四起行政诉讼败诉案件的教训

李奋军

行政诉讼是司法机关对行政机关行政行为合法性进行监督的一种有效方式。在行政诉讼中，人民法院对公安机关执法行为实行全面审核原则，进行全面“体检”。公安机关在调查取证、案件事实认定、办案程序等方面的执法瑕疵或过错都会影响人民法院对公安机关执法行为合法性的判断。本文拟对某公安局涉及派出所的4起行政诉讼案件进行分析，为基层派出所办理行政案件提供借鉴。

一、办案期限超期涉嫌行政违法

案例

2018年5月13日，在何某某经营的某商店内，何某某与购买床单的段某某（女）、吴某某、陈某某等人因价格问题发生争执，何某某之子柴某某将段某某摔倒在地，致段某某头部、颈部、腰部损伤。某派出所2018年5月13日受理，2018年6月13日延长办案期限30日，2018年8月12日至2018年11月13日期间多次组织当事人进行调解，因调解未果，2018年12月5日对行为人柴某某做出行政处罚决定并送达行为人。行为人柴某某不服提起行政诉讼。某县人民法院以该案办案期限超期公安机关无法提供客观原因的证据和“调解未达成协议”却无法提供调解未达成协议的证据为由，确认某公安机关行政处罚决定违法，但不撤销行政行为的判决。

分析与借鉴

办案期限是行政案件重要的程序性事项，其制度价值在于督促公安机关提高办案效率，及时解决矛盾纠纷。执法实践中，部分基层公安机关对办案期限重视不足，导致案件办理期限超期的情况时有发生。一旦引发行政诉讼，可能会被司法机关以办案期限超期确认为违法。

法律对治安案件规定的最长办理期限为60日，在法定期限内因客观原因无法办结的，可以继续调查取证并作出处理，同时对于调解未达成调解协议或调解达成协议后不履行，自未达成协议或不履行之日起重新开始计算办案期限。

办案期限超期既有客观原因，如违法行为人不及时到案、案件事实在短期内无法查清等;也有主观原因，如办案民警取证不及时、对案件久调不决等。

本案在案件事实查清的情况下，公安机关多次组织当事人进行治安调解，案件久调不决导致办案期限超期被确认违法。

法律对治安案件的调解的次数进行了规定，一般以一次为限。对于当事人在治安调解过程中诉求差距巨大，互不让步，调解处理条件不足的案件，公安机关要及时作出处理，才能避免办案期限超期。对于确实需要通过调解化解矛盾纠纷的案件，办案民警要强化“证据意识”，对调解过程形成调解笔录或调解纪要，让当事人签字确认，形成证据。一旦引发行政诉讼，其调解过程的证据可以成为办案期限中断的事由，为办案期限超期寻找合理依据。

对于确因客观原因在法定期限内无法办结的案件，办案民警要善于对案件调查过程进行“留痕”，如关键证人外出、违法行为人逃跑、组织鉴定等，为应对因案件办理超期的行政訴讼做好证据支撑。

本案在诉讼过程中办案单位某派出所提出虽然多次组织调解，但均未形成调解笔录或用执法记录仪记录调解过程，举证不能导致案件因超期办理被确认违法。

行政诉讼不同于民事诉讼，实行原告主张、被告举证的举证责任倒置原则，公安机关在行政诉讼中对行政行为的合法性负有举证责任，如举证不足将面临败诉的风险。办案民警要强化证据意识，及时收集案件程序方面的证据，防止一旦诉讼因举证不能导致的败诉风险。

二、行政处罚决定送达迟延涉嫌违法

案例

行为人叶得某与叶光某素有积怨，2019年2月21日，被侵害人叶光某驾驶四轮拖拉机经过行为人叶得某弟弟院子时，被驾驶电动三轮车的行为人叶得某持砍斧、石头将其拖拉机砸毁，经鉴定被损害财物价值3000余元。某公安局2019年4月23日以叶得某故意损毁他人财物为由对叶得某作出行政拘留7日并处罚款200元的行政处罚。某派出所2019年5月5日向行为人送达处罚决定书，2019年5月8日执行了行政拘留。叶得某对行政处罚不服提起行政诉讼。2019年11月1日，某县人民法院以某公安局未在处罚决定作出2日内送达为由作出确认公安局行政处罚决定违法但不撤销行政处罚的决定。

分析与借鉴

送达，是指公安机关依照法定的程序和方式将法律文书送交案件当事人及其他案件相关人员的行为。对公安机关而言，送达具有向案件当事人告知案件处理结果，指令案件当事人履行行政义务，确定行政行为生效时间、诉讼期限的起算日等作用。

《公安机关办理行政案件程序规定》第36条对行政案件法律文书规定了具体的送达期限、送达要求、送达方式，并且随着互联网通讯工具及现代通信软件的普及，确认了采用微信、短信等方式送达的合法性。

本案在诉讼中，被告某公安机关2019年4月23日作出处罚决定后，即打电话通知违法行为人叶得某送达处罚决定，因违法行为人外出未能及时送达，直至2019年5月5日送达了处罚决定，违反了2日内送达处罚决定的期限，被人民法院确认违法。

