民族自治州教育脱贫改进路径分析

2020-08-06王娟宋怡霏

教育文化论坛 2020年4期

王娟宋怡霏

摘要：民族深度贫困区的教育扶贫是有效解决贫困恶性循环的重要方式。诊断当地教育贫困现状，探索对策是对中国教育脱贫攻坚战实施方案的有益补充。本文以四川凉山州为调研对象，首先对其教育支出、各级教育入学率、控辍保学、教师队伍建设等进行了实地考察。然后，结合当地经济、文化、地理环境情况，诊断出凉山州教育扶贫困境：教师配备不均衡;寄宿制学校寄宿率低，学生人均配置资源不足;教学结构发展不平衡;教师编制不足，质量不高，稳定性差。最后，针对凉山州教育扶贫的具体困境，提出政策建议：加大教育财政支出力度;拓宽教师补充渠道，提高教师待遇;促进职教招生改革，推进职业教育发展。

关键词：教育扶贫;凉山州;成效分析;问题诊断;改进路径

中图分类号：G459 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2020）04-0058-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2020.04.009

Abstract：It is an important way to solve the vicious cycle of poverty effectively by educational poverty alleviation in the deep poverty￣stricken areas of ethnic groups. The diagnosis of poverty in local education and the exploration of countermeasures are beneficial complements to the implementation of education poverty alleviation strategy in China. Taking Liangshan prefecture of Sichuan province as the research object， this paper investigates its current development from the perspectives of education expenditure， education enrollment rate at all levels， dropout control and school protection， and the construction of teaching staff. And then combined with the local economy， culture and geographical environment， the paper defines the poverty alleviation dilemma of education in Liangshan prefecture as follows： the uneven allocation of teachers， the low boarding rate in boarding school， insufficient per capita students allocation of resources， unbalanced development of teaching structure; and the insufficiency in the authorized strength， quality and stability of teachers. In the end， the paper proposes the following policy suggestions according to the specific difficulties in the education poverty alleviation in Liangshan prefecture： to increase the financial expenditure in education; to broaden the supplementary channels for teachers recruitment and increase the treatment of teachers; to enhance the reform of enrollment in vocational education so as to promote the reform of vocational education.

Key words：education poverty alleviation; Liangshan Prefecture; analysis of related results; diagnosis of problems; improving pathways

貧困一直是世界性的热门议题，中国历经三十多年的扶贫开发，减贫工作取得了令人瞩目的成绩，无论是贫困人口还是贫困发生率均有大幅下降国家统计局数据显示：农村贫困人口由1980年的2.2亿人降低到2019年末的551万人，贫困发生率由1980年的26.8%降为2019年末的0.6%。。但是，国家层面的深度贫困地区，由于特殊的生态环境、经济等原因，脱贫依旧困难重重。深度贫困的民族地区人口教育程度不高是贫困的因，亦是贫困的果，两者间的恶性循环机制不被打破，就很难从根本上解决贫困。相对于救济式的扶贫方式，教育扶贫更有助于阻断贫困的代际传播，提升扶贫的质量，同时兼顾教育与经济发展两个层面的需求[1]。教育是解决贫困恶性循环的重要途径，这种更持久的解决贫困问题的扶贫方式得到了大力推广[2-3]。国务院扶贫办2018年颁布的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》再次强调，教育扶贫是打赢脱贫攻坚战的重要组成部分，而“攻克深度贫困堡垒，是打赢脱贫攻坚战必须完成的任务”。

四川凉山彝族自治州是国家层面的深度贫困地区“三区三州”中的一个，也是国家教育扶贫的重点区域。凉山州贫困地区有其他贫困区域的共性，也有民族贫困山区的特性。凉山州是中国最大的彝族聚居区，集中国典型的深度贫困地区“三大特殊州情”于一体，由于自然、社会、历史等多种因素影响，其贫困问题十分突出，集中连片贫困地区占比大。其教育发展起步晚，基础差，财政自给率低。尽管凉山州经过多维度扶贫减贫措施，教育贫困方面已经取得了巨大的成效，但凉山州教育与发达地区的教育程度仍差距很大[4]。因此，深入凉山州调研当地教育现状与发展情况，分析教育脱贫工作实际效果与目标的差距，精准分析教育脱贫差距背后的原因，提出相应的改进路径，能够为其他民族贫困地区的教育脱贫提供借鉴。

