国家审计防范系统性金融风险路径研究

薛伟伟 于佳怡

[摘 要]我国现阶段正处于决胜全面建成小康社会的关键期，促进金融市场体制改革，加快转变经济发展方式，加强金融监管工作。国家审计作为国家治理的重要组成部分，从政策、市场及国际资本等方面风险因素入手，利用自身具有的独立性、专业性和综合性等特性，充分发挥维护金融安全等方面的独特作用，构建规范、透明、开放的金融市场体系。完善国家审计监管体制与政策，加大对国际资本流动的监督和防范，利用大数据排查金融风险，提高金融监管能力。

[关键词]国家审计;系统性金融风险;金融安全

[中图分类号] F239.6               [文献标识码] A               [文章编号] 2095-3283（2020）07-0090-04

Research on the Path of National Audit to Prevent Systemic Financial Risks

Xue Weiwei    Yu Jiayi

（Harbin University Of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： China is now in a critical period to complete the building of a moderately prosperous society in an all-round way， promote the reform of the financial market system， and accelerate the transformation of the mode of economic development， It also further clarified the focus of financial supervision and regulation. National audit， as an important part of national governance， starts with risk factors such as policy， market and international capital， and makes full use of its independence， professionalism and comprehensiveness to play its unique role in maintaining financial security， so as to build a standardized， transparent and open financial market system.

Key Words： National Audit; Systemic Financial Risk; Financial Security

一、引言

自2016年以來，中共中央、国务院及各金融监管部门逐步将防范化解系统性金融风险作为我国金融市场发展及监管工作的核心，2017年在党的十九大报告中，再次强调要“守住不发生系统性金融风险的底线”，此后习近平总书记在多个场合多次提出要加强金融监管，2018年中央开始从金融系统抽调专业干部赴各省市就任“金融副省长”，截至目前，已有17个省级政府（包括四大直辖市）配备，此现象成为一种趋势。

国家审计是国家治理的基石和重要保障，在切实防范系统性金融风险、维持金融市场稳定、提升金融监管绩效、促进经济健康良性发展等方面发挥积极作用。经济转型时期宽松的货币政策、债券市场连续违约、房地产等资产泡沫崩溃以及国际资本流动异常成为系统性风险的根源，是我国未来较长一段时间防范系统性金融风险审计的关键。明晰当前国家审计防控金融风险的主要任务，提出不断完善金融审计理论、搭建金融审计工作平台、运用新技术提高审计效果，有利于化解影响我国社会经济发展中的金融风险，推动法治透明、政治清明和经济文明统一的美丽中国建设等战略目标顺利实现。

二、我国国家审计防范系统性金融风险的现实考察

（一）我国金融安全的现状

2018年上半年，国际贸易摩擦加剧和去杠杆、国际大环境具有不确定性以及国内存在的潜在风险集中爆发，导致中国金融市场步入阶段性高风险时期。截至2019年12月31日，上证综指下探到2440点创近五年新低，美元对人民币汇率突破6.9元关口，金融市场的震荡为实体经济发展与体制改革带来巨大挑战，存在引发系统性金融风险的隐患。2017—2019年中国金融体系巨灾风险指标（CATFIN）动态变化如图1所示：

由图1可知，对比2018年及以前年份，中国金融体系的巨灾风险指标（CATFIN）有所回落，尤其峰值回落明显，大体上远低于风险警戒线，而2019年5月份略有回升，主要因为中美贸易摩擦激烈化、降税等因素导致，但经济逐渐回稳的大环境不会改变。该指标对金融市场的未来发展走向以及实体经济具有一定前瞻性，因此中国在未来一段时间，积极采取防范措施并执行，发生系统性风险的概率相对较低。

2020年作为全面建成小康社会、“十三五”计划的收官之年，防范系统性金融风险是三大攻坚战的重点，2020年1月3日召开全国审计工作会议再次强调密切关注财政、金融、政府债务、企业境外投资等方面的突出问题和矛盾，特别是金融体制中存在种种问题，轻则导致金融系统运行不稳定，风险加剧，重则引发系统性金融风险，甚至金融危机，需要引起审计机关高度重视，从根本上防范系统性金融风险。

（二）影响系统性金融风险的因素

1.政策因素

我国银行机构信贷业务存款利率差不断缩小，表外业务迅速发展。包括股份制商业银行和农村信用社，及存贷双方款项均占国内金融机构60%以上的四大国有商业银行，都面临着共性的系统性金融风险，宽松的货币政策条件下，商业银行过度投放信贷追逐利润，使信贷业务在重压之下难寻突破之路;金融牌照的发放存在多头监管，财政部、工商部门和地方财政金融办等诸多部门都参与其中，使金融监管环境复杂多样，体制完善任重而道远。

2.市场因素

（1）金融风险隐患

我国间接融资占比较大，直接融资占比不能平衡金融资产结构，企业融资过度依赖银行贷款，导致整个社会在银行系统中的融资风险过于集中，形成爆发系统性金融风险的隐患。

从金融机构内部来看，审计机关通过监管商业银行等金融机构的风险预警机制，进而关注金融机构内部控制和治理实施的有效性，部门配置、职权分配是否能与其规模、风险程度等要求相适应，为防范系统性金融风险构建“防火墙”。

