教育制度执行中的期望偏差及其形成逻辑

摘要：从制度执行主体的角度理解教育制度的执行，制度供给的不完备、学校外部压力体制带来的被动应对、教师基于个体利益风险议价，使得教育治理期望在制度的反复实践中产生期望偏差。因此，提升制度治理的效能需要在实施过程中关注治理主体需求，提升治理主体的制度认知;健全评价监督机制，加强制度执行的外部压力;引入多元治理主体，激发制度实施的内在动力。

关键词：教育制度;制度执行;期望偏差;形成逻辑

作者简介：黄得昊，华东师范大学教育学系博士研究生，上海市师资培训中心媒体研究部编辑，主要从事教师教育与教育人类学研究。

教育治理是国家治理体系现代化的重要组成部分。制度治理是国家层面教育治理的重要方式，而制度在执行过程中，由于中央与地方信息不对称而出现抵制、阻抗或变通等现象，容易呈现出行政化、形式化、简单化等倾向。

禇宏启，贾继娥：《教育治理中的多元主体及其作用互补》，《教育发展研究》2014年第34期，第1-7页。学校作为教育治理的重要环节，制度的执行效果受限于学校内外多方面因素，形成与制度期望不同的样态，也造成学校治理效能上的不足。从微观层面呈现教育制度在学校组织内部的执行过程，分析作为治理主体的学校管理者与教师的实践参与，有助于理解治理期望偏差的实践样态及形成逻辑，增进教育基层治理的效能。

一、个案研究的选择依据

1研究方法

教育治理的已有研究主要以政策研究为主，偏向自上而下的宏观研究，这有助于对教育制度的设计与实施策略的理解与把握。但是缺少对治理发生的过程机制的深入分析，学校治理中制度执行过程属于微观治理，具有较强的情境性，其发生过程涉及多方面的相互影响作用。案例研究可以通过对典型个案的研究，从微观视角，较为深入、细致地探索问题发生的原因。本案例为解释性个案，探讨学校中教育制度执行过程的问题与发生机理。

笔者自2018年开始在A中学进行田野调查，通过档案查阅、现场观察等多种方式，并深度访谈校长、中层干部、普通教师，结合电话调查等方式追踪后续进展，对该学校的教职工代表大会制度的实施过程进行了系统的考察梳理。

2案例介绍

A中學是位于山东省西部的一所初级中学，该校有教职工103人，学生700余人。其管理机构较偏向行政科层组织，学校治理结构由学校、年级和班级三个纵向系统构成。学校决策体制围绕“校长负责制”进行。在2012年之前，设有以校长及三位副校长为主体的校务委员会，负责学校的重大决策。2012年，校务委员会增补工会主席。2017年起，随着校长职级制的深入推进，增设校长助理，加入校务委员会。同年，推进施行学校教职工代表大会制度。2018年起，教职工代表大会在学校工作中的决策职能逐步体现。

《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）在A中学的实施，较完整地呈现出制度治理的期望与效能存在的偏差与变迁，在学校治理变革过程中有一定的代表性。本研究将A中学《规定》的执行过程作为典型案例，并通过呈现学校管理者与教师在不同阶段的实践样态，观察管理者、教职工、制度三者的互动关系，呈现制度执行结果与制度期望之间的偏差，探讨教育治理中制度执行的动力机制如何发生作用，从而分析治理期望偏差的形成逻辑。

二、教育制度执行期望偏差的实践样态

国家层面的教育治理，通常以自上而下的制度供给推广到学校，具有强制、逐级检查等特征。但由于区域发展不平衡，这些制度在学校的推进实施可能缺乏地方适应性以及有效的配套措施，故而制度执行效果与制度设计目标往往存在差异。教职工代表大会制度是政府有意识地运用自上而下的方式推进基层民主建设的举措。通过为学校与教职工治理参与提供一个制度框架，在教师与学校管理者之间提供权力分享与权力监督的载体，形成学校内利益主体相互协作和制约的机制。其目的是通过权力分享和民主参与，激发学校内部主体参与学校事务的主动性和积极性，最终实现共治和善治，提升学校治理水平。

通过对校本实践的分析可以发现，在制度实施的不同阶段，以不同主体为分析对象，国家教育治理期望呈现出不同程度的偏差形态。以国家治理立场为基础，根据偏差程度的不同，可以大致分为“完全非预期”与“非完全预期”两种形式。如表1所示：

