公共管理视角下关于我国城市形象建设的思考

摘要：在社会主义现代化建设浪潮的推动下，我国城市建设在数量和规模上取得了巨大成就。多种迹象表明，城市形象在城市竞争和持续发展中的作用日益突出。在公共管理视角下，思考我国城市形象建设存在的问题及未来的对策，对我国的城市现代化建设具有重要意义。

关键词：公共管理 城市形象 现代化 问题与对策

近几十年，我国的城市形象建设在政府主导下，涌现出很多新的成就、方法和思路，各地都以不同方式紧抓城市形象建设。在深化社会主义现代化改革的实践中，城市形象已成为关乎城市竞争力和可持续发展的战略需求。但由于目前缺乏成熟的研究成果，政府作为城市公共管理主体往往是简单考察其他城市的经验，城市形象建设的思路和结果很大程度上取决于决策层的眼界智慧。在以经济发展为核心的顶层设计下，我国不同城市逐渐出现了城市景观、产业结构等方面的趋同现象，“千城一面”造成了城市在某种意义上的竞争力减弱。

习近平总书记强调：治理城市要像绣花一样，学会精细化管理。我们在城市形象建设中需要运用好公共管理方法，尊重以地理条件、文化历史、个性风格为基础产生的城市文明，处理好城市发展中现代发展需要和历史个性要素的关系。

一、公共管理和城市形象的内涵

公共管理指公共管理主体为解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务进行管理的社会活动。以政府为核心的公共部门，综合社会多元力量，通过多种途径和方法加强综合治理能力、提升公共服务品质，从而满足群众利益诉求，实现公众福利。在新公共管理改革的推动下，政府简政放权、社会多元主体协同治理成为趋势。

美国城市学家凯文？林奇于1960年首次提出涵括城市规划、设计、建设范畴的“城市形象”概念。城市形象是城市整体化的精神风貌，是城市全方位、全局性的形象。[1]从识别要素来看，城市的地理位置、行政等级、经济实力，以及城市内部的自然景观、人文氛围、市容市貌等都是城市形象的标识。城市形象根植于每一个接触过这座城市的人心中，是人们对城市的外在文化符号和内在文化品格的情感认同。

二、以公共管理推进城市形象建设的必要性

城市是人口和商业活动的聚集地。城市处在任何发展阶段，都会呈现一定的形象。城市形象影响着城市事业的各个方面，与市民的利益休戚相关。从内容来看，城市形象呈现出的各种形态都是公共管理管辖的方面。城市形象是“城市发言人”，理应成为公共管理的重点对象。城市形象涉及多个方面，对每一位市民都具备受益的非排他性、消费的非竞争性，是无法依靠市场自发生产和管理、需要由政府统筹安排的公共物品。这是政府管理城市形象的合理性所在。但在目前，政府又管得太多，且对城市形象建设的认识和努力存在局限，使得众多城市“千城一面”。

在我国大力推进城市化建设的背景下，大都市圈、国家中心城市、区域节点城市等建设蓬勃发展，地方對具有地域特色的形象建设需求愈加强烈。随着我国经济转型升级和“两型社会”建设的推进，我国符合生态宜居城市、绿色文明城市标准的地方已经不在少数，这种“共性”应是城市的标配，过去地方政府追求的一些品牌头衔，逐渐不再是城市形象的比较优势。进行城市形象建设，可以将城市的各种特质予以提炼、升华，塑造独特的内涵形象，从根本上改变目前城市形象建设雷同化、一般化的倾向。[2]在新的历史时期，如何对关系着城市持续发展的城市形象进行建设，是公共管理亟需研究解决的问题。

三、公共管理视角下看城市形象建设的若干问题

（一）理论和实践难以紧密衔接

我国在城市形象研究领域取得了一定成果，但整体上并不成熟，难以用完善的理论架构指导建设实践。目前的研究虽涵盖政治、经济、文化、环境等方面，但研究过程只是将各个学科的知识堆叠起来，未能整合其中的内在联系。这样的研究掩盖了矛盾，没有真正解决问题。另外，研究有的方向理论扎实、手段明确，而有的方向停滞于理论层面。

