公路用地审批的“变”与“不变”

文

2020年3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）（简称“国发4号文”），对用地审批权限进行了调整。随后，自然资源部印发《关于贯彻落<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》（自然资规〔2020〕1号）, 对应国务院授权和委托的用地审批权，将部级层面的用地预审权和先行用地批准权同步下放委托给省级自然资源主管部门。

在新冠病毒疫情影响下，全国各行业均受到较大影响，国家出台关于调整用地审批权、赋予省级人民政府更大用地自主权的举措，无疑能够减少基础设施建设项目审批环节，缩短用地手续办理时间，加快地方基础设施建设项目的推进，有效拉动地方投资。尤其是对于公路等线性基础设施工程，用地审批一直是项目前期工作推进中的难点问题，新政策的出台将对项目推进起到利好作用。

在用地审批权“放权”等新形势下，公路项目用地审批有哪些“变”与“不变”？

公路项目前期工作中涉及用地的主要有两个必要环节，用地预审和用地审批。用地预审是指自然资源主管部门在建设项目审批、核准阶段，依法审查建设项目涉及的土地利用事项，是公路项目工程可行性研究报告或申请报告批复，也就是项目立项的前置要件。用地审批是指项目完成勘测定界、农用地转用方案、土地征收方案等所需材料及工作后，用地材料组卷报批的程序，是公路项目用地手续合法合规，开工建设的前提。

公路项目用地预审

受理与审批

关于公路等线性工程项目，提到项目用地预审就不得不提永久基本农田，因为公路项目“线性”的特点，大部分项目在规划设计中完全避让永久基本农田存在现实困难。

自2017年全国各省永久基本农田划定完成以后，除国家高速公路、国道项目，以及国家级规划明确的国防公路外，其余公路项目均不得占用永久基本农田，使得全国各省许多省级公路项目用地手续推进缓慢。2018年7月自然资源部印发《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规划〔2018〕3号），将占用基本农田的省级公路网中省级高速公路及连接深度贫困地区的省级公路重新纳入预审范围。全国各地如广西、贵州、河南等省份陆续重新启动了省级高速公路及部分贫困地区省道项目用地预审工作。2019年1月自然资源部、农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，规定深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县的省级以下基础设施等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，纳入重大建设项目范围，由省级自然资源主管部门办理用地预审。这为贫困地区公路项目的顺利实施，助力脱贫攻坚提供了土地保障。

国发4号文调整用地审批权限后，自然资源部印发《关于贯彻落<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》，纳入用地预审的项目范围并未发生变化，只是将试点省份占用基本农田项目的用地预审审批权限由自然资源部同步委托下放至省级自然资源主管部门，减少了自然资源部审批环节。这也意味着原来未纳入用地预审范围，如非贫困地区的普通省道等项目，仍然不可以开展用地预审工作。

用地预审难点

随着我国公路等交通基础设施网络的不断完善，全国主要城市建成区周边路网已相对完善，其公路规划及设计主要为城市周边或城市间连通加密路线，与城市建成区保持一定距离，便于预留城市发展空间。但这部分区域土地中基本农田比例往往很高，特别是平原地区基本农田比例达到80%以上。公路项目规划设计时，在充分考虑避让基本农田前提下，仍然不可避免占用较多基本农田数量，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的原则补划，特别是原区域范围内和城市周边范围内补划等存在现实困难。

纳入预审范围的公路项目附属设施无法占用基本农田的问题亟待解决。公路特别是高速公路项目，其服务区、出入口、连接线等附属设施是公路重要功能的组成部分，同时也是连接沿线城镇、产业园区、功能组团的重要设施，对提升公路辐射能力、服务沿线人民群众有着至关重要的作用。项目用地预审审批时，已被纳入用地预审范围的占用基本农田的公路项目，其服务区、连接线等功能组成部分因占用基本农田问题无法随主线工程同步上报，也就不能随主线工程同步施工、同步建成使用，造成公路工程服务性等基础功能性缺失，影响公路项目建成后的效益发挥。

公路项目用地审批

国发4号文调整用地审批权限后，一种舆论认为国家用地审批“放权”，将导致城市“摊大饼”式扩张，这种解读是一种误导。以下从土地利用总体规划、土地利用年度计划及农用地转为建设用地、土地征收两方面，具体解读新政下公路项目用地审批权的变化。

土地利用总体规划和年度计划

用地审批“放权”后公路项目用地预审政策新变化

首先可以明确的是，此次用地审批权限的调整内容，与土地利用总体规划、土地利用年度计划的内容无关。

土地利用总体规划决定一个城市一定时期的开发边界、扩张方向，以及发展规模，直辖市、省会城市，以及一百万以上人口的城市土地利用总体规划由国务院审批，其他城市由所在省级政府批复。土地利用年度计划是指土地利用总体规划批准后，确定的城市每年度可利用的土地计划指标，其审批程序与土地利用总体规划相同，其中计划单列市是由国务院单独下发的指标，各个城市将在计划指标内进行城市开发建设。由此可见，一个城市的建设依然必须符合土地利用总体规划的规模、城镇开发边界的管控要求、符合土地利用年度计划的要求，这些规模、要求仍然由国家确定。

国务院用地审批权限调整新变化

值得关注的是，在2020年初的自然资源部会议中提出，就如何加大疫情结束后的土地供应问题，自然资源部已报请国务院同意，今年开始改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求。这就意味着，公路等重大建设项目只要项目前期工作充分，土地指标将足额保证。

农用地转为建设用地和土地征收

此次国务院用地审批权限调整主要是针对农用地转为建设用地，以及土地征收的审批。农用地转为建设用地及土地征收是两个不同方面的内容，农用地转为建设用地是土地用途的转换，土地征收是土地所有权的变更。

新政下，对于试点以外的省份改变的是农用地转为建设用地审批中，不涉及基本农田的农用地转为建设用地原来由国务院审批的下放至授权省级政府审批。不变的是涉及永久基本农田的农用地转为建设用地审批，以及永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35万平方米的、其他土地超过70万平方米的土地征收还是由原来的国务院审批，新政对其影响并不大。

对于8个试点省份，在农用地转为建设用地和土地征收审批中全部由国务院授权或委托试点省份政府审批。包含基本农田的农转用及土地征收全部由试点省份审批，将很大程度简化审批流程，缩短审批时效，有利于公路等建设项目加快推进，利于地方发展。但同时也对试点省份管理部门提出了更高的要求，用好手中的权利，如何“接得住、管得好”成为必须考虑的重点问题。

俗话说“民以食为天，国以粮为安”，充足的耕地保有量是粮食安全的基础保证，是关系国计民生和国家安全的重要保障。交通运输是国民经济中基础性、先导性、战略性产业，是重要的服务性行业，因此也有“要想富先修路”的社会共识。

新形势要求我们要在严格保护耕地、节约集约用地前提下，科学合理地规划和实施公路等基础设施建设，发展经济同时严格落实永久基本农田保护制度，实现两者协调有序发展，助力经济社会高质量发展。