再生能源开发利用法律制度不健全

1.可再生能源开发利用的鼓励机制不完善

秦巴山区现行的规范性文件中对于可再生能源开发利用的财政、税收、金融、法规等方面的激励措施较多，但是其规定都过于原则化，实际操作性不强。例如，2010年河南省人民政府颁布实施的《河南省招商引资专项资金管理办法》第四章八条第五款规定“投资太阳能、风能、沼气等绿色新能源建设并经营的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税7年。”［4］该规定仅仅对免税期限作出规定，但是对于如何实施却不曾规定。

2.针对区域内可再生能源开发利用还缺乏动态监测机制

要实现区域内可再生能源的可持续开发利用，应当建立和完善动态监管机制，对可再生能源进行长期监测。与传统矿物能源的开发利用相比，可再生能源的开发利用对于资金、技术等方面的要求相对较高，在具体的实施可再生能源开发利用过程中应当加大资金投入和建立相应的可再生能源动态数据库，保障可再生能源开发利用的信息化和科学化。但是，秦巴山区目前还未建立可再生能源动态监测数据库。

3.可再生能源开发利用还缺乏阶梯开发的规定

目前，区域内现行的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件中还未有可再生能源阶梯综合开发利用的规定，这致使某些可再生能源开发主体在对可再生能源进行开发利用时存在“挑易弃难”、“选富弃贫”的价值取向，造成可再生能源一定程度的浪费，同时也对自然生态环境造成了一定的破坏。秦巴山区应当建立可再生能源阶梯综合开发利用制度。

4.可再生能源监督管理制度混乱

现阶段，秦巴山区可再生能源开发利用还没有形成统一的管理机制，管理权限划分不明确。例如，2005年颁布实施的《可再生能源法》明确规定对风能、太阳能等可再生能源的开发利用实行“统一管理+各部门专门管理”的模式，要求各部门在其权限范围内对相应可再生能源开发利用进行监督和管理；2012年陕西自治区人大常委通过的《陕西省气候资源条例》明确规定县级以上政府及气象主管部门负责其辖区内的风能等气候资源开发利用的监督管理。无论是《可再生能源法》，还是《陕西省气候资源条例》都只是对可再生能源开发利用的相应监督管理作出了原则上的规定，即只规定监督管理的主体为县级政府及相应的主管部门，并未对监督管理机制作出进一步细化的规定。

（四）秦巴山区可再生能源地方性法规及政策制度的完善

可再生能源的开发利用直接关系到我国可持续发展的程度。部分地区的可再生能源资源储藏量丰富，这些地区可再生能源的发展与我国社会经济的健康发展密切相关。现阶段，世界各国的通行做法是将可再生能源的开发利用直接作为法律及政策制定的依据，以法律及政策的形式来保障可再生能源的发展。自《可再生能源法》及《节约能源法》颁布实施以来，我国的可再生能源发展取得了显著的成就。秦巴山区的可再生能源储藏量丰富，开发利用条件较好，秦巴山区近些年可再生能源的发展较快，但仍然存在着诸多问题。因此，为了更好地保障可再生能源的开发利用，必须要加强可再生能源在开发利用过程中的法律及政策保护，提高综合利用率。［5］为此，笔者建议中央和秦巴山区涉及到“五省一市”进行可再生能源法律及政策制定时，应当借鉴发达国家的立法及政策经验，构建秦巴山区可再生能源发展的法律及政策模式。

三、秦巴山区可再生能源法律及政策措施

（一）确定秦巴山区可再生能源法律及政策的原则

1.将可再生能源开发与环境保护原则写入相应法律及政策

秦巴山区可再生能源法律及政策的制定应当贯彻开发与环境保护原则，在相应的地方性法规及政策规范中规定严格的限量开发利用措施。例如，《2009年美国清洁能源与安全法》在其正文基本原则部分就规定相关主体在进行可再生能源开发利用时应当注重自然生态环境保护等。在制定相应的法律和政策性规范时，应当结合自身具体实际，根据国家及秦巴山区可再生能源发展战略规划，做好重点地区可再生能源的开发利用工作，在某些具体可再生能源富集地区建立专门的开发利用示范区，带动区域内可再生能源的高效开发利用，促进秦巴山区可再生能源产业的发展。例如，2010年湖北省实施的《湖北省农村可再生能源条例》第五条就规定县级以上相关部门应当将其辖区内可再生能源开发利用及自然生态环境保护纳入其社会经济发展总体规划等。

