安全生产行政公益诉讼制度实践与思考

陕西省人民检察院公益诉讼新领域探索课题组

摘 要：检察机關提起安全生产领域行政公益诉讼对于督促行政机关依法履职，防范化解安全生产事故风险具有重大意义。将安全生产纳入检察公益诉讼案件范围具有必要性与可行性，建议通过加大立法规制、完善监督方式、建立专家评审制度、构建协作机制等方式，完善安全生产领域行政公益诉讼制度，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。

关键词：安全生产 检察监督 行政公益诉讼 案件范围

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，为检察公益诉讼发展指明了方向。当前，我国正处于经济快速发展的社会转型期，安全事故频发，而现有的监管体制不完善及监管措施不到位是事故频发的重要原因。将安全生产纳入检察公益诉讼案件范围，是落实全会精神、完善检察公益诉讼制度应有之义。

一、基本案情

2018年6月，某省人民检察院将最高人民检察院交办的嘉陵江尾矿库生态安全隐患案件线索交由某市人民检察院办理，某市县两级检察院对交办函所附材料反映的问题持续跟进，报经省人民检察院审核后，县人民检察院针对其中危险级别最高的某选矿厂汪家沟矿库（D级尾矿库）启动行政公益诉讼程序。调查中发现：某选矿厂于2003年3月建成，2006年停用，所选矿种为铁矿，矿库库容已满，其下游水体系嘉陵江且该尾矿库坝角距离何家岩社区600米。2018年7月，当地县域强降雨导致该矿库坝体被严重冲刷，坝面排水系统严重损毁，对下游居民生命财产安全造成严重威胁。县人民检察院于2018年10月11日向县应急管理局发出检察建议，建议其积极履行监管职责，消除汪家沟尾矿库安全生产事故隐患。检察建议发出后，县应急管理局仅在2018年对汪家沟尾矿库实施了汛期应急治理工程，未实施闭库工程。汪家沟尾矿库停用已10多年，闭库问题至今未解决，国家利益、社会公共利益持续处于受侵害状态，经省人民检察院批准，县人民检察院于2020年3月2日向县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令县应急管理局对汪家沟尾矿库继续履行监管职责，切实保护国家利益和社会公共利益。县人民法院支持了县人民检察院的诉讼请求。

二、办案难点与重点

（一）能否将尾矿库案作为检察公益诉讼案件办理

由于尾矿库案属于安全生产领域案件，且尚未发生实然损害，对于能否将该案纳入检察公益诉讼案件范围，实践中存在分歧。

当前，法律明确赋权检察机关提起公益诉讼的五大领域都是社会关注度高、公益容易受到侵害领域，而安全生产与人民群众生命财产安全息息相关，与五大领域具有同质性。此外，在安全生产领域，风险预防胜于事后监督。安全事故一旦发生，会对国家利益和社会公共利益造成重大损害。在尾矿库案中，汪家沟尾矿库排水系统已经严重受损，直接威胁下游群众生命财产安全。尾矿库溃坝，后果将十分严重。县人民检察院经反复论证，认为按照检察公益诉讼维护公益之目的，可以在县安全监管部门等怠于履行职责，以致发生危及公共安全的重大隐患时及时履行公益诉讼职责。县人民检察院经层报省人民检察院审核后，将尾矿库案作为行政公益诉讼案件立案。

（二）如何确定检察建议制发对象

在尾矿库行政公益诉讼案办理过程中，关于如何确定检察建议制发对象的问题，县人民检察院办案人员内部有不同意见。部分检察官认为铁矿尾矿中残余的浮选药剂成分会随雨水进入周边的农田、河流，对环境造成污染，并且尾矿库一旦泄露，可能造成水体严重污染，涉及环保部门监管职责，应当向县环保部门发送检察建议。而另一部分检察官则认为，某选矿厂尾矿库被评为D级尾矿库，存在重大的安全隐患。而根据我国安全生产法第9条之规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级政府有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。根据县应急管理局职能配置、内设机关和人员编制相关规定，县应急管理局负有对安全生产监督检查的职责，而且，目前并无相关证据证明某选矿厂汪家沟尾矿库对周边环境造成污染。经研究，县人民检察院向县应急管理局制发检察建议。

