政策工具视角下体育强国政策分析

臧海翔，程传银

（南京师范大学 体育科学学院，江苏 南京 210023）

“国运盛，则体育兴，体育兴，则民族强。”党的十九大报告中指出，“加快体育强国建设是决胜全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦艰巨而光荣的任务，是夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的重要内容之一”［1］。十九大报告中关于体育强国建设内容的提出，昭示着党和政府将体育强国梦与民族复兴中国梦紧密结合起来，把体育强国建设融入到中华民族伟大复兴事业中，折射出体育事业在中国特色社会主义新时代下的新定位［2］。当下，我国体育处于全面深化改革阶段，一系列引领性改革措施成果显著，体育事业取得长足发展。但与此同时，我们也应该清晰地认识到，目前我国体育事业发展水平还落后于世界体育强国要求，体育发展不平衡不充分的问题依然突出［3］，严重制约着我国由体育大国向体育强国的迈进。体育强国建设需要良好的土壤和环境，离不开社会氛围的烘托，更需要从政策层面进行引导和规范。基于此，国务院从国家战略角度对体育强国建设进行了规划，制定并颁发了《体育强国建设纲要》（以下简称《建设纲要》），并以此作为各部门开展各项体育事务的纲领性政策文件。

政策工具是政策目标和政策行动的联结机制，是政策主体为达成政策目标而采取的各种手段、方法和技术［4-5］。从政策工具视角来看，《建设纲要》即政府为加快体育强国建设，促进体育事业健康、持续、快速发展而采取的具体手段和方式。从政策执行的角度来讲，政策工具是公共政策执行的基本途径，政策工具的选择与组合将会直接影响到政策执行效果和政策目标的达成［6］。因此，从政策工具角度审视和分析《建设纲要》，明确其政策工具使用情况及效用，对科学合理规划我国体育强国建设具有重要意义。本研究立足于政策工具视角，结合体育强国建设主体和体育强国价值判断，构建了 《建设纲要》三维分析框架，并采用内容分析法，对政策文本进行编码分析和统计分类，希冀以量化的方式描述《建设纲要》内容和理念，剖析政策工具选择和组合的情况及效用，并提出下相关优合策略，以期为未来政策的优化和制定提供有效决策参考。

1 国内体育政策工具研究回顾

近年来，学术界对公共政策的量化研究如火如荼，政策工具作为公共政策研究的重要组成部分，已经成为公共管理学科领域新兴的重要研究方向和研究领域。虽然我国对体育政策的研究早在20世纪80年代就开始，但是以政策工具视角对我国体育政策进行量化分析的研究则主要出现在2010年以后。刘春华等［7］基于政策工具视角，并基于程序化型扎根理论，从政策工具和体育强国价值判断两个维度对我国 《体育法》文本内容进行了计量与分析。郝大伟［8］构建了一个由政策工具和产业价值链2个维度构成的二维分析框架，对国家层面的11份体育产业政策在政策工具选择、实施和反馈的情况进行了分析。周红妹［9］等以50份国家和省级地方政府体育产业政策文本为分析对象，从政策作用、政策效力和政策适用范围3个维度构建了分析框架，分析了地方政府体育产业政策再制定情况。韩永君［10］以《全民健身条例》为分析对象，从政策工具、政策作用方式和作用领域3个维度剖析了社会体育政策中存在的冲突与缺失等问题。谭利等［11］基于政策工具视角，从政策工具维度和学校体育发展要素维度构建了分析框架，对改革开放以来综合性的学校体育政策进行了量化分析。郑志强等［4］以政策工具为主要维度，并以校园足球价值判断为辅助维度，对我国《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》政策文本中政策工具的选择和组合进行了分析。马运超等［12］构建了政策工具维度、体育领域维度和创新价值链维度的三维分析框架，对1978～2018年期间的23项国家层面体育科技政策进行了分析。堪冰等［13］从政策工具和健康老龄化推进主体两个维度出发，对美国41个老年体育相关政策文本进行了计量与分析。叶金育［14］从政策工具的视角对体育产业发展中财税政策的选择、组合与应用进行了分析。