2.在相应的法律及政策中确立政府宏观调控与市场调控相结合原则

可再生能源的开发利用与政府的宏观调控和市场的基础性作用必然分不开，政府制定的相应政策与市场自身的激励都是可再生能源开发利用的调控手段。相应的法律和政策对于区域内各级政府及相应部门在可再生能源资源调查、技术研发及推广等方面的权责进行了规定，各级政府的支持和扶持是秦巴山区可再生能源健康快速发展的外生动力。在不断加强政府调控的同时，还应当进一步界定政府调控与市场之间的关系，充分发挥市场在秦巴山区可再生能源开发利用领域的基础性作用，将政府宏观调控与市场的基础性作用相结合，保障秦巴山区可再生能源可持续发展。例如，美国实施的《2009年美国清洁能源与安全法》在其总则中就确定实施“合同节能减排管理”等。［6］

3.在相应法律及政策中确立能源技术研发与制度建设相结合原则

秦巴山区可再生能源开发利用的相关技术研发和推广需要法律及政策提供保障。秦巴山区的可再生能源开发利用技术的研发和推广刚刚起步，与国外发达国家和国内部分发达地区相比，相关技术工艺及发展规模都存在很大差距。可再生能源技术研发创新及推广是秦巴山区可再生能源展业实现规模化、产业化发展的前提，建立完善制度是秦巴山区可再生能源技术研发、推广的关键。因此，秦巴山区在进行可再生能源开发利用的过程中，应当紧盯当前全球可再生能源开发领域最新的技术，加大自身技术的创新研发投入，同时还应当建立完善的可再生能源技术研发和推广的法律、政策及制度体系。例如，美国《2009年清洁能源与安全法》中规定美国将会为清洁能源的技术研发设立专门的技术研发风险金，同时还要建立技术研发风险金管理机构，保障美国清洁能源技术研发所需的资金。

4.在相应法律及政策中确立可再生能源法律及政策先行原则

“法律及政策先行”是世界各国可再生能源开发利用的普遍做法，目前国内部分省份也针对其辖区内的可再生能源特点制定了专门的地方性法规、政府规章、政策等规范性文件。例如，黑龙江省2008年颁布实施的《黑龙江省农村可再生能源开发利用条例》，陕西省政府2014年颁布实施的《陕西省人民政府关于示范推进分布式光伏发电的实施意见 》等。所谓的“法律和政策先行”就是指优先制定相应法律、规章、政策等规范性文件，在根据其相关规定制定专门的实施细则或者方案。［7］近些年，随着秦巴山区内社会经济的快速发展，可再生能源在开发利用的过程中的开发形式单一、综合利用率低、缺乏可再生能源的阶梯开发模式等诸多问题也逐渐显现，造成资源浪费的同时也给自然生态环境带来了一定的影响。因此，秦巴山区应当尽快出台可再生能源开发利用的相应地方性法规、单行条例、政府规章、政策等规范性文件，在此基础之上制定专门的具体行动方案或者实施细则，保障秦巴山区可再生能源的可持续发展。

5.在相应法律及政策中确立实践与经验相结合原则

国外发达国家和国内相对发达地区在可再生能源法律及政策制定方面积累了较为丰富的经验，在秦巴山区可再生能源法律及政策的制定内容方面应该体现将国内外先进经验与秦巴山区具体实践相结合的原则。要加快可再生能源开发及相关产业的发展步伐，相应的可再生能源法律及政策应当充分考虑秦巴山区可再生能源的储量、开发利用潜力等因素等，为秦巴山区可再生能源的可持续发展提供依据。例如，2005年湖南省农村可再生能源条例，2010年湖北省农村可再生能源条例等，都在其总则中都确立了时间与经验相结合原则。2002年日本政府颁布的《日本电力事业者可再生能源利用特别措施法》规定为了便于该法的执行，而将实践与经验相结合确立为基本原则等。