因此，政府只能发挥好现有职能以助推城市形象建设，而非有针对性地布局整体，使得建设效果在很大程度上取决于决策者的见识和水平。许多城市简单模仿发达城市的视觉外观，求大求特，缺乏文化内涵，忽视市民的文化需求，对外界又缺少有效的形象宣传。政府行为由于缺乏理论指导和专门机制约束，不仅具有随意性，还容易产生寻租现象，损害城市形象和市民利益。

（二）城市形象建设编制存在局限

现今城市发展速度日益加快，政府对于城市形象建设的各项工作设计、部门设置、组织架构未能跟上发展的步伐。城市形象建设统筹任务主要由政府负责，政府管理职能集中，却始终没有就形象建设工作的协调设置专门机构，各部门是依照职能开展工作，并非有意识地凝聚力量。不同部门的管辖范围存在交叉，难以避免效率低下的政府失灵情况。

近年来，城市形象建设引入了专家学者的座谈机制以及公众参与机制。由于缺乏具体有效的配套机制，群众建言献策的积极性难以发挥，机制常常流于形式。专家意见不能直接代表替代公众利益，依赖专家意见的决策方法存有弊端。非政府组织、企业等主体在城市形象建设上的努力虽有一定成效，但各主体利益取向不同，未必能形成合力。最终，城市形象的工作依然是政府包揽，又陷入了政府失灵的循环。

（三）注重短时效益，忽视可持续发展

城市形象建设要考虑诸多因素，兼顾近期和长期、整体和部分的关系。然而，许多城市为达到一时的效果，不断对城市规划进行修改，兴建许多实际效用低下的政绩、形象工程，浪费社会资源。一些城市为了尽快落地效益好、见效快的经济项目，不惜打乱长远计划为项目让路。

面对经济发展的需要，城市始终难以割舍经济效益可观而环境污染严重的企业；为满足城市人口增加带来的用地需求，不断压缩周边绿地面积，降低环境净化能力；[3]城市内部布局不断被更改，推翻刚完成的景观改造，又建设新的项目，严重影响城市容貌和运作效率。一个城市的经济发展水平，是反映政府治理能力和水平的重要指标。然而，城市形象建设不能够等同于建设形象工程，过度重视短期效益必然会牺牲城市发展的长远利益。

（四）城市对自身条件认识不够清晰

一个城市的作用和形象，需要放到一定的时空维度中思考。将自身打造为区域发展中具有独特优势、不可或缺的一环，才真正能实现持续健康发展。现实中有不少行政级别不高、行业优势不足的城市热衷于举办区域性、甚至国际性的大型活动，希望以此提升城市影响力。打造东风为城市发展争取资源的做法无可厚非，但把目标定得太高，投入符合自身发展定位的资源会被摊薄，无法“集中力量办大事”、办好事。这样的做法实际上并不利于城市发展，反而有损城市形象。

经济状况、自然景观、历史文化、市容市貌等都是构成城市形象的要素。不少地方认为集中力量搞好经济，其它有关城市形象的要素就會与之匹配地发展，把形象建设简单等同于经济的发展和工程的堆砌，忽视人文气息的培育和环境质量的改善。一个城市若缺少温度和厚度，便失去了持续发展的内生动力。必须全面认识有关城市形象的各个要素，找到内在关联性，使资源投入和建设需要相匹配，树立好城市形象的品牌特色。

四、以社会多元主体力量推进城市形象建设

城市形象建设不仅使城市形象得以建立和完善，还会反推城市各方面要素协调发展，实现城市资源配置优化。在市场经济高效运行的今天，从全能型政府转变为有限的服务型政府将更有利于我国城市形象的建设。政府放开不必要的管制，将不能管好的问题交给市场调节或其他社会组织进行管理，将更有利于社会力量的发挥。[4]还需认识到，在我国“公民社会”尚未完全建立，很难单单依靠非政府组织、企业、市民等社会主体自身的参与意识来推进城市形象建设。政府作为管理公共事务的核心，需要让渡一定的现实利益，构建适合的合作框架，才能充分发挥社会多元主体的力量，实现协同治理，从而深入推进城市形象建设以及各项社会事务的建设。

