立足典型案例完善行政非诉执行检察监督

张蓉　韩琴

摘 要：为弥补行政检察监督在“四大检察”中的短板和弱项，推动做实行政检察的基层实践，江苏省泰州市医药高新区检察院在全国上下统筹疫情防控和经济社会发展的关键时期，立足行政检察监督“一手托两家”的双重职能，积极强化调查核实权的运用，制发检察建议维护民营经济主体合法权益，以检察监督的优质办案成效疏通民营经济主体生产经营堵点，促进恢复社会经济发展秩序。同时对所办理具体案例进行总结，结合检察实践发现本地区行政非诉执行工作存在的问题，提出相关的对策建议。

关键词：行政非诉执行检察监督 限制消费令 恢复生产经营

一、基本案情

2017年9月25日，江苏省泰州市环境保护局发现某建材经营部（个体工商户）未履行环保审批手续，违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定，遂对其作出罚款2万元、停止水泥制品加工和制造项目使用的行政处罚决定。该经营部只缴纳了罚款，但未执行“停止水泥制品加工、制造项目的使用”的行政处罚决定，且在规定的期限内未提出行政复议和诉讼，环保部门依法向泰州市医药高新区人民法院申请强制执行。2018年6月21日，泰州市医药高新区人民法院作出准予强制执行的行政裁定书。2019年1月21日，泰州市环保局向泰州市医药高新区人民法院申请强制执行，1月22日，该法院对某建材经营部发出限制消费令，并将该经营部的负责人卢某列入限制消费名单予以网上公布。2019年3月19日，泰州市医药高新区人民法院确认某建材经营部已停产停业，遂于3月20日以执行完畢为由予以结案，但一直未解除卢某限制消费令。

2020年3月3日，卢某向高新区人民检察院（以下简称“本院”）申诉，其已全部履行停产停业义务，环保手续也已齐全，恢复正常经营，尤其是现在疫情形势好转，其准备外出进货，处理订单，但因限制消费令仍未解除，导致其无法购买合适的高铁票、飞机票，影响复工复产。[1]

接到卢某申诉后，本院即开展了调查核实工作，一是向法院调阅了案件卷宗材料;二是网上核实卢某限制消费令情况;三是与卢某进行线上调查谈话，线上核实确认其提供的文书材料、微信视频查看订单，具体了解限制消费令对卢某某以及复工复产产生的影响;四是检察人员到现场进行实地查看。最终查明：该经营部于2019年3月19日前停产停业，行政处罚决定书规定的义务已全部履行完毕，于同年12月获得相关环保许可并重新投入生产。因疫情期间相关业务单位复工复产需要，该经营部订单较多，缺乏生产原材料，但截至调查当日，经营者卢某仍在限制消费名单之内，影响了正常生产经营活动，该经营部复工复产面临困境。

本院认为，根据《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》，被执行人履行完毕生效法律文书确定的义务的，人民法院应当解除限制消费令。2020年3月18日，本院依法向泰州市医药高新区人民法院提出对卢某限制消费令予以解除的检察建议，并进一步进行沟通，泰州市医药高新区人民法院采纳检察建议，当天对某建材经营部解除限制消费令，将卢某移出限制消费名单。

二、案件成功办理的思考

本院通过依法向法院制发行政非诉执行监督检察建议，督促法院及时纠正，有效保障了当事人的合法权益，帮助民营经济主体及时恢复生产经营。该案从线索发现，到调查取证，再到案件监督成功，帮助民营经济主体及时恢复生产经营，是检察机关正确履行行政检察监督职能依法平等保护民营经济的有益探索。该案的成功办理主要有以下几点思考：

一是人民检察院准确办理行政非诉执行检察监督案件，要努力克服异地调查取证困难，对通过书面审查难以认定的案件关键事实，创新调查核实权的运用方式，通过线上调查和现场核实相结合的方式，收集固定证据，严把证据关。调查核实是检察机关查明案件事实的基础，是正确、有效行使法律监督职权的必要措施。《人民检察院组织法》《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》均规定了人民检察院在办理行政诉讼监督案件时，享有调查核实权。本案办理过程中，因语言不通、地形不熟悉等特殊情况，异地调查取证工作较为困难。检察机关创新工作思路，通过线上指导当事人传输申请材料、开展调查核实“云”对话，线下实地走访、查看企业订单等线上线下相结合的方式，查清事实、找准法律依据，为检察机关依法精准开展行政检察监督提供根本依据。