（二）完善秦巴山区可再生能源地方性法规及政策体系

完善秦巴山区可再生能源地方性法规及政策体系能够为可再生能源的可持续开发利用提供有效保障，这不仅仅是满足秦巴山区现实需求，同时也能够填补区域内在可再生能源开发利用领域的法律空白。秦巴沙区作为可再生能源储量丰富的省（区）之一，构建秦巴三区完善的可再生能源地方性法规及政策体系能够更好地促进秦巴山区可再生能源及相关产业的发展。

1.出台可再生能源开发利用专门的地方性法规、单行条例及政策

目前，秦巴山区还没有一部统一的专门的可再生能源开发利用法规、条例等规范性文件，对于秦巴山区可再生能源进行专门立法是当务之急。建议中央或者相关省市一起制定专门的可再生能源法律、法规，可再生能源进行专门立法和制定政策时，应当针对秦巴山区可再生能源的具体情况，进行广泛深入的调查，借鉴国内外先进立法经验，尽可能协调秦巴山区可再生能源法律及政策与国家法律及政策的矛盾，同时减少与相关部门规章和地方政府规章的冲突。

2.出台《秦巴山区可再生能源综合开发利用条例》的相关配套法规和实施细则

在《秦巴山区可再生能源综合开发利用条例》的基础之上，还应当制定《秦巴山区可再生能源行政管理条例》、《秦巴山区可再生能源产业发展促进条例》、《秦巴山区可再生能源科技促进条例》三部法规和条例。由《秦巴山区可再生能源综合开发利用条例》对上述三部条例进行指导，同时《可再生能源行政管理条例》为秦巴山区可再生能源的相应监督管理提供法律依据，对秦巴山区可再生能源技术研发、推广以及产业发展提供指导；《可再生能源产业发展促进条例》其内容主要涉及政府调控及市场激励等，为秦巴山区可再生能源产业的可持续发展提供法律保障；《可再生能源科技促进条例》的主要目的是促进秦巴山区可再生能源技术的创新研发及推广，建立以企业和科研机构为主，政府为辅的技术创新研发体系，积极参加国内外可再生能源技术研发交流，引进先进的技术消化吸收后再创新，以技术来促进秦巴山区可再生能源产业的发展，以完善的法律及政策保障秦巴山区可再生能源产业的发展，如2012年浙江省颁布实施的《浙江省可再生能源开发利用技术促进条例》等。［8］

（三）完善秦巴山区可再生能源法律及政策相应制度

所谓法律制度，就是指法律规范对相应的社会关系进行调整过程中形成的各种具体制度的总和。法律及政策能否得到有效实施的关键就取决于是否建立完善的法律及政策实施制度。可再生能源法律制度在实施中针对特定的对象，建立完善的可再生能源法律制度是秦巴山区可再生能源法律体系构建的重要环节。

1.建立秦巴山区可再生能源勘探及评价制度

可再生能源勘察及评价是对其开发利用的前提，制定科学的可再生能源发展规划，必须对现有的可再生能源进行实地勘探。在掌握各种具体可再生能源储藏量等具体情况后，作出具体的开发利用实施方案，依据该方案对可再生能源进行开发利用，能够最大限度地减少对自然生态环境的影响。秦巴山区可再生能源资源丰富，但对于可再生能源的勘探研究较为落后，对于部分可再生能源储量的勘探不明及不能对秦巴山区可再生能源的开发潜力作出较为准确的评价都不利于可再生能源资源的开发利用。可以引进专门的可再生能源勘探人才来弥补人才短板，此外，还可以政府与商业投资相融合的方式对秦巴山区可再生能源进行勘探及评价，使得秦巴山区可再生能源能够得到最大限度的开发利用。

2.建立秦巴山区可再生能源限额开采制度

针对秦巴山区可再生能源的开发利用，应当依据秦巴山区可再生能源资源的具体情况制定相应的发展规划，实行限额开采制度，防止某些行为主体超额开采。秦巴山区可再生能源开发利用可以借鉴国内其他省份的一些做法，如2005年山东省颁布实施的《山东省农村可再生能源条例》中就规定县级以上政府在对本辖区的农村可再生能源进行勘探评估后制定发展规划，来指导农村可再生能源的发展。