通常情况下，公安机关会将法律文书采用直接送达的方式交付案件当事人。但执法实践中，在公安机关作出处罚决定后，一些案件的当事人因各种原因会离开办案机关所在地，法律文书当场交付存在困难。为防止法律文书迟延送达的情况发生，办案民警要善于综合运用各种方式送达文书，尤其是要善于运用现代通信工具如微信、短信等方式送达法律文书。根据法律规定：经受送达人同意，可以采用传真、互联网通讯工具等能确认其收悉的方式送达。为防止案件处理后法律文书送达迟延，办案人员应在对当事人首次进行询问时确认当事人的微信号、短信、传真号等信息，并与当事人约定法律文书送达的方式，防止因法律文书送达迟延导致的诉讼风险。

三、证据不足导致处罚决定被撤销

案例

2018年7月31日早10时许，某村在高某家召开群众会议时，孙某德与孙毅某因浇水发生争执，互相谩骂侮辱，继而相互殴打。孙某德持有残疾证。2018年12月8日，当地派出所根据《治安管理处罚法》第四十三条第二款以殴打残疾人为由对行为人孙毅某作出行政拘留12日并处罚款700元的行政处罚（已执行）。孙毅某提起诉讼。某人民法院认为，某公安机关根据《残疾证》认定行为人殴打的对象为残疾人对行为人按照《治安管理处罚法》第四十三条第二款从重处罚证据不足，决定撤销某公安机关对行为人孙毅某的行政处罚，某公安机关对孙毅某进行了国家赔偿。

分析与借鉴

按照证据裁判主义的要求，无证据即无事实。认定案件事实必须以证据为依据，没有证据，或有证据但证据不充分的情况下民警是不能认定案件事实的。

对违法行为人进行行政处罚必须先进行事实认定，而认定事实要求证据确实、充分。确实是对证据质量的要求，要求证据具有真实性;充分是对证据数量的要求，要求认定案件事实达到一定的数量要求。

执法实践中，《残疾证》一类的书证是认定案件事实的重要证据之一，但在对违法行为人处罚时必须结合证据情况对证据分析后进行事实认定。被侵害人能否认定为法律意义上的“残疾人”，不能仅凭《残疾证》这一书证，而应结合鉴定意见、证人证言等证据综合认定。本案公安机关只凭《残疾证》这一书证认定案件事实对违法行为人从重处罚明显证据不足。

公安机关对违法行为人进行处罚必须建立在证据确实充分的基础之上，尤其是对于违法行为人从重处罚的证据必须达到证据确实充分的标准。办案民警要全面取证，对于案件事实的确认要求鉴定的必须进行鉴定，

四、鉴定意见未依职权进行审核导致行政处罚被撤销

案例

2017年6月27日，某派出所侦办一起伤害案，行为人张某某因琐事与姜某某发生矛盾并引起打架，经鉴定张某某为轻微伤、姜某某为轻伤二级，某公安局以张某某涉嫌故意伤害罪为由将该案移送某人民检察院起诉。2018年5月30日，某人民检察院以事实不清、证据不足为由将该案退回某公安局。某公安局作出对撤销刑事案件转行政处罚的决定。2018年6月13日，某公安局以公告的形式向行為人张某某送达了行政处罚告知笔录。2018年7月7日，某公安局对行为人下达行政处罚决定书，尚未执行。张某某不服提起行政诉讼。某人民法院以某公安局刑事技术研究所对被侵害人的鉴定文书中没有载明复核项，不符合《公安机关鉴定工作规则》第44条“对鉴定进行复核是鉴定的必经程序”的规定，确认某公安局对违法行为人进行治安处罚的具体行政行为违反法定程序，依法予以撤销。

分析与借鉴

民警要正确认识人体损伤鉴定意见的证据效力。人体损伤司法鉴定意见作为鉴定意见的一种，其言词证据的性质决定了其是否具有证据资格、能否证明案件事实有待于办案人员的判断，其并不具有天然的证据效力。基层民警在采信人体损伤鉴定意见时要结合被侵害人具体的伤情以及伤情的恢复程度等案件事实进行综合判断，不能照单全收。

本案人民法院之所以撤销公安机关的行政处罚决定，根本的原因在于公安机关未对伤情鉴定意见的程序合法性进行认真审核，过分看重鉴定意见的证据效力，导致行政处罚决定被撤销。启示办案民警对用于认定案件事实的鉴定意见不可照单全收，要加强对鉴定意见的审核。

人体损伤鉴定意见作为法定证据，在案件的办理过程中直接影响着案件的定性以及当事人的权益，办案机关对人体损伤鉴定意见应先进行形式审查，再进行实质审查，经审查后才能判断其证据效力。

形式审查主要审查鉴定机构是否具有法定资质、审查鉴定人是否具有法定资质、审查鉴定文书上是否有鉴定人签名并加盖鉴定专用章、审查送检材料是否通过合法手段获得、审查鉴定是否违反程序规定等。

实质审查主要审查鉴定的过程和方法是否符合相关专业的规范要求、鉴定意见是否明确、鉴定意见与案件待证事实有无关联等。

通过详细的审查判断，才能决定是否将鉴定意见作为案件定性或认定事实的依据。如果没有经过审查判断直接作为案件定性或认定事实的根据，可能会导致案件定性或事实认定错误。