（一）政府

作为公共管理事务的主导者，政府形象是城市形象的一面镜子。建立健全社会事务管理机制、公众参与和社会监督机制，完善政府职能，树立廉洁高效的政府形象，对扩大城市形象的影响十分必要。政府需进一步整合行政力量，为城市形象工作搭建统一高效的组织架构；明确不同部门在城市形象建设方面的权和责，减少因管制过多和职能交叉产生的失灵问题；建立城市形象的维护机制，规范城市运行过程中有损形象的行为；细化各项简政放权工作，以权力的放开调动社会多元主体参与城市形象建设的积极性；提升其他社会主体参与决策的话语权，为城市形象定位规划集思广益，使之最大程度地形成合力，以社会力量建设市民满意的城市形象。

（二）非政府组织

非政府组织是公共管理领域中作用日益突出的组织形式，具有志愿性、公益性、自治性等特点，在促进城市形象建设方面具有独特作用。首先，非政府组织根据组织宗旨自发地活动，能够将触手伸到政府可以放开管制或者不便于管制的领域，一定程度地弥补政府由于管制过多产生的失灵。其次，非政府组织是现代社会自治的重要力量，一座城市发展到一定阶段，随着公民意识、自治意识的兴起，必然会出现很多非政府组织，它们是良好城市形象的一个表率。可以大力扶持非政府组织的建立和发展，使之充分发挥社会自治的功能；重点扶持一批能够参与城市形象建设、发挥监督作用的非政府组织，鼓励其开展发掘城市历史文化、维护市容市貌等利于城市形象建设的活动。

（三）企业

企业是城市生产活动的主体，许多重点企业也是城市形象的一面旗帜。在城市日益重视优化营商环境的今天，企业也积极承担了更多的社会责任，形成了良性互动。城市形象建设创造了许多项目工程，产生了庞大的市场需求。可以通过招标等方式，允许企业承接以往由政府集中管理的有关城市形象建设的项目；制定定向补贴政策，引导、鼓励一批有实力的企业对周边相对落后区域进行定点的投资帮扶，先富帮助后富，提升城市的区域整体实力和发展形象。利益的让渡，将有助于发挥企业参与城市形象建设的积极性，提高城市形象建设的成效。

（四）市民

在公共关系的角度，组织中的个体是整体的形象代表，公众对组织中个体的认知和评价，是组织形象的重要组成部分。城市形象寓于市民形象之中，一个城市的精神风貌往往是以市民们的精神状态为核心，并通过他们的社会参与展现的。因此，坚持以人为本，不断提升市民的参与意识、法治理念、道德水平，培育市民的良好素质，将是城市形象建设中意义最深远的一项投资。蕴藏在市井中的文化是城市最宝贵的精神财富，反映着一座城市独一无二的精神内核。应加强城市精神文化建设，通过建设和谐社区、开展志愿服务、丰富文化活动等方式，让市民获得精神满足，实现精神富足，加深对城市文化的认同感，从而提升全员参与城市事务以及城市形象建设的能动性。

五、结语

当前，我国城市形象建设处于需求旺盛的时期，建设的成果反映着一个国家的形象。城市各方面的事物都是城市形象的基因，它们的组合结构影响着城市形象的外化。城市形象基因若存在缺陷，会发展为城市发展过程中的一种贫弱。应加大城市形象研究的投入力度，从国内外的成功案例中总结经验，探明各学科于城市形象建设中的内在关系，理顺城市形象要素对于城市形象建设的影响逻辑，使理论能够有效指导城市形象建设。

未来我国城市形象的定位需要明确，既要符合城市自身文化特色，又要能够反映城市本质属性；在继承和发扬传统文化同时，又体现与时俱进的开创精神。要像精准扶贫那样摸底城市的发展情况和利弊条件，明确城市对于形象建设的内在需求，合理规划形象建设的长期战略蓝图，保留短期计划的安排空间，用规划的弹性兼顾城市发展长期和短期、整体和局部的利益关系。

[1]李柯霏. 知识城市视阈下的中国城市品牌塑造研究[D].西南大学，2012.

[2]邱德华. 基于地域文化的城市形象设计策略研究[D].苏州科技学院，2009.

[3]黄檀樱子.公共管理视角下的城市规划失效问题及对策[J].区域治理，2019（45）：90-92.

[4]包华林.基于公共管理视角论我国城市形象的构建与发展[J].兰州学刊，2012（08）：211-213.

（作者单位：钟传康，湖南农业大学公共管理与法学学院）