建议秦巴山区可再生能源法律及政策中明确规定可再生能源资源限额开采制度，从宏观层面对秦巴山区可再生能源资源进行调控，实现可再生能源的可持续发展。此外，秦巴山区各级政府应当在年初向自治区内的所有可再生能源开发利用单位下放相应的开采指标，相关开发企业应当在该指标范围内进行可再生能源的开发，严格禁止对可再生能源过度开采而对环境造成一定的破坏。可再生能源开发单位应当将其开发的可再生能源储藏量等具体特点，上报相应的主管部门，以便主管部门对全区的可再生能源发展进行全面的动态监督管理。

3.建立和完善秦巴山区可再生能源开发利用行政许可制

所谓行政许可，就是指行政相对人依法向行政主体提出申请，行政主体依法对行政相对人的申请进行审查后颁发相应的行政许可，准许其从事某种活动的行政行为。现实生活中，行政许可证制度是行政许可的主要形式，行政相对人只有在获得行政许可后才能进行某种特定的活动。［9］秦巴山区可再生能源的开发利用不仅需要先进技术作为支撑，同时在进行可再生能源开发利用时也缺乏经验，对于可再生能源开发利用的各方面而言都存在着一定的风险。通过行政许可的形式，相应的主管部门可以对可再生能源开发主体进行事先审查，让一些具备相应开发利用技术及资金的企业进入秦巴山区可再生能源领域。这不仅能够解决政府的财政负担，还能够提高市场主体的积极性。此外，我国很多内地省（区）也在其制定的可再生能源开发利用条例中明确规定了行政许可制度，如2005年山东省实施的《山东省农村可再生能源条例》第三十条就规定，从事农村可再生能源开发利用的单位及个人，应当取得国家规定的资格证书后，才能进行相应的活动等；2010年湖北省实施的《湖北省农村可再生能源条例》第二十七条第二款也明确规定任何单位和个人在未取得相应资格证书前，不得从事农村可再生能源开发利用的相关活动等。

4.建立秦巴山区可再生能源综合开发利用制度

风能、太阳能等可再生能源的利用领域广泛，建议秦巴山区按照可再生能源资源的不同使用形式，提高秦巴山区可再生能源的利用率。秦巴山区可再生能源的种类较为齐全，且不同能源的富集程度不同，相同能源的地区分布也很不均衡。因此，秦巴山区应当依据可再生能源的这一特点进行开发利用。例如，秦巴山区地热能资源丰富但分布不均，高温地热能可以发展地热能发电，而低温地热能就可以进行地热水养殖、旅游等。可再生能源开发利用主体应当结合秦巴山区的实际，开展综合开发利用，促使秦巴山区可再生能源开发从单一发展转变为综合化、规模化发展。［10］例如，日本1997年颁布实施的《促进可再生能源利用特别措施法》第十六条就规定对其国内的可再生能源实施综合开发利用等。

5.建立秦巴山区可再生能源的动态监测制度

加强对秦巴山区可再生能源开发利用过程的监督，动态监测可再生能源开发利用的具体状况，是保障秦巴山区可再生能源健康有序开发利用的重要手段。目前，秦巴山区还没有正式建立可再生能源开发利用动态监管制度，因此不能适时掌握可再生能源开发利用的最新情况，不利于可再生能源发展规划的编制。因此，秦巴山区有必要建立可再生能源动态监测制度。根据秦巴山区的具体情况，建议秦巴山区采取人工和自动监测双轨制，人工监测系统能够有效地弥补自动化监测的缺陷，如对自动化监测系统进行人工修复等。建立完善的可再生能源动态监测制度，能够为秦巴山区可再生能源的研究提供较为完整和准确的数据材料，同时也能有效保障秦巴山区可再生能源的可持续利用。