（三）如何充分发挥督促、协同作用

收到检察建议后，县应急管理局根据尾矿库安全监督管理规定第40条“生产经营单位或者尾矿库管理单位违反本规定第十八条规定的，给予警告，并处3万元的罚款;情节严重的，依法责令停产整顿或者提请县级以上地方人民政府按照规定权限予以关闭”以及第41条“生产经营单位违反本规定第二十八条第一款规定不主动实施闭库的，给予警告，并处3万元的罚款”之规定，对汪家沟尾矿库进行了汛期应急处理。经县应急管理局初步估算，汪家沟尾矿库及当地其他尾矿库闭库提标改造项目共需要资金5260万元。由于该尾矿库为无主尾矿库，且县应急管理局申请的关闭小企业治理资金未落实到位，由此，汪家沟尾矿库一直未实施闭库工程。为推动问题得到解决，县人民检察院向当地县委、上级检察院报告尾矿库安全隐患相关情况，并组织县应急管理局召开联席会议，商讨解决尾矿库闭库问题。由于涉及资金数额较大，闭库问题一直未能有效解决，2个月整改期结束，汪家沟尾矿库安全隐患仍然存在，由此，县人民检察院依法向县人民法院提起行政公益诉讼。

三、将安全生产纳入行政公益诉讼案件范围具有必要性及可行性

（一）将安全生产纳入行政公益诉讼案件范围的必要性

安全生产是指在生产经营中，为避免人员人身、财产遭受损害而采取各种预防和控制手段。我国安全生产工作主要涉及消防、道路交通、水上交通、民用航空及高危行业，如煤矿、非煤矿山、建筑施工、危险化工、烟花爆竹等行业。根据我国安全生产法第3条的规定，安全生产工作应当强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。该法明确了我国安全生产的工作机制，包括企业主体责任、政府监管责任、社会公众监督等。

就目前我国安全生产现状来看，企业是安全生产责任主体，落实安全生产责任关乎职工生命财产安全，关乎企业长远发展，然而部分企业只顾眼前利益，安全生产意识淡薄、隐患排查治理不彻底，落后工艺、技术、装备和产能大量存在，安全生产领域事故频发。据统计，2017年全年各类安全事故共死亡37852人，2018年各类生产安全事故共死亡34046人，2019年各类生产安全事故共死亡29519人。[1] 这些数据表明安全生产领域迫切需要加强监管力度，创新监管方式。

行政机关负有安全生产监管责任。行政权具有主动性、强制性等特点，对于维护安全生产意义重大。然而，随着城市规模日益扩大，城市建设、轨道交通、消防设备、油气输送管道、电梯设备以及人员密集场所等安全风险隐患突出，此外，我国工业化、城镇化持续推进，企业生产经营规模日益扩大，生产经营单位密集的开发区、工业园区增多，种种因素叠加导致行政机关安全监管压力剧增，监管能力不足问题凸显。同时，地方政府出于提升经济效益的考虑，对安全生产事故风险的容忍度比较高，监管不敢较真碰硬，监管措施难以落实到位。以江苏响水化工厂大爆炸案为例，执法机关已经发现天嘉宜化工有限公司存在严重的安全隐患，也作出了6次行政处罚，但每一次处理都没有真正撼动企业，罚款数额与企业巨大的商业利益对比悬殊，执法宽松软的处罚模式与企业侥幸心理最终酿成巨祸。[2]

就社会公众监督而言，目前各地已经成立了一些促进安全生产的社会团体，但仍存在社会团体专业化程度不高、企业领导对社团组织不重视、不同主体之间信息沟通渠道不顺畅等问题，导致未能监督到位。

（二）将安全生产纳入行政公益诉讼案件范围的可行性

2016年12月9日，中共中央、国务院发布的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）中提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”，为检察机关提起安全生产领域行政公益诉讼提供了明确的政策支撑。

从行政公益诉讼功能与作用来看，其能有效弥补安全生产领域现有行政监管模式的不足。一方面，行政公益诉讼诉前程序有利于实现对安全生产的风险防控。安全生产与人民群众生命财产安全息息相关，一旦发生事故往往严重影响经济秩序及社会稳定，严重危害公共利益，因此防范胜于追责。在安全监管部门怠于履行职责，产生危及公共安全重大隐患时，检察机关事前或者事中介入，可以有效弥补事后救济的局限性，对诉讼手段“引而不发”，以较低的成本督促行政机关及时履职，[3] 将安全生产潜在的风险隐患降至最低，推动提高国家治理体系和治理能力现代化水平。另一方面，行政公益诉讼的结构是“官告官”，是司法权对行政权进行监督的桥梁，能够对行政机关违法、不适当履职形成一定威慑。[4] 检察机关通过提起行政公益诉讼方式督促行政机关依法行政、严格执法，以达到维护公益的目的。若行政机关在收到诉前检察建议后没有穷尽法律手段，不正确、不完全履行作为义务，公益没有得到切实维护，检察机关就可以提起行政公益诉讼，督促行政机关依法履职，维护受损的公益。