1形式化实施中的完全期望偏差

教代会制度落实的评估被纳入教育综合督导范畴，接受教育督导机构的监督和指导。教育行政部门的推行，使得A学校一开始以应对评价为目的，将制度以文本形式在学校组织档案材料上形成了正式的安排，满足了评估的需要。学校定期举行的教职工全体会议，会议形式一般为教育行政部门政策指令、教学要求等的上传下达。学校的决策主体一直以来是以校长为主的，并由分管教务、后勤、政教的三位副校长以及工会主席构成的领导班子，若决策涉及某一个部门，也会召集该部门的主任参加，但最终的决策由校长负责。

《规定》发布初期，由于学校管理者和教师对制度认知不足，缺乏相应的执行能力，所以一直处在悬置的状态。在这一阶段，除了参与文本撰写以应对督导评估的少数教职工外，大部分本应作为制度主体的教职工没有参与到具体的执行中。在这一情况下，推行基层民主管理的国家治理期望没有实现预期结果，作为制度主体的教师群体处在“不知情、不参与”的状态。

2选择性执行中的非完全期望偏差

面对教育治理中的新情况，国家会通过修改或者设立新制度来提升治理效能，而学校会通过选择性的执行和解释，以变通的方式完成制度实施。A校管理者在新的办学标准化要求提出时，试图借助教职工代表大会制度的运行来实现标准化评估中的形式需求，但在执行过程中，并未严格遵守教代会制度实施规定。

首先，学校管理者制度执行的目的是达成新制度的要求。在国家推进“依法治教”背景下，要求各级推进办学标准化。学校管理者考虑到成立教代会这种形式，于是组织实施教职工代表大会，意在以教代会形式通过学校相关财政支出、教师评价标准、绩效评估体系等，对与学校管理相关的制度规定的制订和决策，都经过教职工代表大会进行表决，形成文本形式的决议并存档，以达到办学标准化的要求。虽然从学校民主决策的角度来看，实际的内涵并不多，但单纯从形式上来看，基本上遵循了教代会规定的基本程序：设立主席团主持工作会议，分配选举工作小组，按年级直接选举，无记名投票，召开成立会议，总结归档，举行教职工代表大会。

其次，由于制度实施方法手段的不明确，学校管理者会对制度做选择性解释。2012年教育部《学校教职工代表大会规定》颁布实施，但由于学校本身行政组织特征不明晰，在教代会选举的实际过程中，无论是推行的学校管理者，还是过程中参与的教师，对于制度安排本身并没有清晰的认识。同时，学校管理者在接受和理解这些规则的时候，会把自己的主观意志强加到上面。比如，校长将教师代表强调为“维护学校权益和形象的忠实的战士”，尽管已有规范文本发布，但是教师很少会主动学习阅读规定文件，具体的规定内容全部依赖于在选举前预备会议时学校管理者的传达与解读。

再次，学校管理者采取变通的方式保证制度实施的过程完整性。《规定》要求，“教代会代表以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%。教代会代表应当具有广泛的代表性，应包括学校党政、群团组织、相关部门主要领导和学校各方面人员，保证一定比例的青年教师和女教师代表，工勤人员代表应当占一定比例。” 在实施方案的制订过程中，代表人数的设计被讨论较多，学校管理者重点考虑如何通过比例设计提高中层干部被选举的可能性。另外，教师每年都会调换班级，年级组的人员每年要进行调整，基于代表性考虑，校长要求将代表任期设置为“每年换届”，这与《规定》中的“代表任期3—5年”并不相符，工会主席提出以“试行”的说法将任期设定为一年。同时，为避免和以前应对检查的相关材料发生矛盾，工会主席将本届设定为第七届。

在教职工代表的选举过程中，学校管理者采用“选择性执行”的方式，实现了制度在形式上的推进。为实现办学标准化要求提供了载体。在学校重大决议过程中，诸如财务支出、教学改革、学校建设、职称评定等方面保证了过程合法，部分实现了国家在完善学校民主管理运行机制的治理期望。

最后，教师在代表选举过程中表现出一种“无争”的实践状态，习惯于应付除教学之外的工作任务。在这一阶段，教师配合学校在制度上的选择性执行，以形式化的应对方式，表现出与学校“共谋”，而基本无法满足国家制度对教师作为主体实际参与学校治理的期望。

3實质推进中的非完全期望偏差

变通执行的教代会制度与原制度保持着形式上的一致，这种形式上的一致，有时包含明确的操作性内容，有时则仅采用和原制度相同的话语系统，并受与这套话语相联系的意识形态等因素的约束。

