地方政府专项债政策变化中的商业银行策略

张贺

摘要：自2015年预算法修订实施以来，我国地方政府政府债券发行进入常态化，地方政府债券作为地方政府合法的融资方式，已成为区域经济建设重要的资金来源及遏制地方政府隐形负债和稳增长重要利器，承做或“包装”专项债势必成为银政合作常态化工作。专项债的政策推陈出新，总体向好，文章注重梳理2019年以来专项债重大政策变化，从而提出商业银行的应对策略。

关键词：地方政府;专项债;配套融资

专项债券自2017年试点发行至今，新增债券额度快速增长，2019年全国新增专项债券额度2.15万亿元，较2018年增加8000亿元，额度分配上超过一般债，成为地方经济重要支柱。2019年以来，随着针对专项债各种政策文件下发、中央及国务院会议关于稳增长的会议召开，专项债的发行销售渠道、功能定位、资金使用都有一些新变化，呈现出一些新特征。总体看来，专项债政策明朗，趋势向好。

一、2019～2020年专项债发展的新特征

第一、新增地方专项债规模大幅提高。2019年1～8月，全国通过地方政府发行的债券达到39626亿元。地方债券包括一般债券和专项债券，分别达16110亿元、23516亿元。其中专项债券占主要部分，发行比例达60%;依据债券的用途可以将发行债券划分为三类：新增债券、置换债券和再融资债券，这三种债券中以新增债券为主，达28951亿元，而后两种债券合计达28951亿元。其中新增债券又包括新增一般债券和新增专项债券，前者发行达8894亿元、后者占发行总量的70%，高达20057亿元。专项债的发行无论在整体地方政府债还是在新增债份额均超过半壁江上，而且还有上升趋势，专项债的存量余额已突破9万亿。

第二、提前明确并下发部分债券的额度。2018年12月29日，第十三届全国人大常务委员会第七次会议通过并明确规定：2019年3月月底是全国人大批准当年地方政府债务限额的最后期限，在此之前，全国人大委托国务院提前下达2019年地方政府新增债券限额。2019年9月4日，国务院常务会议明确将按规定提前下达2020年专项债部分新增额度，带动有效投资支持补短板扩内需。

第三、债券发行速度的加快，商业银行柜台业务火热。在不包括国务院提前下达的地方政府新增限额的债券中，各地方政府与发债中介机构合力推动也是今年地方政府债券发行节奏加快另一重要原因。目前已有浙江、宁波、四川、陕西、山东、北京、海南、上海、广东及广西等19个省、自治区、直辖市及计划单列市开展地方政府债柜台业务。发行渠道的延伸至中小投资者，增加更多丰富的金融投资品，销售受到投资者青睐。

二、2019年以来专项债重要政策梳理及解读

（一）地方政府债商业银行柜台发售

2019年3月，我国财政部颁发了《关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》（财库[2019]11号）。此通知中明确表示：地方政府可以在本管辖区域内通过商业银行柜台市场公开发行债券。发行过程中，政府要秉承稳步推进、分步进行的原则，由省级财政部门负责实施监管和执行，分批次地由地方债券商业银行柜台直接经办发行业务。财政部应当结合当前市场需求、债券期限和品种、项目收益、发行节律等特点，多方面给予有效的政策指导。地方政府借助商业银行柜台市场这个平台，对专项债券加大发行力度，这一举措将会使专项债券对稳定投资、扩大内需、填补短板起到积极的促进作用，增加了投资者对本地经济的信心，便于其更好的参与当地经济发展活动。

过去地方政府债券发行主要通过两个市场：全国银行间债券市场、证券交易所债券市场，众多投资者中以投资银行、券商、基金公司等机构为主。本次文件中明确表示对商业银行柜台市场发行给予更多的自由空间，使个人及中小投资者也可以涉及地方政府债券市场一、二级市场，投资者可以直接在那里购买地方政府债券。与此同时，最新资管新规中明确打破了银行理财产品的刚性兑付，使地方政府债券与其他国债产品相比下，成为既安全又收益高的优势产品，这势必在不远的将来备受个人投资者的青睐。对于银行而言，柜台市场作为银行间市场的延伸市场，柜台债券的发展大力缓解了银行投资地方债券流动性压力。