二是人民检察院正确履行行政非诉执行检察监督职能，要增强敏感性，把依法平等保护民营经济作为司法办案切入点，保障民营经济发展。本案办理过程中，被执行人因法院没有及时对其解除限制消费令，导致企业难以恢复生产经营。检察机关在调查核实的基础上，分析不当行为对实体经济带来的不利影响，有针对性地向法院提出检察建议，帮助民营经济主体迅速恢复生产，达到了法律效果与社会效果的统一。

三是人民检察院办理依申请监督案件，要注重办案效率和办案质量、效果，及时跟踪协调对接检察建议落实情况，维护当事人合法权益、维护行政裁决和行政决定。针对当事人的申请诉求，要辨明分清群众事项的轻重缓急，对紧急诉求的要通过提高办案效率快速解决。

三、本地区行政非诉执行工作存在的问题及对策建议

上述个案的成功监督是贯彻落实张军检察长提出的全面协调充分发展“四大检察”，做实行政检察的基层实践。但是，长期以来，由于种种原因，作为行政检察监督的重要组成部分，行政非诉执行制度未能得到较好的落实，实践中主要存在以下问题：

（一）法院执行过程中的问题

在行政非诉执行检察工作中，发现法院主要存在以下几类问题：

一是法院怠于受理情形。经调研统计，实践中法院对行政机关的非诉行政执行申请，经常会出现逾期不受理，或裁定驳回申请情形。究其原因，主要有以下几点：法院执行人员配备与执行案件量之间反差较大，执行力量薄弱;管辖法院担心受理后执行难度大，矛盾转移到法院;法院与行政机关对是否属于申请强制执行的内容、申请主体是否适格认识不统一等。法院怠于受理会导致行政处罚决定长期搁置，行政监管的目的不能及时实现，行政执法活动的公信力和权威性也会受到严重损害。

二是法院怠于执行情形。基层执行实践中，法院作出准予执行裁定后，经常会出现未采取适当的执行措施，甚至不采取任何措施的情形。究其原因，主要是执行法院作出准予执行裁定后，因执行案件查控手段单一、对银行账户多为静态查询，导致被执行人的财产不能及时有效地被查控，强制执行措施运用不足等问题，三个月内未予执行。这种强制执行措施运用不足、机械强制执行或在执行中遇到障碍未穷尽法定执行措施就裁定终结执行的情形，损害了国家利益和社会公共利益，也导致司法权威的丧失。

三是法院遗漏或“超申请”执行情形。存在执行法院在执行过程中遗漏行政机关申请执行的内容，没有按照行政处罚决定书或行政征收决定书内容全面规范执行。有时也存在执行法院超越行政机关申请非诉执行的内容，多执行，以司法代替执法的现象。这种遗漏执行申请，亦或是“超越”执行申请的，都是对行政权的越位，也是检察监督的重点。

四是“罚”“执”部门之间衔接缺位情形。经审查发现，辖区法院在国土资源领域行政非诉执行案件中，对于拆违的申请执行事项均参照2014年最高人民法院发布的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》以及《关于征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》规定，依据“裁执分离”原则，裁定由当地政府组织实施。我们对辖区法院受理的177件国土资源领域非诉执行案件审查发现，169件案件经审查后均作出准许强制执行裁定，其中仅38件全部执行到位，“裁执分离”模式增加了强制执行的程序和时间，却没有相应的强制执行效果。如法院经合法性审查后裁定由属地乡镇（街道）组织实施，有的属地乡镇（街道）因没有行政处罚作出机关调查时制作形成的现场勘测图、现场照片等证据材料，使得执行机关在组织强制执行前还需耗费大量人力、时间对违建行为进行核实确认，严重影响了执行工作效能。有的属地乡镇（街道）认为其没有执行职能，应由法院组织实施，导致程序空转。

（二）行政机关申请非诉执行过程中存在的问题

在办理行政非诉执行检察工作中，笔者归纳了行政机关申请非诉执行主要存在以下几类问题：

一是行政机关未到期限向法院提出非诉执行申请，严重损害当事人合法权益。根据行政诉讼法第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。实践中，有的行政机关认为虽然未过6个月行政起诉期限，但只要过了具体行政行为确定的义务履行期限，就可以申请执行。行政机关未到期申请非诉强制执行，剥夺了当事人的诉权，是对当事人合法权益的侵害。

二是行政机关超过期限届满3个月向法院提出非诉执行申请，从而丧失行政非诉执行申请权。根据行政强制法第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照规定申请人民法院强制执行。实践中，有的行政机关由于执法案件多、执法人员少、执法期限长等客观原因，导致遗忘行政决定的有效执行期限，法院因行政机关超期限申请也不予受理，导致国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

