外国行政程序制度及对我国的启示

宋菡

摘要：通过制定行政程序法来规范政府行政行为是各个国家的普遍选择，我国虽出台了与行政程序法有关的单行法，个别地方也出台了一些地方行政程序规章，但尚未制定统一的行政程序法典。分析各国制定行政程序法的立法模式，梳理行政程序法中包含的主要内容，从而发掘国外经验对我国制定行政程序法的借鉴意义。

关键词：行政程序法;立法模式;主要内容

行政程序法典化是确保行政行为合法性、提高行政效率以及监督行政机关的必要路径，将行政程序作为行政法的核心内容加以立法也成为一个普遍性的态度。英国、美国、德国、日本等国家的行政程序法在运行过程中积累了有益经验，学习各国的有益成果有助于能够给我国行政程序法的制定提供新的启示。

一、外国行政程序法的立法模式

行政程序法的立法模式指立法者根据需要，为实现行政程序立法目的所适用的基本原则、制度、规则的冲突所预先设计的关于行政程序法体系和内容的理想结果所呈现出来的总体风格和特征。从功能角度进行划分，行政程序法的立法模式可以划分为效率模式和公正模式，通过文义解释不难理解，前者是指行政程序法的制定应当以考虑行政权运行效率为主，后者则是指制定行政程序法应当从相对人权利保护的角度出发。这两种模式是既对立又统一的矛盾体，分别有不同的特点。

（一）效率模式

效率模式以提高行政效率為宗旨和目标，其特点是：第一，要求行政程序的进行以简便、经济和迅速为原则;第二，赋予了行政机关较大的行政主导权和裁量权，行政机关可以依职权决定行政程序的几乎全过程，行政参加人虽然可以在行政程序的过程中提出申请，但是其申请对行政机关没有约束力。第三，行政程序法中明确规定了行政官员的职权和职责。第四，在专门制度的设计上，更加注重与行政主体有关的制度和期间制度。

（二）公正模式

公正模式要求权利义务所及的原则之上都应当有行政程序法予以规制，应当赋予相对人程序权利，通过程序权利对抗行政机关的行政权力，避免行政机关行为错误。公正模式的特点是：第一，注重相对人权利的保障，重视相对人对行政程序的参与。第二，关注行政活动过程的顺序，立法者认为，公正模式下即使顺序错误不会导致不利后果，但却会使行政过程的公正性受到损害。第三，强调与行政公开有关的制度。第四，在专门制度的建设上注重教示制度，即教给行政相对人如何行使权力，同时在行政裁决过程中更加注重公平，制定职能分离制度，使裁判者、调查者分离，从而保障相对人权利。

有学者认为不同法系追求的价值导向不同，行政程序法的立法模式也大相径庭，英美法系比较注重行政程序中的公正，而大陆法系则更多的追求行政程序中的效率。纯粹选择一种模式早已经不是立法的价值追求，我国制定行政程序法的立法模式应当兼具公正与效率，二者平衡才能兼顾一方面提高行政效率，另一方面保障相对人合法权益的目的。

二、外国行政程序法的主要内容

（一）行政程序法适用范围

行政程序法的适用范围是指哪些行政主体在处理哪些事项的问题上可以适用行政程序法。

从形式上看，各国对行政程序法适用范围的规定方式各不相同，有学者总结到，各国关于适用范围的规定主要包括三种方式，分别是：概括式、列举式和混合式。^①概括式是将行政程序法的适用范围作笼统规定，并且将行政程序法作为一般法，当其他有关行政程序的法律有特别规定时，将其他行政程序法作为特别法直接适用的规定方式，我国台湾地区的《行政程序法》就采用的此种规定方式。列举式就是将对行政程序法的适用事项作肯定式列举或否定式列举，虽然列举的方式能够使适用范围明确、具体，但是列举难以穷尽各个方面的问题，存在一定技术缺陷。混合式就是兼采概括式和列举式的规定方式，此种方法同时兼具前两种方式的优点，也能避免各自的缺点，为大多数国家所采用，如美国、德国、瑞士、韩国等国家。

从内容上看，各国行政程序法一般从两方面界定行政程序法的适用范围，分别是适用行政程序法的主体和适用行政程序法的事项。纵观各国行政程序法，适用行政程序法的机关主要包括行政机关、公务法人或公共团体、私法主体，而适用行政程序法的事项主要是行政机关行使公权力的行为，但也不排除某些私法行为，当行政机关通过行使公权力对某些私法行为产生间接影响时，也应当受到行政程序法的规制。^②各国行政程序法关于适用事项的规定，最大的特点在于对排除范围作了大量的规定，日本行政程序法就对适用范围作了大量限制性规定。^③

