城市房屋拆迁中政府与社会组织间的有效合作研究

冉赟

【摘 要】 本研究选取近年来中国较为热议的拆迁话题，以著名的曹家巷拆迁为例，试图探索拆迁视角下，政府与社会组织是如何实现有效合作，从而促进拆迁改造的顺利推进。文章在对曹家巷拆迁大致介绍的基础上，深入分析政府与“自改委”在曹家巷拆迁改造过程中的角色定位与角色分工，双方各司其职、优势互补，主动协商、努力化解拆迁矛盾，是曹家巷拆迁改造得以在短时间内成功的重要秘诀。

【关键词】 曹家巷拆迁 政府 社会组织 角色 矛盾

一、曹家巷拆迁

坐落于成都市金牛区的曹家巷，曾因一场拆迁而远近闻名。2012年，为改变北部城区形象差、交通乱、面貌旧的问题，成都市最大的民生工程——北改（北部城区老旧城市形态和生产力布局改造）工程启动，自此，曹家巷拆迁作为北改的重点项目被提上日程。但是，由于历史和现实的原因，曹家巷片区产权形态复杂、居民诉求多元，导致拆迁安置遭遇重重困难。针对这种情况，成都市委、市政府提出“政府主导、群众主体”的新思路，“改不改”由群众说了算，“怎么改”由群众和政府共同商量。意识到自己在改造工程中主体性地位的曹家巷居民，在征求区域内所有住户意愿后，遂决定成立“居民自治改造委员会”（简称自改委），“自改委”成员由曹家巷全体居民公开投票选举产生，代表居民全程参与改造工作。得益于这一临时性社会组织的出现，“十年改不动”的曹家巷在2013年7月实现将近100%的签约比例，拆迁项目正式启动。

一直以来，居民对待拆迁的态度不同、诉求不一都是拆迁最大的难题所在，曹家巷拆迁中，片区内居民的态度也呈现出明显的三极分化。一类是十分热情支持拆迁的居民，这部分居民多半是常年居住在曹家巷内，对现有的居住和生活条件感到极端的不满，渴望借助这次拆迁改造实现生产生活状况的改善，至于如何安置，他们提出的要求也多是基于正常生活的需要，不会向政府索要过多的利益;一类是支持拆迁却反应冷淡的居民，这部分居民从内心来讲是支持拆迁的，他们也能意识到拆迁是自己脱离棚户区、住进商品房的最好时机，但是出于对个人私利的追求，他们往往会采取拖延或者故意拒绝签约的方式来借机向政府提出更多的要求;还有一类是顽强抵抗拆迁的居民，这种类型的居民一般是在外已经购房居住、曹家巷的房屋只是用来出租，拆迁改造并不会从根本上给他们的生活水平带来改变，比起拆迁获得的补偿，他们更加愿意定期收取稳定的租金。

2012年初，得知拆迁消息的曹家巷居民汇集一堂，谈论着绝大部分居民期待已久的事情——拆迁，在不知是谁提议了拆迁拆的是大家的房子、所有决策应该由居民共同参与之后，居民们当即推选出临时代表，让其代表居民与政府协商关于居民自治的事宜;彼时，成都市委、市政府提出北改工程要处理好政府主导与群众主体的关系，于是，在征求曹家巷区域内住户意愿的基础上，同意曹家巷居民成立自治改造委员会，以区别于传统拆迁改造模式的自治改造新模式来推动曹家巷的拆迁改造。2012年3月5日，在成都市、金牛区两级政府的指导下，由全体居民公开投票选举的13名“自改委”成员诞生，标志着社会组织“自改委”的正式成立。

二、曹家巷拆迁中政府与社会组织的角色定位

1、政府的角色定位

棚户区改造作为成都市“北改”民生工程的项目之一，曹家巷拆迁在性质上自然属于公益性拆迁。以往、公益性房屋拆迁多采取政府包揽一切的模式，政府在其中占据着绝对的主体地位。然而在曹家巷拆迁中，成都市委、市政府摈弃“为民做主”的工作风格，创新提出变政府主体为政府主导的思想，将“决定拆不拆”的权力赋予群众，将拆迁涉及的多项事务交于“自改委”，自身则负责引领整个拆迁进程、引导群众自主参与改造，这使得曹家巷拆迁成为公益性拆迁中一个特殊的存在，介入其中的政府也实现了从传统公益性拆迁模式中“实施者”的角色向“引导者、服务者”的角色转换。

与某一群众自发的房屋处置行为不同，曹家巷拆迁立足于成都市整体规划的需要、关系着片区人民的生产生活，牵涉面广、涉及群众多、各方利益复杂，如若任由群众意愿或者完全依赖第三方拆迁部门进行拆迁规划方案的制定，那极有可能导致拆迁的混乱无序，也影响社会的稳定和谐。鉴于此，作为国家行政机关的政府，一方面由于自身职责所在、另一方面由于拥有独特的公权力资源，自然，在拆迁工程中就牢牢掌握着拆迁“规划者”的身份。

