“公民同招”：为学生减负，为教育公平助力

张端鸿

今年是“公民同招”政策全面落地的元年。根据《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，从2020年开始，严禁以各类考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据，全面取消特长生招生，取消快慢班和特色班等政策也落地实施，“公民同招”的系列“组合拳”全部到位。这样一来，彻底消除了低学龄段学生的学业竞争，降低了择校热度，有望实现对中小学生学业负担的“釜底抽薪”。

“公民同招”新政改变了学生和家长的预期与选择

最新的“公民同招”政策组合很透明。对家长来说，已经没有任何必要在为孩子择校这件事上犹豫不决了。如果选择民办学校，公办学校就只能参加统筹。这是一个政策关键点，万一民办学校进不去，参加统筹又掉到“二三线”公办学校，“学区房”就白买了，少有家长愿意抱侥幸心理。政策抓住了这个痛点，为民办学校降温。进一步观察，既然低学龄段的竞争已经不存在，很多家长陆续帮孩子停掉了各种校外培训班——学籍或户籍已经可以确保孩子自然升学，又何必给孩子太大压力呢？不少家长开始给予孩子更多的学习自主和自由，也给了孩子更多参与体育、艺术等兴趣活动的时间。

从中小学校的情况来看，不少校长反馈，生源向公办学校回流的现象明显。原来有些生源招不满的公办学校，如今也需要统筹生源了。民办学校则明显地感受到报名人数下降，而抽签的“中签率”总体也不低。热门的民办学校虽然不存在招不满的情况，但报名人数也有所减少。部分质量和层次不是特别理想的民办学校，招生的压力变得更大。生源不平衡会加剧民办学校的培养难度，学校需要做好较大规模分层、分类教学的准备。9月学生即将入学，不少学校年初就已经开始加强这方面的工作。

“公民同招”新政前学业负担的此消彼长

为什么“公民同招”新政能够立竿见影地改变学生和家长的预期，此前的减负政策却总是失效呢？回顾民办学校的发展历程，最早引入民办教育是由于公办教育资源不足，同时，也是为了在市场经济条件下提供多样化的教育服务供给。2006年《义务教育法》修订，要求“不得将学校分为重点学校和非重点学校”。部分省市为了保持本地基础教育的竞争力，开始了“名校办民校”的历程，部分原有的公办重点初中转制为民办初中。在很多省市，公办重点高中包揽大部分重点大学入学名额，重点初中包揽大部分重点高中入学名额。这种格局在部分省市悄然发生改变，原来的公办名校转变为民办初中后逐渐开始在重点高中入学名额方面呈现出支配性、主导性的特点。后来，也有部分社会力量创办的民办初中成长起来，在重点高中升学方面拥有了很强的竞争力。民办初中逐渐成为择校的“香饽饽”。

与此同时，国家层面为了进一步推进义务教育均衡发展，减轻中小学生不必要的学习负担，赋予学生更强的学习兴趣和可持续发展的能力，一直在探索基础教育减负增效之路。在一些省市，公办小学严格执行减负增效的政策措施，民办小学则拥有更大的办学自主空间。一些比较好的民办小学由此而在民办初中竞争中展现出支配性优势。“优质公办小学—优质民办初中—重点公办高中”的升学路径也悄然改变为“优质民办小学—优质民办初中—重点公办高中”。随之而来的是，小升初和幼升小竞争日趋白热化、低龄化，繁荣而功利的校外培训市场则成了其中的重要推手。在某些地方，学业负担早已不在公办学校系统内，减负增效工作的重点也开始转向民办学校和校外培训机构的专项治理。