适用范围直接决定了行政程序法对哪些主体和事项适用，明确适用范围才能使法律运行有明确的规范对象，行政机关和行政行为本身就是庞杂繁复的体系，在立法时能够清楚明晰的规定适用范围才能使行政主体明确责任、有法必依，我国制定行政程序法典，首要任务就是确定行政程序法的适用范围，采用混合式的规定方式，尽可能全面的包容行政程序法适用的主体和事项，对不适用行政程序法的事项也应当进行否定式列举，明确行政程序法的适用范围。

（二）行政行为和行政程序

行政行为和行政程序分别涉及实体和程序的问题，在各国行政程序法的规定中是否将二者同时至于行政程序法的框架之下各国并不一致，可以分为两种类型，一种是以美国、日本为代表的仅涉及程序问题的程序型;一种是以德国、西班牙为代表的既规定行政行为等实体内容也有程序规定的程序与实体并存型。当然根据分类依据不同，学者们也对行政行为和程序作出了不同的分类，考虑到实体与程序的规定与立法架构的紧密关联，笔者仅将实体与程序提出进行比较。

在程序型模式下，行政程序法中仅对行政权力的程序进行规定而不涉及实体问题，美国的行政程序法是典型的程序型模式，仅涉及程序性事项而没有实体事项的规定。学者认为美国制定行政程序法的目的在于落实宪法中的正当程序条款，为公民提供基本的程序保障，同时使行政权力的行使统一化、标准化、简单化，因此美国的行政程序法并不重视和体现行政行为如何运行。二战后的日本受到美国“正当法律程序”的影响，于1993年正式出台了《日本行政程序法》，从整个体例看来，日本制定的行政程序法的内容主要包括行政程序的规定，虽然其程序法规定了行政指导，但行政指导不具有法律上的强制力，一般不认为是行政行为，从整体体例来看，日本行政程序法不涉及实体内容。

而在程序与实体并存型的模式下，行政程序法不仅有程序规定，还包括实体内容。有学者认为，采用实体与程序并存型模式的主要是具有行政法法典化理想的大陆法系国家，如联邦德国。笔者认为制定行政程序法的观念也导致了这些国家将程序和实体同时规定在行政程序发下，我们追溯行政程序法的理念会发现有的国家和地区认为行政程序是指行政主体的行政活动程序，这种观念主张行政程序应当是行政立法和行政行为的程序，如制定行政法规、行政许可、行政处罚等行政活动的方式与步骤。既然行政程序既包括行政立法程序也包括行政行为的程序，那么理应将其都纳入到行政程序法的体例当中。

行政程序法是关于行政权力运行的程序规则的规定，因此要将实体法内容规定到其中应当考虑如何解决实体性规定和程序性规定的架构问题，二者如何衔接才更符合逻辑。对此学者已经有了一定的研究成果，虽然对于行政程序法的架构思路有不同的观点，但无论是何种架构思路都认为应当采用程序和实体并存的模式，我国目前规定行政行为的法律规范没有形成完整、成熟和逻辑严谨的行政行为体系，也给行政执法实践带来一定的混乱。应当一方面突出行政行为的体系性，另一方面，既然是程序法，也不能忽视其本身的程序法地位，二者应当并重。

（三）听证制度

听证制度是行政程序法中的核心制度，已经制定行政程序法的国家几乎都专门规定了听证制度。由于听证制度能够保障行政相对人公正与公平的參与到行政过程当中，无论是行政机关发布决定还是行政机关作出裁决，听证制度都是给予相对人发表意见，参与行政活动的最优制度。受到“自然公正”和“合理原则”的影响，各国行政听证制度几乎都对听证制度做出了相关规定，但在具体规定上存在一定的差异性。

首先就听证程序公开原则而言，美国虽然没有在法律中明确规定，但是编入美国法典行政程序章节下的阳光下的政府法以及实践判例里都确立行政公开的原则;在日本、德国则以不公开为原则，以公开为例外。其次在听证主持人的规定上，日本、韩国的听证主持人是行政长官或从行政机关所属职员中指定的人选，享有独立地位，以保障听证主持人独立行使职权以避免受到行政长官身份限制而作出违反其真实意思表示的决定;美国的行政法官则从律师和有行政经验的人中选任，专门从事听证工作，独立于行政机关，不受行政机关限制。最后就听证笔录而言，听证笔录是否具有排他效力，各个国家的规定并不相同。美国在听证中形成的笔录是行政机关作出行政决定的唯一依据，也有国家规定行政机关应当同时考虑听证笔录与其他事实，一并作出做决定，如日本、韩国、瑞士等国家。