对于商业性拆迁而言，监管市场主体的行为本就是政府的职能范畴，政府在其中监督者的地位毋庸置疑，相反，对于一般的公益性拆迁而言，政府作为拆迁主体，通常伴随着监督者的形象削弱，被监督者的形象强化。但是，曹家巷拆迁有别于以往政府——群众二元主体的公益性拆迁常态，“自改委”的出现造就了这场拆迁中的多元主体，而多元主体的存在就必然意味着各主体间的相互监督，有了监督对象的政府也就必须同时扮演“被监督者”与“监督者”的双重角色。

2、社会组织的角色定位

曹家巷“自改委”是在政府提出群众主体的背景下，由片区居民选举产生的临时性社会组织，性质上它既是拆遷主体、又是群众代表，作为拆迁主体，它理应自觉承担拆迁过程中的诸多事项、推动拆迁的顺利进行;作为群众代表，它应该秉承对群众负责、为群众服务的态度，替群众想实际、谋实利、办实事。所以，“自改委”必须在拆迁中将自己定位为“行动者”的角色，而不只是作为群众主体的象征，无所作为的等待着拆迁结束。

社会组织产生于社会之中，民间性和社会性的优势决定了它在化解社会矛盾方面的积极作用。而城市房屋拆迁之所以一直以来被认为是城市管理的难题，就在于各种拆迁矛盾的存在，这些矛盾一旦未能得到有效的协调，便极易出现意外引发社会冲突。曹家巷拆迁中，“自改委”介于政府与群众的“中间地带”，政府与群众之间的矛盾、群众与群众之间的矛盾，都需要这一社会组织的协调。

城市房屋拆迁中，基层政府迫于绩效的压力，难免会产生追逐利益的动机，抑或使用机会主义策略、手段确保拆迁任务的顺利实现。群众的监督虽然可以在一定程度上对政府的行为产生制约，但是其随意性强、缺乏系统性和长期性的弊端导致监督并不能起到实质性的效用，这时候，就需要一个有力的“监督者”来约束政府的不合法不合理行为。曹家巷拆迁中以组织形态存在的“自改委”，相比于零散的群众，监督面更广、监督性更高。

三、曹家巷拆迁中政府与社会组织的有效合作

1、政府与“自改委”各司其职、优势互补

政府与“自改委”作为曹家巷拆迁的两个执行主体，两者掌握的资源不同、解决拆迁各事项的能力有异，因此，在面临拆迁过程中的具体事务时，双方必须在明确自身角色定位的基础上，坚持“谁适合谁做、谁效率高谁做”的原则。

政府作为此次棚户区改造的发起人和曹家巷拆迁的最终责任人，理应为拆迁工程提供各方面的保障、为拆迁的顺利推进铺平道路。金牛区政府在本次拆迁中充分发挥主导作用，在拆迁准备时期便与华西集团协商成立了自治改造指挥协调服务部、负责拆迁工作的总体指挥和调度;并劝服华西集团与政府各出资500万元，成立专门负责曹家巷拆迁的北鑫房屋投资公司，初步实现了拆迁工程组织和技术上的保障。

曹家巷拆迁改造既是一项民生工程，拆迁安置政策就要尽可能的保障群众利益，政府作为公共利益的代表，承担片区内的拆迁规划设计、制定科学合理的拆迁安置方案是它的职责。曹家巷拆迁中，金牛区政府针对曹家巷居民现有房屋过窄、过旧的现实状况、综合考虑多方因素，提出了原地返迁和货币终结两种安置方案，后又为满足民众的多元诉求，做出了政策调整，在原方案的基础上增加了异地安置的新形式。并且，政府对三种安置方案的具体标准以及如何实施，都做了明确的规划和安排，居民可以根据自己的需要，权衡三种方案的利弊，做出自由选择。

房屋拆迁必须以产权确认为前提。曹家巷片区内，存在单位公房、出租房、自建房等多种房屋产权形态，而且由于区域内部分房屋历史悠久，房屋的所有者几经变更，仅仅依靠政府的房屋产权登记记录，并不能从根本上解决产权确认的问题。这时候，就需要实施逐一的入户调查、对每间房屋的产权归属进行明确。但是政府一方面没有充足的人力资源，另一方面对区域内的住户也不够了解，而“自改委”的成员全是生于此、长于此，与居民相互熟悉、知根知底，再加上是由群众选举产生，威望高、群众基础扎实，在承担摸底排查这一任务上具有政府无可比拟的优势。所以，在进行拆迁的筹备之时，“自改委”就挨家挨户上门访问，收集、记录居民的基本信息，判断房屋的所有权，在较短时间内完成了区域内所有房屋的产权确认工作。