一、凉山州教育扶贫成效分析

历经建国70余年，特别是得益于近几年的教育精准扶贫，凉山州得到了国家政策与财力、物力的重点支持，坚持实施了国家西部地区“两基”攻坚、四川省十年行动计划、学前教育三年行动计划、义务教育营养改善计划、大凉山彝区教育振兴行动计划、15年免费教育、“一村一幼”计划等政策，在国家的帮助下教育经费持续增加，办学条件明显改善，各级教育有了很大发展，实现了民族教育全面发展。

（一）教育支出现状

凉山州建立了较为合理的政府、社会、金融等多途径教育经费保障体系，全州教育投入不断增加，保证了财政教育经费“三个增长”机制。2011—2015年，全州财政教育支出累计546.94亿元（其中，中央支出186.82亿元，州县支出360.12亿元），年均增长率为16.53%;2017年，凉山州的财政教育经费支出117.86亿元，占财政支出总额的24.6%。除此之外，凉山州通过发行政府债券、银行贷款与引进社会力量办学等形式加大融资用于义务教育。

（二）各类教育入学现状

凉山州在国家“一村一幼”与“一乡一园”政策指导下，开展学前教育。截至2017年底，累计开设“一村一幼”教育点3 085个，接受学前教育的学生数量为24.57万，毛入园率为83.4%。彝区村级学前教育入园难问题得到初步缓解。小学与初中义务教育无论从学校数量还是校舍面积均有大幅提高，接受小学教育的学生数量为59.39万，初中教育的学生数量为19.35万，入学率分别为99.72%与97.39%。高中与中职教育也得到较大发展，接受普通高中教育的学生数量为7.12万，中职学生数量为3.08万。

凉山州在國家及省州教育资助政策及配套实施方案的帮助下，“9+3”免费职业教育得到发展，义务教育营养午餐计划在彝区村全面覆盖。15年免费教育惠及113万中小学生，对36万贫困户及4.1万特困户的子女上学予以最大资助，尽可能把因“上学贵”而放弃教育的孩子纳入救助体系。

（三）控辍保学现状

各级政府通过大量人力、物力支持，改善了凉山州教育贫困现状，因贫辍学的儿童数量持续降低，但每年依然有一些不同年龄段的儿童失学、辍学。为了应对因贫辍学现象，凉山州建立了比较完善的排查、控制、监测体系，通过县、州、村领导责任制减少失学、辍学儿童现象。同时，把这项工作纳入政府官员的考核内容，并对履职不力的负责人问责追责。

（四）教师队伍建设现状

截至2017年底，凉山州从事15年免费教育的教职工有55 623人，专职教师49 935人。其中，学前教育教职工5 526人，全州平均师生比为1∶44.46;小学教育教职工26 724人，全州平均师生比为1∶22.22;初中教育教职工11 868人，全州平均师生比为1∶16.30;普通高中教育教职工4 304人，全州平均师生比为1∶16.54;中职教育教职工1 446人，全州平均师生比为1∶21.30;特殊教育42人，工读学校教职工25人。中小学教育的专职教师，本科及以上学历占比44.1%。相对而言，凉山州的教师数量较以前有了显著增加。