（2）资本市场监管存在空白

当前，金融机构产品多样化、交易电子化、业务综合化，跨行业的交叉性金融监管、影子银行监管缺位，大量具有融资性质的非金融机构从事准金融活动，此类企业的监管仍处于空白阶段。在金融资产迅速扩张的情况下，金融监管存在的灰色地带也随之扩大，金融审计监督不到位，交易透明度低，安全隐患大，一旦出现重大的政策变革或金融市场体制调整，都会造成较严重的系统性金融风险，从而危机整个金融体系。

证券市场在我国经济中占据主要地位，但仍存在易引发系统性金融风险的问题和矛盾。譬如市场风险防范意识薄弱，证券市场监管制度有待完善;市场结构层次不够丰富，缺乏分流市场需求和多样化筹资渠道;市场参与者内部管理结构不规范，存在投机、操纵股市，甚至在出现违规时弄虚作假的行为;市场散户较多，缺乏稳定资金来源和融资渠道;市场缺乏避险工具;证券市场出现连续违约等，这些都需要国家审计机关不断提升监管力度，扩大监管范围来更好地维护金融市场稳定。

根据国家统计局最新公布的70个大中城市房价数据显示，房地产住房领域存在各种不均衡而非总量不足的结构性矛盾，一旦房地产市场失衡，资产价格泡沫破裂，价格暴跌、市场经济结构改变，房地产市场需求减少，可能陷入不断加剧金融风险的恶性循环。同时房地产行业与银行机构关系紧密，个人住房贷款、房地产开发贷款、以房地产为抵押物的其他种类贷款在商业银行贷款总额中所占比重不断上升，银行信贷资产在房地产市场上风险敞口过大，为了抢占市场份额，放宽信贷条件，导致房地产投资过热，对信贷资金安全造成威胁。

3.国际环境因素

全球经济一体化、国家“一带一路”建设不断推动我国经济与世界经济融合，金融体系开放，中国面临着汇率、投资、通货膨胀等诸多风险的巨大挑战。各种贸易进出口形势不断变化，影响我国货币系统的流动性调节，增添了宏观调控难度，加剧了资产价格波动，对我国金融安全构成威胁，国际资本的波动成为我国金融监管的核心，跨境资本异常流动也是金融风险传递的重要途径。

我国外汇储备大部分以美元形式持有，且主要投资于美国国债，超过了保证进口和偿还外债的需求，呈现出过剩、资产结构单一的特点。一方面支持美国财政收支，参与美国经济循环，同时美联储的加息周期开始后，全球的流动性整体紧缩，给中国本币汇率和外汇占款的投放增加了压力，无形之间增强了市场交易的套利动機，影响经济和外汇市场持续健康有序发展。如果不加以防范，可能会造成跨境资本流出过多引起货币贬值，成为系统性金融风险的引爆点。

三、国家审计防范系统性金融风险的实现路径

（一）完善国家审计监管体制与政策

1.建立金融监管协作机制

国家审计机关应与银行、保险等金融机构加强信息沟通，形成联合监管，提高监管的效率和效果;与地方金融监管机构、金融业其它监管部门以及公检法、海关、税务等管理部门，搭建监管信息共享机制，必要时开展联合审查，实现全方位监管;加强金融机关内部审计部门之间的协作关系，建立合作机制共享平台，防止监管套利、空白引发的风险;与社会公众和媒体展开合作，充分利用社会监督的功能，实现更严格高效的监督;完善和国际监管机构以及其他国家的协调，防止外部金融动荡对我国造成影响。通过金融监管协作机制，充分发挥每一层级对金融机构的监管作用，有效防范系统性金融风险，从而保证我国金融市场稳定健康发展。

2.加强政策监管

货币政策方面，对货币投放状况进行全口径分析，控制货币创造和供给增长，深入探索货币政策在执行过程中存在的监管盲区。财政政策方面，降低对政策效力的预期，逐步推行分税制改革，从根本上化解地方财政融资问题，防止政府融资平台负债的大规模扩张。信贷政策方面，监督商业银行信贷投向，重点关注房地产贷款的风险问题，跟踪审查商业银行实施差异化房地产信贷政策状况;关注地方融资平台资产质量变化情况，避免大量不良资产短期内引发系统性金融风险。

3.建立监管问责机制

当前金融风险还存在局部性，系统性金融风险普遍发生在地方并逐渐扩大，近年来配备“金融副省长”成为一种趋势，有利于加强地方金融监管，国家审计部门在防范金融风险中占据统筹地位。因此，审计机关应加强地方金融监管审查力度，合理分配金融监管资源，强化地方监管责任，配备对金融体系有深入了解的领导，及时专业地处理风险，减少因领导层缺乏金融经验而导致风险扩散或错误处置的行为，进一步维护金融安全，建立监管问责制。还应提升自身的问责能力，保证从国家经济社会稳定大局出发，充分发挥审计监督作用，强化监管成效和反腐败的力度。