群众不清楚政策、对政策有所误解是城市房屋拆迁的一大阻力，与此相对应，涉及拆迁相关政策的宣传也就成为了拆迁改造过程中的重要环节。理论上来说，政府作为曹家巷拆迁政策的制定者，是对政策了解程度最高的群体，由其进行政策宣传应该比社会组织具有更强的专业性。但是，从实践来看，政府并不是最适合宣传拆迁政策的群体，一是因为政府没有足够的时间和精力对群众进行政策的详细讲解;二是因为政府作为拆迁的主导者，民众对其的政策宣传难免具有抵抗和戒备心理。“自改委”则不同，它的组成人员多是辖区内退休的老人，闲散时间较多、民众对其的信任度较高，因此，“自改委”的成员们经常利用业余时间对居民进行面对面的政策宣传，解答居民的疑惑，促进居民对于政策的理解与支持。

在传统的拆迁模式中，由于缺少对政府行为进行监督和制约的组织，难免会出现政府损害人民群众利益的情况。曹家巷的“自改委”在本次拆迁中便时刻保持着对拆迁改造相关部门进行监督的状态，积极参与政府的拆迁规划、返迁安置会议，在监督的同时也适时提出自己对政策的意见和建议。最典型的是在政府和群众为返迁安置房屋面积产生争议的时候，“自改委”成员创新性的提出了对于想要大面积房屋的居民，在超出成都市征收房屋补偿标准的面积之外，按照新房的评估价出资购买置换的建议，这为政府处理房屋置换问题提供了一个新思路。

2、“自改委”助力政府协调拆迁矛盾、维护社区稳定

城市房屋拆迁中，常见的矛盾类型有两种，一种是政府与群众的矛盾、即拆迁人与被拆迁人的矛盾，这类矛盾本质上是政府制定的统一拆迁安置补偿标准与群众的多元利益诉求之间的矛盾，引起矛盾的原因通常有：一、在暂且不考虑民众诉求是否合理的情况下，拆迁涉及到的群众基数大、数量多，每个群众内心都有自己的“算盘”，都企图让政策往最能让自己获利的方向靠拢，零散且多样的诉求使得政府无法兼顾，只能在经过综合权衡、多方思量之后制定符合大多数群众意愿的政策，而在拆迁政策完成、公布的时候，部分群众又会将自己获得的利益与别人的利益进行横向比较，一旦发现自己的获利比别人少，就会认为政府不公平，从而引起双方的矛盾冲突;二、民众的诉求是合理的、是出于维护正常生产生活的需要、且在政府的能力范围之内，政府却未满足的时候，民众会为争取自身的合法权益向政府权威发起挑战，两者的冲突就在所难免;三、部分民众想借拆迁谋取巨额的私利，不顾及实际情况，提出超越政府常规能力界限的过分诉求，政府无力满足，民众就会主动采取博弈策略与政府进行周旋，双方剑拔弩张、不甘示弱，极易引发矛盾、导致冲突的发生;四、政府的政策不能准确传达给群众、群众的诉求不能及时反映给政府，政府与民众之间的沟通机制不健全、沟通渠道不畅通也是促使双方产生矛盾的重要原因。还有一种是支持拆迁的群众与抵抗拆迁的群众之间的矛盾，这种类型的矛盾一般发生在对拆迁签约比例有要求的拆迁情境中，只要双方不采取过激行为，矛盾一般不易激化，但是容易令群众相互之间产生嫌隙，不利于社区的稳定和谐。

曹家巷拆迁中，政府与群众之间的矛盾、群众与群众之间的矛盾，无疑都是存在的，但是由于“自改委”的努力协调，加上政府本身也充分考虑到群众的利益，这场拆迁中的矛盾在还未凸显的时候就得到了有效的化解。結合以上提到的矛盾发生原因，“自改委”在协调拆迁过程中政府与群众间的矛盾时，主要做了如下工作：

①整合群众利益诉求、做集体利益的“代言人”

曹家巷的“自改委”一经成立，就积极开展入户工作，并通过休闲游、坝坝会等多种方式近距离调查民意、倾听民声、收集住户们的利益诉求，与此同时，“自改委”的成员本身就是拆迁片区的居民，他们清楚的知道自己想要通过这场拆迁得到什么，也大致了解自己的邻居们对这次拆迁有着怎样的期待，在经过一轮又一轮的摸底工作之后，“自改委”对片区内群众的利益诉求进行了整理，抛弃其中过分、无理的部分、保留合法、合理的部分，并将分散、无序的个体诉求整合折中为群体的利益表达。比如，在起初的拆迁安置方案中，只有原地返迁和货币终结两种形式，有的群众认为选择原地返迁意味着在等待返迁的时候，要承担高额的租房费用，选择货币终结又由于房屋太小而获得的补偿不多，于是，“自改委”进行了住户调查，发现三分之一左右的群众都有异地安置的意愿，便将这部分群众的诉求统一起来，一并报与拆迁指挥部，并参加政府商讨拆迁安置方案的会议，在其中代替居民表达相关诉求。由于这不是个别群众的要求，而是部分群众的集体意愿，所以金牛区政府也在原有的安置方案里添加了异地安置的形式，预防了群众因对安置形式的不满而与政府产生冲突的风险。