二、凉山州教育贫困问题诊断

尽管凉山州扶贫取得了很大成绩，整体教育体系得到了很大改善，但教育脱贫路径仍有很多问题需要解决。

（一）少数地区仍存在教师配备不均衡现象

凉山州各级教育师生比的平均数值较为合理，但凉山州教育结构发展存在失衡现象，全州仍有部分深度贫困山区义务教育学校的教师配备没有达到国家要求[5]。经济与财政条件较好的县市，如西昌与德昌，教育发展比较好，师生比例合格率很高，而偏远县区、村落的教师缺口较大。在彝区的一些村落，义务教育班级学生数量存在超标现象：全州超过56人的大班数量高达2 909个，占比16.57%;66人及以上大班数量为1 179个，占比6.72%。随着国家在凉山州义务教育的大力推广，各种教育扶贫政策的扶持，“控辍保学”监督体系的完善，义务教育就学学生数量大幅增加，导致大班及超大班现象突出。各个教育层次的教师缺口本来就大，加之彝区很多村镇处于偏远山区，交通不便，条件艰苦，教师流失率也很高。

（二）寄宿制学校寄宿率低，人均配置资源相对不足

2004年，教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》要求“以实施‘农村寄宿制学校建设工程为突破口，加强西部农村初中、小学建设”。长期以来，凉山州复杂的地理地貌环境，落后的经济基础，导致义务教育资源布局分散，教师素质相对较低，义务教育质量难以提升。寄宿制学校设立的初衷，是为了“优化农村教育资源配置，促进城乡教育均衡发展”。这项工程对保证凉山州适龄学生正常入学并完成义务教育非常有利，但截至2017年底，凉山州已建成并投入使用的寄宿制学校共有645所，寄宿学生30.52万，寄宿率却仅有38.75%;且中小学生的人均宿舍面积均低于国家平均水平。

在凉山州这样经济发展程度较低的自治州，寄宿制学习方式意味着家庭与学校经济成本的增加[6]，而配套不完善与资金投入不足又导致教职工编制不足、管理薄弱等困难，进而给就学儿童带来了心理、生理方面的健康隐患。此外，凉山州早婚早育现象普遍，早期接受工作培训的年轻父母选择外出就业，留下了越来越多的儿童和老人[7]。在凉山州的很多农村家庭里，儿童已经开始承担家庭的繁重体力劳动，很多还担负了家庭的部分经济重任。而寄宿制的学习方式会让一些家庭特别是留守老人家庭失去生活能力，这些家庭的学生不得已选择放弃寄宿，每天起早贪黑走山路就学。

（三）部分偏远山区教学结构发展不平衡

凉山州由于经济、历史、文化等原因，当地县区特别是大山里彝族和藏族聚居区的孩子生活环境局限性大，见识及素质与外面的同龄孩子存在差距，他们只有通过教育才能在知识、思想、习惯等方面取得进步，缩小差距。但这需要教育资源的全面发展，需要合理的学科结构，需要完善的相应配套基础设施。而凉山州初期教育发展落后，各种教育资源缺乏，学科结构不合理，其中尤以音体美学科和中学学科教师结构矛盾最为突出。最重要的原因是：目前在基本学科（语文与数学等）上的资源尚没有完全落实和完善，没有更多的人力物力财力等发展素质教育学科，致使素质教育发展所需的辅助用房、艺体场馆不足，教学器材、仪器设备及图书数量不足，音体美学科教师数量不足，出现了学科发展不平衡现象。

（四）各级教育教师编制不足，教师队伍稳定性不高

国务院办公厅最新规定，均衡发展师生比配备的标准为小学1∶19，初中1∶13.5，高中1∶12.5。以此标准分析凉山州学校教师人数，很多学校没有满额的教师编制。例如，喜德县2017年底有小学教师1 250人，初中教师382人，高中教师161人。按照国务院办公厅发布的标准，需要增加小学教师145人、初中教师225人、高中教师61人，12年义务教育共需补充431人方可达标。

与此同时，凉山州中小学教育的专职教师本科及以上学历不足半数，而高中专业教师缺口大，高中教师队伍不稳定，已有教师本科以上学历达标率也不高，教师配备不足更是加剧了大班及超大班的出现。凉山州各县区中青年骨干教师流失现象严重，高质量教师留不下来，很多优秀教师通过调动或者考调去资源更好的区域。而前来支教的外来人员大都因一时热情毅然支教，到达支教点工作一段时间后，面对教学资源不足，生活物资贫乏，交通条件不便，气候环境恶劣，水电经常中断等各种困难现状，许多教师选择了放弃，导致坚持下来支教的人员很少。