4.加强对监管部门及监管政策风险导向的审计评估

审计机关应对诱发系统性金融风险因素的发展状况和严重程度进行综合评估。高度重视揭示现行体制运行中存在的突出问题和容易引发系统性金融风险的业务，为构建“双支柱”调控框架、完善金融监管体制提供参考依据。宏观层面要对制度环境、社会环境、经济环境等潜在风险要素进行审查，对其严重程度进行评估;市场层面通过获取不同金融机构的财务数据和其他有关业务信息，结合商业银行信贷、货币以及财政政策的施行情况，综合分析风险、经营、发展趋势的总体状况，评估各类金融市场运行的稳健性，着重考虑金融经营同质化和过度风险偏好，在顺周期环境下，这些风险因素可能对银行、证券和保险行业产生影响。整体层面分析金融机构面临的各类风险，推动各监管部门高效完成审计工作、加强监管协作，主要行为主体依法恰当行使职权，形成防范系统性金融风险的合力。

5.强化对资本市场的审计监督

我国资本市场是优化融资结构、推动金融供给侧改革的重要工具，其独特的运行秩序直接关系到数千万投资者的利益，形成引发金融风险的隐患，资本市场的审计监督应着眼于保持资本市场资源优化配置的平衡，规范市场秩序，推进市场化体制改革。此外，不断扩大直接融资比重，提升直接融资能力、服务国民经济发展水平，建立包括银行、证券、保险在内的各金融机构的审计预警系统，充分关注金融交叉领域的风险因素，合理设计预警指标。

6.推动金融监管机构的绩效审计

“一行两会”是适应时代发展的变革，审查范围广泛，以此为基础的金融监管机构是防范和化解系统性金融风险、维护金融安全稳定发展的主力军，因此国家审计机关应充分利用自身结构特性对金融监管机构的监管政策执行情况、监管效果以及其专业胜任能力等各方面进行审查和评估，不断改善金融监管机构内部治理不合理之处。

首先，对金融监管体制是否完善以及能否及时调整进行审查，相关法律法规是否能够覆盖所有金融业务，监管是否存在重叠或盲区;其次，评估各金融监管部门政策遵守的情况，维持金融系统的稳健运行;再次，审查金融监管工作执行的效率和效果，监督金融监管部门履职尽责的情况;最后，应对金融监管部门在防范系统性金融风险所做的工作进行审计。

（二）加大对国际资本流动的监督和防范

审计机关应加大对外汇资金异常流动的监督力度，政府同步加强对资本外逃的监控，对资本账户开立、项目开放的审查，避免境外金融风险带来的冲击。从汇率政策入手，对跨境流动的管制应继续保持中立性，进一步推进汇率机制市场化，允许汇率在合理的范围内波动，具体而言，要对外汇指定银行、申请业务主体和监管部门等层面进行审查，其内容主要包括个人或企业是否具备相关资质、其经营活动是否具有真實背景、银行是否按规定操作等环节，特别是要对资本项目中外汇资金的流入和流出进行监管，对监管措施的有效性和监管的充分性进行审核，加强对外汇储备资产安全的监控，防范外汇资金大幅贬值诱发系统性金融风险。

（三）利用大数据排查金融风险，提高金融监管能力

1.构建区块链技术国家审计平台

区块链技术具有去中心化、不可篡改等独特优势，基于区块链技术构建一个去中心化的数据库，有效降低中心化机构和第三方信任背书对经济业务发展的影响。一方面保障数据的真实性、节约了审计人员辨别和整理数据的时间，实现国家审计信息化建设，提升审计工作效率和工作质量。另一方面有利于实现审计全覆盖，区块链具有不可篡改的功能，强化了国际审计对金融机构的监管力度。

2.推动大数据技术的应用

利用大数据分析技术，获取全面准确的数据来源，进行有效的数据分析，将现有大数据平台结合计算机技术，地毯式排查金融机构潜在的金融风险，减少或消除系统性金融风险，推动金融稳定。

首先，通过数据分析，精准识别风险点。审计人员必须加强数据分析能力，高效精准地识别出风险的潜藏点，利用对异常数据的敏感性，对金融市场的异常变动实现早期预警，要求对金融领域的数据进行整合，结合货币市场、资本市场、互联网金融等其他与宏观经济密切相关的重要领域的数据分析，设计相关预警指标，构建风险预警模型;其次，通过数据分析，评价国家宏观金融政策的落实状况，即银行有无严格遵守信贷业务政策、货币政策，金融机构是否存在违规行为等;再次，通过数据分析，评价金融机构在财务状况、活动执行等方面是否存在风险隐患，即通过大数据技术了解资产构成、资产质量以及不良贷款现象等，运用数据挖掘技术揭示金融机构存在的问题，及时向金融监管部门报告。最后，利用大数据技术将可能出现系统性金融风险的语言转换为计算机程序语言，以大数据审计代替手工，结合审计测试结果与审计工作底稿进行趋势分析，充分识别风险发生的可能性，发现不同领域风险的变化趋势，为预测识别风险提供依据。

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（责任编辑：张彤彤 梁宏伟）