赵军，刘望洲：《高校教职工代表大会制度的变迁与创新》，《现代教育科学》2011年第5期，第101-104页。话语系统的规定性为制度的实质性推进提供了基础。

在教代会正式推进的半年时间里，教代会主席团提出了多项提案。这些提案包括学校三年规划方案、班主任评价制度、教师评价制度、教师节工会福利等，提案都进行了会上讨论与表决。在学校规划方案和工会福利的决议过程中，讨论和决议都“非常顺利”，教师没有进行太多讨论，都是全票通过。“班主任评价制度”和“教师评价制度”引起了较大的争议，其中“班主任评价制度”在工作时长的安排以及评奖评优的分数占比方面出现了较多的反对意见，而“教师评价制度”同样遭遇了较大的阻力，教职工代表表现很活跃，提出诸多意见。最终两项制度均在经过三次修改审议后才获得通过。

在教代会实质性的推进中，教职工代表作为制度主体开始在涉及切身利益的学校提案中发表意见，教职工评价方案的讨论与修改使得教代会的效用逐渐显现，改变了学校的权力格局。制度主体在权力分享中，开始进行利益议价。学校管理者也“略显被动”地卷入议价阶段，教职工代表获得了“实质性参与”学校治理实践的机会。这是学校管理者未料的结果，也在一定程度上实现了国家推行办学标准化以及实施教职工代表大会制度的治理期望。

总体而言，A中学在制度运作的过程中经历了三个阶段：首先，教代会制度发布后，经由国家到地方教育行政部门的推行。在教代会实际执行之前，历次的学校评估过程中，上级主管部门对教代会制度的落实评价方式是文本检查，学校完成了相应文本的编制。然后，在办学标准化的推进过程中，学校管理者通过实施教职工代表大会制度，以执行标准化办学的要求。在实施过程中，进行了文本的重新修正，尽管有部分不达标现象，仍然完成了教职工代表大会的选举和成立。最后，在教代会成立后的效用发挥阶段，教职工代表大会制度则呈现出实质性发展。

三、教育制度执行期望偏差的形成逻辑

学校中教代会制度的实施过程，制度、上级主管部门、学校参与者三者之间以不同的形式发生互动，治理期望偏差的产生来自不同时期三者的互动结果。据此，可以从制度本身及三者互动过程两方面来分析期望偏差的形成逻辑。

1制度供给的不完备

制度不但制约规则，同时也是一种惯例或者是惯例规范化、正式化，它的意义是指被认同的行为规范。

刘拥华：《行为选择、博弈地位与制度变迁——基于国家—农民关系的分析框架》，《吉林大学社会科学学报》2015年第1期，第83-94+173页。教代会制度本质是民主集中制，治理期望是促进学校管理法治化、民主化、分权化。而制度实施初期，对于学校管理者与教师来说都是自上而下的行政要求。

制度的形成和变迁是渐进性的，渐进过程中的不确定性决定制度设计是不周延、不完整和不准确的。

蒋京议：《社会转型期制度变迁特征分析——以国家政治系统顶层设计思路为视角》，《社会科学战线》2014年第3期，第169-173页。制度的实施过程需要激励与监督机制。对于案例的分析可以看出，教代会制度的执行缺少正向的激励机制。另外，教代会制度未能厘清学校党政组织与工会、教代会三者的权力关系，同时也缺少配套的细则与制度安排，制度实施绩效缺乏有效的评估。这种缺失为学校执行教代会制度提供了宽泛的自由裁量权，作为非权力机构的工会并不能承担起主导教代会实施的事务。在激励与监督机制不健全的状态下，教代会制度的实施一部分取决于学校自身治理需要或者来自外部的其他压力机制。

2作为外部动力的被动应付

教育治理中自上而下的压力型体制是学校制度实施的重要外部动力。学校办学标准化要求的提出，使得学校管理者选择以教代会制度的实施为载体，形式化地参与和完成规范化办学要求。制度推行之初，学校管理者首要考虑的是应对学校督导评估的要求，在关注短期目标驱动下，被动采用拼凑应对的形式，是一种高度向上负责的“完成任务”逻辑。对于上级所具有的信息方面的优势，学校拥有隐蔽的相对自主性。

刘玉照，田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，《社会学研究》2009年第4期，第133-156页。形式化的应对以及变通性的实施都有可能使得制度的推行走样，而学校从自身的必要性和紧迫性上考虑，缺乏对治理制度的执行动力。

学校治理日常行为的上传下达，对于教职工来说是自上而下的外部动力。教职工基于成本收益的考量，不会为之付出努力，而少数愿意表达利益诉求的教职工也会因为“搭便车”行为的客观存在，使之得不到集体的支持，无法演绎成集体行动。教职工对教代会制度认识的不彻底，以及学校管理者的选择性解释，导致教职工并没有完全了解并获得教代会所赋予的权利，因而并未实践监督与提案的权利。国家期望最终只在部分予以实现。对于教师而言，国家制度文本的发布，其传递媒介更多见于学校管理者的上传下达，教师一方面囿于个体的工作负担，缺乏主动了解学习的动力。另一方面，在执行过程中，学校管理者具有制度解释和执行的权威，处在主导性地位;而作为制度主体的教职工考虑到个体的成本收益，缺乏主动参与讨论的动力。在颁布之初，制度被搁置或仅限于形式上的参与。