三是行政機关在申请非诉执行前没有再次催告当事人履行义务，导致程序严重瑕疵。根据行政强制法第54条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。上述规定表明，催告程序是申请非诉执行的前置程序，也是对行政机关申请法院强制执行前的程序性要求。但实践中，有的行政机关因种种原因，在未履行催告程序或者是送达等催告方式不得当的情况下，向法院提出行政非诉强制执行申请，导致法院裁定不予执行。

四是行政机关滥用“撤回申请”，导致未执行到位而结案。根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》司法解释原意，只有在行政机关改变具体行政行为或者行政相对人履行完毕的，法院才可以准许撤回申请。但实践中，有的行政机关在未改变原行政处罚决定，行政相对人也未履行的，因法院执行难度大、或者基于裁执分离的压力等原因，往往以非法定撤回的理由为由撤回申请，法院在未审查合法性的情况下予以终结执行。这往往会造成违法行为持续存在，国家利益和社会公益受到极大损害。

（三）完善行政非诉执行监督的对策建议

针对上述问题，结合行政非诉执行监督实践，应从以下几方面予以加强。

一是要强化行政非诉执行能动监督和穿透式监督的理念。检察机关作为国家的专门法律监督机关和重要的司法机关，理应发挥“一手托两家”的作用，有效履行包括行政非诉执行监督在内的法律监督职能，在推进法治政府建设，促进依法行政方面发挥更大的作用。强化行政非诉执行监督，关键是要通过办理一件件实实在在的案件，对上述行政非诉执行受理、审查、裁定和实施中的突出问题坚持依职权监督，促进法院依法履职，确保裁定得到有效执行，保护当事人合法权益。还要透过执行行为、执行结果加强行政合法性监督，对非法定“撤回申请”等问题实行穿透式监督，维护行政执法权威，促进行政机关依法行政，有效维护国家利益、社会公共利益和行政相对人合法权益。

二是要坚持双赢多赢共赢，与法院、行政机关形成工作合力。在行政非诉执行检察监督中，要加强与人民法院、行政机关的联系沟通，及时建立健全信息通报、联席会议、衔接配合等工作机制，形成工作合力。行政机关要借力检察机关监督，及时与检察机关沟通解决执行中遇到的焦点、难点问题，并配合检察机关调查取证，促进依法行政和规范执法。人民法院要给力，与检察机关密切配合，积极支持检察机关开展行政非诉执行监督工作。检察机关要发力，重点围绕党委政府关心、社会各界关注、人民群众反映强烈的领域开展行政非诉执行监督工作，推动提高公正司法和依法行政水平，推动我国行政强制执行体制机制不断完善。

三是要探索创新监督的方式方法，强化行政非诉执行监督的刚性。检察机关要坚持以办案为中心，在办案中监督，在监督中办案。在行政非诉执行检察监督工作中，可以探索通过派员同步介入、定期开展集中调卷审查等方式，对行政非诉执行活动实行全方面审查、全过程跟踪、全方位监督，与法院形成主动监督和自愿配合监督的良好格局。要加强行政非诉执行监督案件的审查把关，对不符合终结执行程序条件的非诉行政执行案件，依法监督予以纠正，并跟踪实际执行效果。对存在执行裁定错误、执行程序不规范、执行措施不当、侵害行政相对人或者案外人合法利益的情形，要坚持程序监督和实体监督并重，查清事实证据，找准法律依据，加强说理论证，有理有据有节地开展监督。针对违法问题要通过制发检察建议，督促法院按照法定程序办理，既促进解决个案问题的解决，也通过个案或者类案监督，促进普遍性问题的解决。对于实践中长期难以解决的类案，同时向行政机关和法院发出检察建议。要加强跟进监督，对提出的检察建议要跟踪落实、跟踪问效。

四是要积极参与社会治理，把深化行政非诉执行监督与促进社会治理体系和社会治理能力现代化、法治化结合起来。通过办理具体的案件，及时发现社会治理方面存在的问题和制度设计、执行过程中的漏洞，深入查找原因，研究解决的对策建议，向有关部门提出加强社会治理的检察建议。同时，要推动建立行政非诉执行工作联席会议机制、重大问题联动解决机制和行政执法与司法信息共享机制，促进行政非诉执行优势转化为社会治理效能，提升人民群众获得感和满意度。

注释：

[1]参见最高人民检察院发布的“全国检察机关依法办理涉新冠肺炎疫情典型案例”。