我国《行政许可法》和《行政处罚法》当中都规定了听证制度，从已有规定可以总结出：首先，我国行政行为法中的听证程序是以公开为原则，不公开为例外的。其次，我国行政处罚和行政许可的听证对听证主持人都有回避的规定，不得由参与过本案调查的人员主持，但是虽然参与过相关案件的调查人员不能做听证主持人，但其仍然可以参与听证，同时听证主持人由行政首长指定，却没有赋予听证主持人独立地位，因此并不能保证听证主持人能够独立主持听证。最后，我国《行政许可法》规定了案卷排他制度，但是《行政处罚法》没有相关规定，笔者认为应当对不同行政行为中是否适用案卷排他制度应当统一，同时是否应当将案卷作为作出行政决定的唯一依据也还需斟酌。

三、外国行政程序制度对我国的启示

（一）科学确立立法模式。公正模式和效率模式各有其特点，并不存在孰优孰劣，虽然公正和效率在一定程度上存在冲突，但是公正并不完全排斥效率，效率也不必然影响公正。行政的变迁要求行政程序法既能够公正对待行政相对人的诉求又能够提高行政机关的效率，才符合现代行政和民主法治的要求。因此，我国行政程序法的立法模式应当兼具公正和效率。另一方面，即便同时具备公正和效率，也应当将二者进行排序，才能缓解二者之间的冲突，实现公共利益和私人利益的平衡，如此一来，合理的安排应当是公正优先，然后兼顾效率。毕竟作为一部程序法，只有程序本身是公正的，才能够体现其应有的价值，在此基础上实现效率的目标，才能最大化的发挥行政程序法的作用。

（二）合理设计立法体例。行政程序法典化是一个庞杂的工程，王万华教授总结了两种立法思路，分别是：第一，根据行政行为的种类，规定相应的程序;第二，以行政程序的进程为线，针对程序发展的不同阶段规定相应的程序。有学者认为我国制定行政程序法应当构建实体性规定与程序性规定相结合的立法架构，但要处理好二者的逻辑衔接问题，立法思路可以设计为总则和分则相结合，在总则中区分行政行为的种类和程序，可以适用于所有类型的行政行为，在分则中将特殊的行政行为单独提出来做特别要求，但要注意的是，在这种架构下，应当对行政程序法的适用范围进行比较完整的规定，通过混合式模式，才能确保行政程序法的适用主体和事项明确。

（三）完善相关制度体系。行政程序中包含许多重要的制度，比如上文提到的案卷排他制度、听证制度，我国现有法律对它们的规定都存在不统一不完善的缺陷，制定行政程序法应当完善相关制度的内容，统一各种行政行为的适用标准，对于需要区别适用的应当制定科学客观的标准。

四、结语

就世界各国行政程序法的制定和发展状况来看，行政程序法对于监督和控制行政权、促进行政民主、提高行政效率以及保护行政相对人的合法权益都具有十分重要的作用，姜明安教授说：“一个实现现代法治的国家，没有行政程序法是不可想象的。”可见行政程序法对建设法治国家所具备的不可忽视的作用。我国应当在更加注重立足本国国情的基础上，借鉴法治发达国家的经验，推动行政程序法典的出台。

注释

①王万华，《外国行政程序法适用范围研究》，载《行政法学研究》，1998年第4期，3-5页。

②参见《葡萄牙行政程序法》第5条;《澳门行政程序法》第2条第3款。

③《日本行政程序法》第3条、第4条中规定了20余项的排除适用的事项。

参考文献

[1]应松年.外国行政程序法汇编[M].北京：中国法制出版社，2004.

[2]王万华.行政程序法研究[M].北京：中国法制出版社，2004

[3]姜明安.21世纪中外行政程序法发展述评[J].比较法研究，2019（06）.

[4]王贵松.日本行政程序法[J].公法研究，2016，16（02）.

[5]胡建淼.行政程序法比较研究[J].比较法研究，1997（02）.

[6]王万华.行政程序法典化之比较[J].法学，2002（09）.

[7]王万华.行政程序法的内容分析及中国立法的选择[J].行政法学研究，2002（02）.