无论是学校管理者的向上负责，还是教职工在学校治理中的被动应付，治理的外部动力无法促成自觉行动，制度治理的实际绩效难以发生。

3作为内在动力的风险议价

风险规避是学校管理者在教育治理中的内在动力。形式化执行是学校管理者主动选择制度执行来规避独断决策的风险的一种方式，在规避风险的同时也扩大了行动的自主性。而在实质性实施阶段，基于决策程序合法性的考虑，学校管理者自觉进入制度所规定的话语系统之中。A校校长在领导班子会上明确表示：“提案前我们（领导班子）要充分讨论，讨论成熟了以后都要上会（教代会），教代会通过就是通过，不通过我们再进行讨论，再不行就不弄，不能偷偷摸摸地硬通过，咱不担这个风险。”从变通运作到实质性实施，学校管理者为规避程序违法的风险，被动卷入议价机制之中。

教师参与的内在动力是个体的利益诉求。形式主义的制度变迁能够改变社会成员的认知结构，起到教育、唤起和操练的作用。

刘玉照，田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，《社会学研究》2009年第4期，第133-156页。教代会的实质性推进意味着学校管理权的变革，形式化执行过程中，由于涉及个体的利益诉求，教师也逐步对这一新的制度安排形成认识。从被动参与到主动议价，基于教师的利益诉求，借助制度所提供的话语系统，学校内部生成自下而上的议价机制。国家教育治理期望在制度的反复实践中逐渐调适和产生。

四、总结与讨论

当前，在教育治理中，自上而下的制度推进是治理的重要方式。学校治理实践中，教育制度执行仍存在效能不足等问题。A中学教代会规定的实践样态具有一定的普遍意义。教育治理中的制度实施并不存在明确的实践目标，制度安排在国家与学校管理者、教师的相互博弈中内生出来。因此，当教育改革进入深层次发展阶段，制度设计需要注意到行动者动机复杂的一面，理解制度进程可能存在的滞后性，吸收学校力量并承认博弈结果。伴随学校治理现代化进程的推进，教育治理制度的落实需立足制度期望偏差的形成逻辑。对此，本研究提出相应的改进措施，启发教育管理者深入思考学校制度执行力提升的有效路径。

1关注治理主体需求，提升治理主体的制度认知

学校管理者与教师作为学校治理主体，对于国家教育治理过程中的制度供给是逐渐学习、吸收和理解的。制度实施的过程呈现出渐进性和适应性特点。单一行政性教育治理手段存在能力限度，制度供给的不完备将导致学校管理者的执行困境，需要关注自下而上的制度建构。一方面，上级主管部门可以根据制度执行进程，探索制定校長权力清单，明晰制度执行的权责边界;另一方面，学校根据所在地区、学校规模等自身条件，基于制度基础与上级指导意见，及时制定分级学习实施方案，提升学校管理者、教职工等治理主体的认知理解，并通过相关配套政策的补充实施，保障制度执行。

2健全评价监督机制，加强制度执行的外部压力

学校管理者与教师基于各自的理性考量，在制度推行的各个阶段呈现出相异的动力机制，在结果上产生了对教育制度执行的期望偏差。校长负责制下的学校治理，基层教师与学校管理者的话语权不对等，制度推行需要争取到学校管理者的支持，容易受制于学校管理者的干预。

赵军：《制度变迁与改革绩效——教职工代表大会制度新旧文本的比较研究》，《高等教育研究》2013年第4期，第26-32页。管理部门需要完善监督机制，将制度执行与学校管理者考核评价相关联，超越个体利益实施有效监督，为制度执行加强必要的外部压力。

3引入多元治理主体，激发制度实施的内在动力

对学校管理者而言，自上而下的外部压力机制往往会引发形式化的应对，而自下而上的内部压力则会推动制度的实质性实施，尽管对于学校管理者而言可能是被动的，教师内在动力的激发是制度实质性推进的必要条件。制度主体在制度实施时，往往基于自己的利益诉求做出抉择。当主体缺乏利益诉求时，往往会缺乏教育治理动力，成为教育治理的旁观者;当主体的利益诉求为外在（被动）诉求时，教育治理的主体参与往往是形式化的;当利益诉求为核心内在利益时，教育治理的主体参与才会进入实质性参与阶段。制度设计首先要保证利益主体的卷入;另外，制度供给要明确利益相关主体进行利益表达的基本形式，同样要明确各利益相关者的权利和责任边界。