（四）建立和完善秦巴山区可再生能源政策激励制度

1.完善秦巴山区可再生能源开发利用的财政补贴、补助制度

为促进秦巴山区可再生能源产业的发展，建立完善的财政补贴、补助制度必不可少。与传统高碳矿物能源相比，可再生能源对于资金和技术的要求较高，建立一整套完善的可再生能源开发利用财政补贴、补助制度，能够有效减轻可再生能源开发主体的负担。秦巴山区的财政补贴应当包括可再生能源技术研发、投资、产品及消费者四方面的补贴、补助。针对可再生能源技术研发补贴、补助而言，秦巴山区各级政府应当从其财政支出中单独设立技术研发基金，用于对秦巴山区可再生能源开发利用技术研发结构的资金支持。例如，美国在其《2009年美国清洁能源与安全法》中规定用于可再生能源基础性技术研发的资金到2025年将会高达200亿美元等。对于投资补贴、补助而言，加大政府对可再生能源的投资补贴和补助，能够有效提高可再生能源开发利用主体的积极性，促进秦巴山区可再生能源开发利用的产业化、规模化发展。例如，美国《2009年清洁能源与安全法》中规定2015年将美国商业建筑能效提高50%，为旧建筑的能效提供改进补贴和补助；澳大利亚政府也采取相应的补贴措施，为可再生能源开发利用主体提供财政补贴，其中补贴、补助的最高金额约为2万澳元等。针对可再生能源产品补贴，有助于提高秦巴山区可再生能源产品的年产量，提高可再生能源经营主体的经济效益。例如，澳大利亚政府规定将拨款5500万澳元用于对制造清洁能源产品的经营主体的补贴和补助。而消费补贴、补助则有利于提高消费者使用可再生能源产品的积极性，进一步拓宽秦巴山区可再生能源产品的市场，促进秦巴山区可再生能源产业的健康快速发展。例如，日本政府在其实施的“新阳光计划”中规定将按照1千瓦可再生能源补贴9万日元的标准直接补贴到户等。

此外，黑水虻幼虫体内还发现了大量其它的抗菌物质，例如月桂酸、蛋白酶、P450解毒酶、水解酶等，经免疫反应产生的BF64抗菌蛋白和BD2抗菌蛋白，具有特别强的抗菌能力，是青霉素的几百倍。黑水虻幼虫体内丰富的抗菌物质，使其在医药领域具有广阔的应用前景，可以开发制备更多具有抗菌、保健的医药产品。

2.建立完善的税收优惠制度

在法律及政策中规定相应的可再生能源开发利用税收优惠制度，是世界各国发展可再生能源的通行做法。例如，日本政府在其制定实施的“新阳光计划”中明确规定建立可再生能源投资促进税制度，还规定将第一年获利的30%作为奖赏；2005年法国《能源法》中规定对于使用太阳能发电系统两年以上，且容量不超过3千瓦的将免除增值税等。秦巴山区在制定相应的可再生能源法律及政策时，应当借鉴国外发达国家的一些成功经验，如世界各国当前普遍采用的可再生能源综合利用税收优惠制度及对于发展可再生能源的经济主体给予免除开采税等。［11］此外，秦巴山区的相关执法部门应该严格落实和实施相应可再生能源法律及政策中规定的制度，促进秦巴山区可再生能源产业的发展。

3.建立秦巴山区可再生能源发展基金制度

秦巴山区可再生能源的发展基金应当包括两部分，即中央政府基金和秦巴山区自治区政府基金。基金的来源不仅仅局限于政府的投资，还应当包括社会的援助、政府提供的贷款等。建立可再生能源发展基金的目的就是，促进秦巴山区可再生能源技术、产品的研发，同时设立专门账户，由可再生能源管理部门统一管理，尽量做到专款专用，使基金效益实现最大化。除了建立秦巴山区可再生能源发展基金制度外，还应当尽量拓展秦巴山区可再生能源发展资金的来源渠道，将政府与市场结合，尽可能实现秦巴山区可再生能源资金投资来源多元化，保障秦巴山区可再生能源发展的资金安全。

（五）完善和理顺秦巴山区可再生能源发展管理机制

应当在可再生能源法律及政策中对于可再生能源开发利用的监管主体进行明确界定，各级政府部门应当整理相应的法规和政策，统一监管结构，减少不同部门间的冲突。针对秦巴山区而言，建议秦巴山区自治区能源管理局与秦巴山区自治区各级政府的能源管理部门设立专门的可再生能源开发利用管理机构。可再生能源管理结构负责秦巴山区可再生能源经营主体的许可证发放及收费等工作，同时对秦巴山区可再生能源的开发利用进行有效监管。此外，建议秦巴山区成立专门的可再生能源发展协会，可再生能源的开发利用对于技术的要求高，建立秦巴山区可再生能源发展协会，能够有效集合秦巴山区可再生能源发展的各方优势，发展秦巴山区的可再生能源。秦巴山区可再生能源发展协会应当由秦巴山区自治区政府批准成立，由自治区内可再生能源研究机构、可再生能源企业、相应的专家等组成，秦巴山区可再生能源发展协会的主要作用有以下两方面：传达可再生能源发展的最新政策和信息与增强秦巴山区可再生能源行业的行业自律。可再生能源发展协会在严格执行相应的法律及政策的同时，积极参与可再生能源技术的研发和推广，推动秦巴山区可再生能源的发展和保障协会成员的利益。