综上所述发现，国内围绕体育政策工具的研究正在不断探索和深入，政策工具类型的使用愈加丰富化、系统化，政策文本分析框架的维度趋于多元化，对于开辟我国体育公共政策研究的新领域，促进体育政策体系优化和调整具有重要意义。从政策工具视角量化分析《建设纲要》，既是对体育政策工具研究的“新补充”，也是开拓体育强国研究视野的“新尝试”，对于贯彻执行《建设纲要》，完善体育强国建设配套政策，进而加快体育强国建设步伐具有重要理论和现实意义。

2 《建设纲要》三维分析框架构建

政策工具是进行政策分析的重要途径和手段，是政策过程分析在工具理性层面的发展和深化［15］。从政策工具的视角构建《建设纲要》的分析维度，不仅能够体现决策者的体育政策价值和理念，还使体育政策分析能够落实到具体的操作和执行层面。然而事实上，单一维度的分析手段并不能很好地反映政策的所有特征，特别是掺杂着政治、经济和文化等多种因素的体育政策，更要从其自身发展规律和特征出发，以多维度的视角审视体育政策。从政策系统角度来看，政策执行离不开政策主体和政策客体的共同参与和相互作用，反映到具体的体育强国建设实践中，即是体育强国建设主体对体育强国价值判断实现的具体实施过程。鉴于此，本研究从体育强国政策的X政策工具维度入手，并将体育强国建设主体和体育强国价值判断分别作为Y轴和Z轴，构建了一个三维立体的《建设纲要》政策分析框架（图1），并借此对我国《建设纲要》中政策工具的使用以及在建设主体和价值判断两个维度的选择、组合情况进行描述与分析。

图1 《纲要》三维分析框架图

2.1 政策工具类型维度：X维度

本研究依据Rothwell和Zegveld［16］提出的政策工具“三分法”［8，10，17］，将体育强国政策工具划分为供给型、环境型和需求型3类，以此作为政策工具分析的X维度。其中供给型政策工具是指政府通过对人才、资金、信息和科技等的有效支持直接扩大体育强国建设供给，拓宽体育事业发展的纵深面，从而保障体育的可持续发展，它主要涵盖了体育资金投入、体育人才培养、体育场地设施建设、体育科技支持、体育咨询服务等5个方面。需求型政策工具是指政府部门通过加大对体育事业的关注与扶持，刺激或培育新兴体育市场，引导民间资本和社会资本投入到体育强国建设，从而拉动体育事业健康、和谐、快速发展，它主要涉及政府体育采购、政府体育服务外包、体育海外交流、体育贸易管制等方面。环境型政策工具对于体育强国建设的影响事实上更多的是一种潜移默化的持续间接作用，政府通过税收制度、财务金融、法规管制等政策影响体育强国建设的整体环境，间接促进体育事业的良性发展，它具体可分为体育目标规划、财务金融、税收优惠、体育法规与管制、策略性措施等。综合来讲，供给型政策工具表现为对体育强国建设的推动作用，需求型政策工具主要表现为对体育强国建设的拉动作用，而环境型政策工具则主要起间接的影响作用（见图 2）。

图2 政策工具对体育强国建设的作用方法示意图

2.2 体育强国建设主体维度：Y维度

体育强国的建设离不开多元主体的共同参与和协同合作。从《建设纲要》文本内容来看，体育强国的建设主要包括政府、企业和社会组织3个主体。其中政府在体育强国建设中起着关键的引领和指导作用，从全局上把握着体育强国建设的总体走向，而市场和社会组织则是体育强国建设重要的参与主体，决定着体育强国建设的活力和可持续发展。以政府为主体的体育强国政策，主要是为了备战各项重大体育赛事，落实全民健身战略工作，加快健康中国建设，建立公共体育服务体系，从而实现我国体育综合实力的提升。以企业为主体的体育强国政策主要是利用市场对体育企业经营活动的直接导向和资源配置作用，打造以企业为核心的现代体育产业体系，激发市场主体活力，培育经济转型新动能，进一步促进体育事业的快速发展。以社会组织为主体的体育强国政策则主要侧重于发挥体育社会组织在体育事业发展中的示范作用，形成以社会组织为主体的全民健身组织网络，广泛开展全民健身活动和全民健身指导服务，为深化体育改革发展打好基础。因此通过对体育强国建设主体进行分析，将有助于探明体育强国建设的动力来源，厘清各主体在体育强国建设中的具体功能及作用。