四、安全生产领域行政公益诉讼制度完善路径

（一）加大立法规制

安全生产涉及社会生活的方方面面，安全生产的监管主体包括应急管理、公安、交通、铁道、民航等职能部门，涉及的法律法规纷繁复杂，党的十八大以来，我国安全生产法律法规体系不断完善，截至2019年4月，已有11部专项法律、3部司法解释、20余部国家行政法规、30余部地方性法规、100余部部门规章、近400部安全行业标准。[5] 部门制定出台的规章制度存在监管漏洞，也时常出现职能不清或者职能交叉的情况，而安全生产法是全面规范安全生产的专门法律，也是安全生产领域的基本法，建议将检察公益诉讼纳入安全生产法，规定人民检察院在安全生产监管部门和其他负有安全生产監管职责的部门不作为或者违法行使职责，致使公共安全受到损害或者有危及公共安全重大风险的，可以向相关机关发出检察建议，督促其依法履职，行政机关不依法履职的，检察机关可以向人民法院提起诉讼。

同时，尚需要进一步完善相关行政机关的职权。以尾矿库行政公益诉讼案中汪家沟尾矿库应当闭库而不闭库的问题为例，根据尾矿库安全监督管理规定第40条、第41条之规定，应急管理部门对应当闭库不闭库的生产经营单位或者尾矿库管理单位，仅能给予警告、罚款、停业整顿等处罚，该处罚措施往往不能实现恢复受损公益的目的，而闭库则要提请县级以上地方人民政府按照规定权限履行相应程序，不利于公益得到及时维护。因此，建议通过立法赋予应急管理部门要求行政相对人闭库直至受损公益得以恢复的职责。

（二）完善监督方式

检察机关应当坚持正确宪法定位，完善监督方式。首先，加强与安全生产监督管理部门沟通、协调。张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上所作的《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》中指出，“解决违法行为不必诉至法庭，这是公益诉讼与普通民事诉讼、行政诉讼的重要不同之处”，[6] 各级检察机关应当把与行政机关磋商作为提出检察建议的必经程序。安全生产事故的发生和演变具有突发性和不确定性。就安全生产监管而言，以主动性和灵活性见长的行政机关更具有优势。检察机关要通过开展诉前磋商和制发检察建议等方式督促行政机关尽快履职，消除安全生产隐患。其次，完善起诉制度。对于经过诉前程序，行政机关未依法履职或履职不到位，造成安全事故隐患仍未消除或者事故造成的损害没有得到弥补的，检察机关应依法提起行政公益诉讼。在现行的安全生产监管体制下，日常监管和行政处罚一般由区县应急管理部门负责，而行政审批权限主要集中在省、市两级，如何确定适格被告、审批机关能否成为公益诉讼被告等都是值得深入探讨的问题。最后，注重从个案、类案办理中发现背后的监管体制机制问题。通过个案、类案梳理，推动建章立制，完善安全生产监管体制机制，以最小的司法投入获得最佳的社会效果。

（三）建立专家评审制度

与生态环境、食品药品等领域相比，在安全生产领域对行政机关不作为的评判更具有跨专业学科的复杂性。以化工生产为例，对是否危及公共安全及行政机关不依法履职的判断，必然涉及到化工作业方面技术性的识别问题，当前检察机关没有被赋予侦查权力，仅具有案件的调查核实权，安全生产领域涉及面广、专业性强且多为相对密闭场合，如果当事人不配合，检察机关很难取得相关证据。检察建议发出后，行政机关提供的安全生产整治方案是否有效、可行，如何对整治方案进行评估等均超出了检察机关的专业范围。鉴于此，应适当借助专业评审力量，引入安全评价机制、专家辅助人制度等支持检察公益诉讼，在调查取证、检察建议的制发及出庭等环节均由相关专家或权威机构提供专业技术评估、进行专业评价等。

（四）构建协作机制

当前，对安全生产的监管主要依靠行政手段，由应急管理部门负责。然而，由于历史或者现实原因，部分企业难以履行安全生产主体责任，行政机关履行监管职责存在困难。如在尾矿库行政公益诉讼案中，汪家沟尾矿库以及当地其他尾矿库闭库问题的彻底解决，仅仅依靠行政机关一方的力量是不够的。检察机关要加强对同类问题的梳理，向政府及有关部门发送社会治理类检察建议，同时要完善请示报告制度，加强与当地党委、政府的沟通、协调，完善一体化办案机制，共同助力解决安全生产相关问题。

安全生产重于泰山。检察机关应积极、稳妥推进安全生产领域行政公益诉讼工作，督促行政机关依法履职，排除安全隐患，保护人民群众生命财产安全，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。

注释：

[1]参见《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》。

[2]参见徐本鑫、储源：《安全生产领域检察公益诉讼的制度逻辑》，《昆明理工大学学报》（社会科学版）2020年第1期。

[3]林鸿潮、赵艺绚：《论安全生产行政公益诉讼——从“3·21”响水爆炸事故暴露的监管短板说起》，《西南民族大學学报》（人文社科版）2020年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]参见李洪兴：《让“安全第一”更加深入人心》，《人民日报》2019年4月9日。

[6]《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，最高人民检察院网 https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后访问日期：2020年4月17日。