三、凉山州教育脱贫的改进路径（一）加大教育财政支出力度

教育扶贫是基于人力资本发展的角度从根源上减少贫困，影响教育扶贫力度的重要制约因素是教育公共支出的规模。根据国家办学条件的基本标准测算，凉山州2018—2020年需要改善的教育所需校舍等基础条件，扣除现有预算，资金需求缺口约为69亿元。各级政府在加大教育扶贫的财政资助力度的同时，需要整合、完善与平衡财政支出体系，建设合理的财政支出分配机制。可建立由中央政策、财政支持为主导，由四川省政府各项教育扶贫工作统筹安排，凉山州辖县市、乡镇、村等各级政府参与的民族教育扶贫经费长效保障体系，因地制宜安排专项教育扶贫资金及成本分配任务[8]。同时，针对州辖区内农村及山区彝族村落特殊困难教育现状，有侧重地增加财政投入力度，重点扶持其教育发展，保障公平。

鉴于凉山州教育发展的严重不平衡性，深度贫困山区应加大教育精准扶贫政策及资金划拨倾斜力度。四川省应加大对民族地区专项教育经费的支出力度，用于改善民族区域教育落后文化，提高当地15年义务教育质量，改善各级教育办学条件。对于民族教育扶贫经费，要合理预算支出，专款专用，平衡教育资源，保障包括学前教育、小学、初中、高中各级教育质量的全面提升，保障包括教师培养、教学管理、教学设施条件改善等工作有效开展。为有效解决资金缺口，除了争取财政资助外，还应开拓多种渠道解决教育资金，通过发放政府债券，银行贷款，鼓励社会力量办学，引入社会资金，引导社会捐款等方式解决。

（二）拓宽教师补充渠道，提高教师待遇

1.拓宽教师补充渠道

凉山州师资数量的缺口原因涉及很多方面，鉴于当地实際情况的复杂性，建议除了选择公开招聘途径补充所需外，应开拓各种途径增加教师数量。

对于当地原有优秀教师，可以通过国家教师培育项目加大培训，如教育部每年的“国培计划”项目，提高相应教学素质。各级义务教育教师资源的补充途径也应有所差别。学前教育的师资相对其他义务教育人数需求更多，教育点更分散，应采用多种渠道补充方式：通过地方特岗培训，增加教师数量;对于特困山区教育点，就地免费定向培养，增加学前教育教师数量;临时招聘合同教师，暂时缓解缺口问题。

对于小学与初中义务教育的师资，相对专业知识要求更高，可通过两种方式补充：积极增加培养经费，采用跟岗学习等方式，培训现有师资的专业素质;通过特长教师内部调剂、实习生、其他省市教师支教等方式，暂时弥补师资的不足。在培训模式上因地制宜，灵活选择培训培养方式。而教师培训政策与资金，也应适量倾斜于紧缺的体育、美术、音乐等教师的培养上[9]。

对于高中、中职教育所缺的教师，因其更高的专业素质，可培养对口的毕业师范生，培训提高现有高中与中职教师教学素质，通过晋升、薪酬、培养政策吸引人才等各种更有吸引力的方式加以解决。此外，可由四川省政府统筹协调加大城乡教学交流，安排优秀高中教师到山区支教工作，同时给予必要的物质、精神及晋升等奖励，鼓励支教，缓解教育发展不平衡现状。

2.提高教师待遇，加大精神奖励

解决凉山州教师缺口，很重要的一条就是提高教师待遇。凉山州相对发展较好的县区，教师待遇基本得到了保障，但山区内连片深度贫困区村镇教师的待遇并没有得到完全解决[10]。因此，要在确保编制内教师和临时教师生活补助、高海拔补贴等待遇的基础上，进一步提高基础薪酬及生活补贴、住房补贴、培养补贴等，吸引、留住人才。此外，各级党政要高度关注偏远山区的教师，通过表彰、授予荣誉称号等方式，营造尊师重教的良好氛围，让教师得到社会各界特别是彝族居民的充分认可。