2.3 体育强国价值判断维度：Z维度

《建设纲要》的制定是党和政府在总结和反思以往我国体育发展实践基础上，对今后我国体育事业发展所进行的宏观规划和有效引导，其主要目的是为了引导、规范和干预体育事业各领域在体育强国建设中的具体实施和发展走向。因此，在构建《建设纲要》分析框架过程中，从体育强国价值判断维度审视体育强国政策，有利于了解体育强国政策工具在不同体育领域的影响，从而引导政策主体加强在其不同领域的建设强度。对于体育强国价值判断的标准，我国学者对此提出来诸多有益的见解。如刘一民认为体育强国应该是群众体育普及、竞技体育水平、学校体育制度、体育产业规模以及体育软实力等综合实力的表现［18］。田玉普教授认为竞技体育和群众体育的发展水平是体育强国的重要衡量标准，体育产业、体育文化、体育科技和体育法制是构成体育强国的支撑系统［19］。本研究依据前人的研究成果，结合《建设纲要》内容，将我国体育强国价值判断划分为竞技体育、群众体育、学校体育、体育产业、体育交流和体育文化6个方面，并以此作为体育强国政策分析框架的Z维度。

3 基于三维框架的《建设纲要》内容分析

3.1 《建设纲要》政策文本内容编码

研究根据体育强国政策三维分析框架，以政策工具维度（包括供给型、需求型和环境型）、体育强国建设主体维度（包括政府、企业和社会组织）和体育强国价值判断维度（包括竞技体育、群众体育、学校体育、体育产业、体育交流和体育文化）作为本研究的分析类目，以《建设纲要》的具体条款作为研究的分析单元，并按照“政策编号—具体条款/章节”的编码规则［20］对政策文本进行逐一编码；而后，根据分析框架的三个维度进行分别归类，最终形成了政策文本内容分析单元编码表（表1），限于篇幅文章只展示了部分编码结果。

表1 《建设纲要》政策文本内容分析单元编码示意

3.2 《建设纲要》X维度分析

根据《建设纲要》政策文本的编码结果，结合政策工具分析维度，将所有编码数据按照政策工具类型进行归类分析，得出描述性统计结果，见表2、图3。从统计结果来看，《建设纲要》涵盖了供给型、需求型和环境型3类政策工具，体现了政府对于体育强国建设的全方位考虑，从全局上统筹体育各项事业的全面、协调发展。但在《建设纲要》政策工具具体的选择和应用上，研究结果显示，环境型政策工具占58.62%，供给型政策工具占30.34%，而需求型政策工具仅占11.04%，表明当下体育强国政策更加倾向于以环境型政策工具为主体，以供给型和需求型政策工具为辅的政策工具使用模式，体现了政府在政策运用上的侧重性。进一步深入分析发现，在环境政策工具中，以策略性措施工具使用频率最高，达到62.35%，其次是法规与管制21.18%、目标规划11.76%，而财务金融和税收优惠占比相对较小，分别为3.53%和1.18%。在供给型政策工具中，除资金投入（6.82%）处于下位外，其他各类供给性政策工具运用相对较为均衡。其中科技支持占29.55%、场地设施建设占25%、人才培养占20.45%、咨询服务占18.18%。在需求型政策工具中，海外交流占据了绝大部分，高达81.25%，其次是政府采购12.50%、贸易管制25%，而服务外包政策在《建设纲要》中没有体现，处于空白状态。