不允许民办学校通过组织考试的方式选拔学生早已三令五申，但是不少民办学校还是采取跟校外培训机构合谋、将面谈过程应试化等措施来维持“掐尖”行为。例如：跟校外培训机构合谋搞“小五班”，考查学生跟学校办学特色是否匹配的面谈也异化为“口头奥数”测试。从政府部门事中事后监管角度来说，防范的难度非常大。即便教育督导机构组织“飞行督导”，在民办学校组织面谈的当天开展突击式检查，民办学校也会采取各种防范措施，通过推迟接待时间、灵活接待方式等与督导人员周旋。抽签入学政策不是一项现代化的政策，只是无可奈何之下不得已而为之的一项治理之策。

“公民同招”新政有没有造成新的不公平？

“公民同招”新政给了学生和家长新的政策预期。如果孩子的对口学校是比较好的公办学校，家长一般不会愿意让孩子继续挑战民办学校。只有对口学校不理想，才会努力尝试一下——即便抽签不中，统筹下来的结果也不会比原来对口的结果更糟糕。这样一来，民办学校的生源选择面就窄了很多，生源的差异性也会进一步扩大，如何搞好分层教学成为前所未有的压力。诸多民办学校都在做这方面的准备。有些业内人士批评，新政将会导致“削峰填谷”，只会造成新的不公平，对整体提高教育质量无所助益。

根据最新的《民办教育促进法》，民办义务教育学校都是非营利性的。有声音认为，如果民办义务教育学校没有剩余索取权，再失去生源、教学组织和教材等自主权，那么其办学将面临前所未有的挑战。在此背景下，有一些民办中小学校已开始探索被公办学校收编的发展路径。当然，仍然有很多民办义务教育学校试图扭转政府的政策选择。但是，必须认识到一点：民办学校通过“掐尖”和“高要求、精细化管理”来维持升学优势的做法，是违背教育公平大势的。当年公办学校的生源如何向民办学校流失，接下来民办学校的生源就会如何向公办学校回流。

“公民同招”新政下民办学校的发展走向

很多人疑惑：如果民办义务教育学校既不能营利，又不能享有招生和教学方面的自主权，那还有存在的必要吗？民办学校作为公办学校的必要补充，为社会提供了多样化的教育选择，在义务教育中发挥着不可替代的作用。在新《民促法》实行和“公民同招”政策的双重背景下，民办学校要走特色发展的路子。近十年来，不少优质民办学校实际上扮演着重点公办学校替代者的角色，在不同学段为重点高中提供优质生源。不少民办义务教育学校将升学作为自己的核心追求，并且致力于寻求对公办学校的碾压性优势，冲击了整个基础教育的办学秩序。这不符合教育改革的方向，成為影响和制约教育公平的不利因素。

民办义务教育学校应该积极转型发展，尊重教育规律，塑造真正的办学特色和优势。首先，民办学校对生源具有更大的包容性。其次，民办学校在人文、科学、工程、体育、艺术、创新等领域的培养上体现出自身的特色和优势——公办学校的公共投入有限，难以支撑专业化、高水平的素质教育培养体系，而民办学校机制灵活，中高收入家庭分担培养成本，能够聘请高水平的专业人才担任教师、教练，从而可以在若干素质教育领域形成自己独特的办学优势。

单一的公办教育模式无法满足多样化的教育需求，民办义务教育仍然存在很大的发展空间。当下，民办学校或许感受到政策对自身的限制越来越大：一方面体现在对学校剩余索取和利润分配上，另一方面体现在对生源选择和教学要求上。但这两方面的限制，本质上都是为了保障教育公平。在中考、高考的“指挥棒”下，如果继续让民办学校保有“掐尖”“超纲”和“超压”的自由，义务教育公平将经受巨大的挑战。虽然失去了“招生掐尖”“教学超纲”“培养超压”的自由，但如果民办义务教育学校积极转变观念，在尊重基本教育规律和义务教育办学规范的前提下，积极探索办学路径，为社会提供多样性、特色化的教育服务供给，民办义务教育学校的生存空间仍然很大。

（作者系同济大学教育政策研究中心主任、副教授）

责任编辑：刘洁