（三）促进职教招生改革，推进职业教育发展

1.促进职业教育招生制度改革

根据凉山州现阶段需要，确认地区人口的职业教育需求与职业需求，同时还要考虑对口就业市场的需求，实行职业教育的因地制宜和分类指导[11]，修订职业教育学校的招生计划。除此之外，政府与职业教育院校应密切合作，深入贫困家庭，面向初高中毕业生、大龄待业青年进行逐户调查和信息采集，了解潜在职业教育对象的兴趣爱好和就业意向，为重点贫困家庭做出有针对性的招生计划，实现“精准招生”[12]。

2.建立与其他地区的职业人才定向培养计划

我国经济较为发达地区的职业教育学校在课程设置、学校与市场和产业的对接等方面都具有相当的优势[13]，凉山州的职业教育院校应对外寻求合作，采用本土区域定向与外省市行业定向方式，提高贫困人口职业技能以保证就业，避免出现大面积毕业即失业现象，减少家庭贫困现象。建议政府与相关学生签订扎根本土山区教育的就业协议，或与广州、深圳等发达地区的专业对口公司商定培养计划，定向培养技术人才。同时，对职业教育的跟踪、回访调查需要及时实施，以便找出问题，及时纠正职业教育效果。定向式教育既可以解决就业问题，也可以促使人才支援教育事业，能够缓解教育扶贫的困境。

3.普及网络，鼓励青年“走出去”，阻断贫困代际传递

凉山州地理位置偏远且易受地质灾害影响，各类基础建设受到限制，许多地区处于长期封闭状态，远离现代文明，致使许多居民思维固化，不接受现代知识技能[14]。因此，网络的普及，不仅可以让偏远地区的学龄青年在接受职业教育时更加方便有效，更能让他们看到外面的世界，体会当代科技为生活带来的便利。鼓励青年在接受职业教育后外出务工，以有效减少留守儿童的数量，阻断贫困的代际传递。

參考文献：

[1] 司树杰，王文静，李兴洲.中国教育扶贫报告2016[R].北京：社会科学文献出版社，2016：3-4.

[2] 余应鸿.乡村振兴背景下教育精准扶贫面临的问题及其治理[J].浙江社会科学，2018（3）： 170-177.

[3] 秦玉友，邬志辉.中国农村教育发展状况与未来发展思路[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2017（3）： 1-8.

[4] 张有龙，杨晓萍.民族贫困山区农村幼儿教师配置的困境与纾解——基于黔西北乌蒙山区的调查分析[J].贵州民族研究，2018（2）： 252-256.

[5] 赵和楠，侯石安，祁毓.民族地区“精准扶贫”的实施难点与改进建议——基于四省民族贫困区的调查[J].学习与实践，2017（2）： 52-61.

[6] 宋玉兰，张梦醒，范宏民，等.连片特困少数民族地区教育层次结构对农民收入增长的作用——以南疆三地州为例[J].人口与经济，2017（2）： 90-96.

[7] 郭晓娜.教育阻隔代际贫困传递的价值和机制研究——基于可行能力理论的分析框架[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2017（3）： 6-12.

[8] 孟照海. 教育扶贫政策的理论依据及实现条件——国际经验与本土思考 [J].教育研究，2016（11）： 47-53.

[9] 陈立鹏，马挺，羌洲.我国民族地区教育扶贫的主要模式、存在问题与对策建议——以内蒙古、广西为例[J].民族教育研究，2017（6）： 35-41.

[10]柳建平，刘卫兵.西部农村教育与减贫研究——基于甘肃14个贫困村调查数据的实证分析[J].教育与经济，2017（1）： 67+77-82.

[11]张志增.实施乡村振兴战略与改革发展农村职业教育[J].中国职业技术教育，2017（34）：121-126.