事实上，《建设纲要》中环境型政策工具的频繁使用，与我国体育事业发展环境长期得不到必要关注息息相关。改革开放初期，在举国体制的背景下，我国体育事业发展的焦点是如何在短时间内快速、高效提升我国竞技体育水平，争夺国际体育话语权，而对于我国体育公共服务供给、体育基础设施建设、体育锻炼普及指导等体育事业发展环境的建设缺乏必要关注。现阶段我国是体育大国，距离体育强国还有一定差距的基本定位并没有改变。我国体育发展不平衡不充分的问题依然突出，受到原有体育体制、机制的束缚以及各种纷繁复杂的社会关系与利益冲突的影响，要想实现从体育大国向体育强国的迈进，政府势必要打破隔阂，构建一个有利于体育强国建设的体育发展大环境，因而在政策上必会有所响应。而“策略性措施”在环境型政策工具中的高频使用恰恰反映了当下政府希冀通过政策加快体育强国建设和引导社会创设良性体育发展环境的迫切性。另外，科技支持和海外交流分别作为供给型和需求型政策工具中运用最多的政策，体现了当下我国体育强国建设精益化、国际化的战略走向，能够较好地在供给和需求两端加快体育强国的建设步伐。但值得注意的是，在3类政策工具中，财务金融、税收优惠和资金投入等金融扶持政策的运用相对较少，尤其是服务外包政策的空白，不利于引导社会力量投入到体育强国建设中来，在一定程度上降低了体育强国建设的稳定性，削弱了体育强国政策的引领性。

表2 《建设纲要》X维度政策工具分布情况

图3 《建设纲要》中政策工具使用百分比示意图

3.3 《建设纲要》X-Y维度交叉分析

在X政策工具维度的基础上加入Y维度，有助于发现和探知体育强国建设主体与体育强国政策工具的交互关系 （见图4）。从整体上看，《建设纲要》中以政府为主体的政策工具运用最多，占53.62%，其次是企业26.81%和社会组织19.57%，两者之和占总政策工具的46.38%，表明当下我国体育强国建设主要依托政府主体的宏观引导和监督管制，同时注重企业和社会组织参与主体在体育强国建设中的积极带动作用，这与《建设纲要》中“形成政府主导有力，积极调动社会力量参与体育创新发展”的战略目标相吻合。具体来看，在政府主体中，环境型政策工具有43条，供给型政策工具有24条，需求型政策工具相对较少，只有7条。在企业主体中，环境型政策工具有22条，供给型政策工具有12条，而需求型政策工具仅有3条。在社会组织主体中，环境型政策工具有18条，供给型政策工具有6条，需求型政策工具则只有3条。从X-Y维度的交互结果来看，《建设纲要》很好地体现了政府部门在体育环境建设和体育资源供给的必要指导作用，但是需求型政策工具相对较少，对体育事业创新发展的拉动力量略显单薄。社会组织作为体育强国建设的重要主体，在供给型政策工具和需求型政策工具使用上均较少，未充分发挥社会组织的参与和支持力度。企业作为体育强国建设的重要主体，对需求型政策工具的使用同样不足，不利于企业在体育产业生态化建设中带动作用的发挥。

图4 《建设纲要》政策工具X-Y维度分布

在构建“服务型政府”的现代化体育治理模式下，政府作为体育强国建设的引领者和主导者既是发展所需，也是为人民服务、以人为本执政理念的最好诠释。在“小政府，大社会”的构思下，政府在体育强国建设中更多的是一种开拓者、引路人的角色，从长远战略角度，在整体和全局上对体育事业发展进行宏观的调整和把握。而企业与社会组织在体育强国建设中将会以一种更为直接、灵活的形式，成为重要的参与主体和管理主体，这与政府领导职能在体育事业中的定位形成了异化。事实上，也正是因为社会异质化程度的日益提高，社会力量在公共服务供给端的力量不断强大，导致了民众对于体育健身的需求产生了进一步的分化，从而在客观上就要求体育事务管理主体的多元化，以满足社会群众对于体育公共服务的差异化需求。《建设纲要》中指出：“进一步转变政府职能，充分调动社会力量，构建管办分离、内外联动、各司其职、灵活高效的体育发展新模式，实现体育治理体系和治理能力现代化”［21］。按照《建设纲要》中体育治理体系建设的构思，政府作为体育强国建设的核心主体，如何放低身位，简政放权，做到与其体育强国建设主体进行合理、高效的分工合作是实现体育治理能力现代化的关键。从体育强国建设长远实际来看，随着社会力量不断壮大和自我治理能力的不断提升，政府将会把更多的体育事业建设和管理职能让渡给社会，从而发挥企业与社会组织在体育强国建设中的更多功能与作用，承担更多的职责。