（二）重大项目部分资本金发债筹集并实施配套融资

2019年6月，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“通知”）正式由中共中央办公厅、国务院办公厅下发。《通知》重点强调了两大要求，一是健全地方政府融资机制，坚持结构性去杠杆;二是加强宏观政策协调，保持市场流动性充裕，促进经济在合理期间。五大原则，一是坚持疏堵结合，“开前门”和“关后门”相结合;二是坚持协同配合，提效财政政策，实施政策组合拳;三是坚持突出重点，集中支持重大在建工程项目和补短板并亏扩大消费;四是坚持风险防控，发债资金必须用于一定收益重大项目，金融机构按商业化原则审慎决策。五是坚定稳定预期，宏观政策逆周期调节，主动预调微调。《通知》核心内容及解读有以下几个方面。

1. 加大政府投资，缓解经济下行压力

从《通知》中的两大要求和可以看出，以前文件提法基本是降杠杆，而《通知》提法“结构性去杠杆，保持经济在合理期间”，说明经济增加仍然依靠投资，但现在或偏离预期，对政府性有一定收益的重大准公益项目进行开前门，提振经济。

2. 精准聚焦“十三五”重大领域项目，打赢脱贫攻坚战

《通知》支持的项目为“一带一路”、发展乡村经济等所有涉及所有纳入符合“十三五”规划条件的重大核心项目建设。其中包括保障性安居工程——棚户区的改造、帮扶异地扶贫搬迁者脱贫、防治自然灾害发生的系统建设、医疗卫生、健康教育、生态保护、铁路公路及机场的养护、水利工程、天然气、水电等公用事业、基本医疗、城鎮农村基本设施建设等领域。说明随着2020年我国全面脱贫进入小康社会，我国发展重心或发生转移，2020年后政策具有不确定性，所以实行债贷组合配套融资的项目只限于“十三五”期间的重大项目。

3. 鼓励扶持发债资金作为重大项目资本金，实施配套融资

《通知》强调对于符合党中央重大决议计划安排、具有强大模范带头示范效果、由专项债券支持的重大项目，主要包括国家重点扶持的铁路、高速公路、地铁、轻轨、供电、供气等项目，当这些项目的收益高于专项债券本息，则允许在结余后的专项收入具备融资条件的情况下，允许将部分专项债券按照一定比例的提留，作为项目资本金，但其资本不能高于项目收益的实际水平，这样可以避免过度融资。说明重大项目资本金中除了自筹资金、补助资金还可以来源于专项债发债资金，这样专项债发债资金在撬动其他融资方面效率更大，杠杆更高。比如一个地高网项目，云南省每公里补助2000万，总额近似于总投20%，资本金比例要求一般30%，相当于剩下10%资本金缺口发债撬动整个项目。

4. 提高债券定价逐步走向市场化，防止行政干预

《通知》着重指出坚持将地方政府债券走向市场化，避免行政干预和窗口指导，严厉制止使用变相手段进行行政干预，例如通过财政存款和国库现金管理操作等方式，从而干涉债券发行定价的行为。这样便于通过债券发行利率来比较地区差异和项目差异。严厉禁止各级地方政府及其相关部门利用金融机构排名、存放财政专项资金、制定银行信贷任务等方式，有形或无形地向金融机构施压。说明专项债二级市场交易不活跃，金融机构并非是理性投资，在地方财政施压下，投资到期收益率水平明显低于市场定价，将导致投资翌日即亏损，同时表明了中央也意识到现行专项债定价机制存在问题及时纠偏不利于市场的行为。