（六）完善秦巴山区可再生能源开发利用的配套措施

1.加强与国外发达国家及国内发达地区的交流

可再生能源的开发利用需要先进的技术和大量的资金作为保障。与传统高碳矿物能源相比，可再生能源的资金和技术投入大且回报周期长，开发利用过程中的风险较大。因此，秦巴山区应当制定相应的政策、税收等优惠措施，来吸引国内外拥有先进技术和充足资金的企业参与秦巴山区可再生能源的开发利用，加强与国外及内地发达地区之间的人才培养和交流，弥补秦巴山区可再生能源发展的资金、技术、人才缺乏的缺陷，同时有利于秦巴山区可再生能源产业示范区的建设。

2.结合秦巴山区当地的文化和习俗建立可再生能源产业发展示范区

通过引进技术、人才等建立发展示范区，再将示范区的经验进行推广，将有助于实现秦巴山区可再生能源的产业化和规模化发展。可再生能源发展示范区的建立还应当充分考虑当地的文化和习俗及可再生能源的储藏、开发潜力等因素，采用“因地制宜，因俗制宜”的开发利用原则，发展不同的可再生能源利用类型。除了考虑上述因素外，建立的可再生能源发展示范区还应当具有相当规模，同时也是可再生能源科学合理规划、开发及利用的典型，产业化与自然生态环境及当地习俗完美结合的代表。例如，2014年湖北建立的光伏、光热发展产业园等。介于此，建议秦巴山区各级政府重视可再生能源的监督管理的同时，结合当地可再生能源特点，开发一条集技术、先进管理经验、阶梯开发利用模式为一体的具有区域特色的可再生能源发展产业链。

3.完善秦巴山区可再生能源的监督管理及执法

为了使秦巴山区可再生能源得到最大限度的综合开发利用，各级主管部门应当采取严格措施，杜绝任意开采现象的发生。可再生能源的开发利用必须严格依据相应的法律、政策和发展规划进行。对于可再生能源开发利用的相应申请，主管部门除了考虑申请的合法性外，还应当将可再生能源的开发地点、方式等纳入审核的范围，杜绝在禁止可再生能源开发地区进行能源开发。同时建立严格的环境保护保证金制度，即可再生能源开发利用主体在获得政府的行政许可之后，在进行可再生能源开发利用之前，应当向可再生能源监督管理部门缴纳一定的生态环境保护保证金；再对可再生能源开发利用主体的开发利用行为进行年终检查及不定期检查，对于检查合格的可再生能源开发主体将退还其缴纳的保证金，同于检查不合格的主体则不退还保证金，而将该保证金用于其对造成破坏的自然生态环境进行修复等。对于违反行政法规的当事人，应依法追究其行政责任，对于触犯刑法的行为主体应依法追究其刑事责任。同时还要建立一支高素质的可再生能源执法队伍，确保秦巴山区可再生能源法律、政策及规划能够得到落实。

结 语

促进秦巴山区可再生能源的开发利用是实施节能减排，建设资源节约型、环境友好型社会的客观要求，同时，也是建设生态安全屏障和新型农牧区的必然选择。完善的法律和政策是保障可再生能源健康发展的保障，所以要促进秦巴山区可再生能源的开发利用,就要从法律和政策层面加以完善。目前，我国对于可再生能源立法方面的研究较多，但是，对于秦巴山区可再生能源开发利用的法律和法规研究较少。通过分析对比国内和秦巴山区的相关法律和政策，结合区域内可再生能源立法上存在的问题，提出一些促进秦巴山区可再生能源开发利用的建议，以期为秦巴山区可社会经济的发展贡献力量。