3.4 《建设纲要》X-Z维度交叉分析

在X维度的基础上加入Z维度，便于分析《建设纲要》中体育强国价值判断与政策工具的交互关系（见图5）。从整体来看，《建设纲要》中涉及了竞技体育、群众体育、学校体育、体育产业、体育文化和体育外交等体育强国建设6个领域，其中群众体育领域的政策工具的数量最多，有43条，占总政策工具的32.33%。其后依次是竞技体育领域31条，占23.31%，体育产业领域23条，占17.29%，体育文化领域14条，占10.53%，体育外交13条，占9.77%，学校体育领域9条，仅占6.77%。由此可见，在《建设纲要》中不同建设领域在政策工具的选择和利用上并不协调，群众体育、竞技体育和体育产业是体育强国建设的重点，学校体育的重要地位在《建设纲要》中并没有引起足够的重视。具体来看，除体育外交外，其余5个体育强国建设领域的政策工具分布均集中在环境型政策工具，供给型和需求型政策工具较少，表明《建设纲要》侧重于体育强国建设领域环境面的构建，供给面和需求面的助推动力不足。

图5 《建设纲要》政策工具X-Z维度分析

通过对政策自身的归类，自1995年《奥运争光计划纲要》和《全民健身计划纲要》的同时颁布，政府想要实现竞技体育与群众体育齐头并进的体育发展理念就已非常明确。就目前而言，我国竞技体育实力突飞猛进，群众体育蓬勃发展，“双轮驱动”的体育事业发展模式取得较好成效。后续如何保持和扩大竞技体育项目优势，夯实竞技人才基础，实现群众体育的普及是实现体育强国战略目标的关键。就体育产业而言，我国体育产业起步晚，规模小，产业结构不完善等现实问题成为阻挠我国由体育大国向体育强国迈进的鸿沟。发达国家的经验告诉我们，体育强国建设离不开体育产业的支撑与保障。当下，群众体育的广泛开展以及老龄化社会问题的日益突出加速了对体育产业的需求，《建设纲要》中对体育产业的重视表明政府对体育产业寄予了厚望，也表明了政府大力发展体育产业，弥补体育强国短板的信心与决心。另外，体育强国作为一个多维的概念，体育强国建设还需要体育事业其他领域的共同发力，体育文化建设与体育海外交流作为体育强国建设的重要组成部分在《建设纲要》中得到充分体现。与此同时，我们也应该清楚地认识到学校体育是我国体育强国建设的薄弱环节。资料显示，近几年我国学生体质连年下降，这与学校体育工作如何开展、评估和保障不无关系。《建设纲要》中虽然将学校体育划分到大众体育领域，但其关注程度却远远不够。学校体育工作开展的好坏，关乎着体育强国建设能否如期完成，更关乎着青少年的健康成长，在未来政策调整与优化中应给予必要的重视。

4 结论与建议

4.1 结论

通过三维度框架对《建设纲要》政策分析，得出以下结论：1）从政策工具X维度来看，《建设纲要》更加偏好于环境型政策工具的使用，并重视通过策略性措施的频繁运用为体育强国建设创设良好的发展环境，但存在内部财务金融和税收优惠要素使用不足的情况；供给型政策工具的使用较为合理，除资金投入使用匮乏外，其余各类供给性政策工具运用相对较为均衡；对于需求型政策工具的使用略显不足，具体凸显在政府采购和贸易管制的使用匮乏以及服务外包政策的缺失，不利于《建设纲要》政策的拉动与牵引作用的发挥。