5. 提高长期债券比例，加快债券发行使用进度

《通知》要求专项债券期限原则上要同与项目期限相适应，推崇发行期限达十年以上的长期专项债券，这样可以更有利于项目期限与资金需求达到匹配。将专项债券和市场化融資相结合的项目，必须保证两者与项目期限的一致。地方政府要根据提前下达的部分新增专项债务限额，力争当年9月底前发行完毕，尽早发挥资金使用效益。首先，表明中央意识到了为迎合金融机构流动性偏好，前期发行的中短期的债券可能带来期限错配的风险，逐步通过货币政策传导工具将资金配置到长期债券。其次，倘若像2018年年底密集发债，资金根本无法落实到项目，对当年固定资产的形成及经济增长拉动贡献较弱。

（三）提前下达新增专债额度的“三要求”和“四禁止”

2019年9月，国务院常务会议确定了加快地方政府专项债发行使用措施，带动有效投资支持补短板扩内需。明确将按规定提前下达明年专项债部分新增额度。同时设定了三项要求和四个禁止。三项要求，一是新增额度重点用于交通基础设施、能源、生态环保、民生服务、市政和产业园区基础设施5大领域。二是单一省份专项债规模的20%可用于项目资本金。三是加强项目管理，防止出现“半拉子”工程，倾斜已完善前期相关手续、资金的项目，针对发行运行良好及具备今冬明春能够顺利施工的地区择优考虑。四禁止，分别是土地资源的储存;涉及房地产相关事务;债务置换;营利性产业项目。

本次国务院常务会议召开，说明了交通基础设施、能源、生态环保、民生服务、市政和产业园区基础设施这5大领域为政府投资重点;其次，在符合这5大领域的重点项目，专项债才能作为资本金;最后，土地资源的储存;涉及房地产相关事务;债务置换;营利性产业项目4个领域禁止进入，2020年后涉及房地产领域的棚改和土储债的发行规模或将逐步压缩，真正将发债资金落到实体。

三、商业银行针对近期专项债政策变化的应对策略

（一）时刻准备地方专项债柜台销售，提前谋划布局

专项债将从银行单一的承销模式，逐步形成银行投资、同业分销、柜台销售三维一体的公私联动集群，对公层面有同业客户、事业法人客户、企业法人客户，对私则面向所有零售客户。目前已有浙江、宁波、四川、陕西、山东、北京、海南、上海、广东及广西等10个省、自治区、直辖市及计划单列市开展地方政府债柜台业务，但地方政府债柜台业务发展势不可挡。建议未开展地方债柜台业务所在地商业银行赴兄弟行考察学习先进经验和业务同时将地方政府债柜台业务一并纳入，从行内流程、到社会宣传，再到启动销售完整学习，提前谋划，力争在当地地方政府债柜台业务落地时获得最大的份额。

（二）精准聚焦重大项目领域，推动债贷组合配套融资

国务院提前下发2020年专项债额度中20%可以用于重大项目资本金，意味着各商业银行新一年度包装项目中具有一定的比例适合债贷组合。建议各商业银行为成为承做包装专项债的一手项目资料进行筛选，重点聚焦国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。积极开展攻关营销，将有意向债贷组合配套融资项目纳入重点营销项目库。

（三）融智地方政府规范融资，助力专债包装发行

地方政府专项债发行规模会随经济增长而不断加大，未来地方政府融资渠道将逐步收敛于地方政府债，银行的任务就是利用自身的信息优势、专业优势帮助政府规范融资。新一年度专债项目的包装、评审已经提前开始，各州市也在紧锣密鼓的开始新增项目的包装。建议各商业银行的分支机构在配合州（市）及以下政府包装专债过程中，把项目包装重点覆盖到与民生相关的5大领域：第一、铁路、公路、轻轨、地铁、城市泊车等交通基础设施建设领域;第二、城乡电力网络设施、城市用水管路、天然气管路和储备设施等能源领域;第三、水利设施、农业林业、城镇排污处理等生态环保领域;第四、医疗、养老、育儿、教育等民生服务领域;第五、物流、供气、供电、通讯、绿化等市政和产业园区基础设施领域。引导各级政府逐步收缩涉及房地产相关领域的土储、棚改等依靠土地出让作为还款来源的项目，避开可完全商业化运作项目，协调会所、律所及时进场配合政府完成发债任务。

（作者单位：中国农业银行云南省分行）