2）从体育强国建设主体Y维度来看，《建设纲要》充分体现了政府在体育强国建设中的主导地位，并同时兼顾了企业与社会组织主体在体育强国建设中的积极带动作用。在具体各类政策工具使用上，政府主体对环境型和供给型政策工具使用较多，但对需求型政策工具的使用相对较少，不利于发挥政府对体育强国建设主导作用；社会组织主体对供给型和需求型政策工具使用较少，未充分发挥社会组织的参与和支持力度。企业主体对需求型政策工具的使用同样不足，一定程度上抑制了企业的参与主动性与积极性。

3）从体育强国价值判断Z维度来看，《建设纲要》中对于竞技体育、群众体育、体育产业、学校体育、体育文化和体育外交6个建设领域均有所涉及，但重视程度存在差异。群众体育、竞技体育和体育产业是政策文本关注的重点，学校体育缺乏必要的关注。在政策工具的选择和利用上，除体育外交外，其余5个体育强国价值判断领域的政策工具分布较集中在环境型政策工具，供给型和需求型政策工具较少，供给面和需求面的助推动力不足。

4.2 建议

《建设纲要》的发布充分体现了党和国家对体育事业的高度重视，是政府在战略思想上对我国体育强国建设的长远谋划，其最终目标是实现全面建成社会主义现代化体育强国，并将体育发展成为中华民族伟大复兴的一个标志性事业。这需要进一步加强政策体制上的科学设计，提升体育政策规划性研究工作，统筹强化体育强国政策工具与建设主体、价值判断领域的协同发展，真正发挥体育强国政策的协同发展效应。鉴于此，研究提出如下政策建议：

1）在政策工具方面，适当降低环境型政策工具的使用频率，逐步加大需求型政策工具的使用强度，促进政策工具间的协调均衡发展。一方面，适度弱化环境型政策工具中策略性措施的使用力度，减少政策的短期行为，合理配置环境型政策工具内部要素的均衡布局，从而提升政策的操作性和长效性；另一方面，体育强国建设离不开供给型和需求型政策工具的助推与拉动，因此需要进一步加强供给型和需求型工具的使用，特别是要弥补需求型政策工具使用不足的问题。政府采购、贸易管制和服务外包等政策工具的使用能够有效激发和带动体育发展活力，吸引市场资本和民间资本进入体育发展事业，拓宽体育强国建设的平台和渠道，这些是在未来政策调整中应当强化的内容。

2）在体育强国建设主体方面，由政府主导逐步过渡到政府引导的现代化体育治理模式，充分调动市场和社会组织主体在体育强国建设中参与积极性，实现多元主体的均衡发展。基于现阶段我国在既有体育事业改革实践中，激励手段单一、金融扶持机制不成型的情形，一方面政府应进一步加大财政补贴和税收优惠的同时，采用多种激励政策和手段，从多方位激励市场和社会组织，充分发挥社会力量在体育强国建设中的活力与积极作用；另一方面，资金短缺一直是制约我国体育事业发展的重要瓶颈，有效加大资金投入，从扩宽融资渠道、创新融资模式、实施贷款担保等角度出发，在供给侧与需求侧两端同时发力，减小市场和社会组织参与阻力与顾虑，加快体育强国建设步伐。

3）在体育强国价值判断方面，在强调体育事业发展领域的主次与轻重的同时，继续补齐体育强国建设中的短板，进一步促进体育强国多领域的均衡发展。一方面，要充分认识到学校体育在我国体育强国建设中的重要地位与薄弱现实，关注学校体育工作的开展，加强政策支持，从顶层设计上为学校体育营造良好的发展环境，从而实现体育各项事业的均衡同步发展；另一方面，要精准把握政策工具的优化组合原则，不断增强政策工具与实施领域间的契合度。依据体育事业各领域的发展实际，适度加强供给型和需求型政策工具的使用，尤其是大众体育与体育产业领域的深化发展离不开供给与需求两端的刺激与拉动，在未来政策调整和优化中应有所体现。