未雨绸缪完善防洪法律法规

王阳 白楚玄

● 对于因上游泄洪导致的人员伤亡和财物损害，防洪法并未针对上游开闸管理部门和下游水务部门明确归责机制，只能按照相关民事侵权法律追究责任人的赔偿责任，但追责困难重重。

● 关于我国城市防止内涝立法方面，在防洪法中仅有原则性和指导性的条文，其余多为政策性指导和行政法规、部门规章，缺乏强制性防止城市内涝的法律。

● 涉水法律法规相关责任条款“较软”、违法成本较低、处罚威慑力不足等问题，一直颇受诟病。

今年以来，我国暴雨洪水集中频繁发生，区域性暴雨洪水重于常年，共出现23次强降水过程，为2013年有统计以来第2位，防汛抗洪形势严峻。

据应急管理部官方微博消息，截至7月10日14时，洪涝灾害造成浙江、安徽、江西、湖北、湖南等27省（区、市）3385万人次受灾，141人死亡失踪。

有专家告诉记者，如何在肆虐的风雨面前守护人们的生命和财产安全，尽最大限度降低灾害对人民的威胁，是防洪抢险工作的重中之重。全国多地发生的严重汛情和造成的巨大损失，使得国家和地方的防洪防汛工作面临重大考验。在应对自然灾害方面，需要完善防洪法律法规。既要通过立法建立有效的预警机制，又要补齐城市防洪的法律短板，此外还要推动涉水严重违法行为入刑提高威慑力。

预警泄洪尚未入法？上下游权责应明晰

今年入夏以来，全国多地发布暴雨和洪水预警，洪灾在南方多地肆虐。

记者在水利部官网看到，早在今年3月底，水利部已经发布预测，“2020年我国气象水文年景总体偏差，极端事件偏多，涝重于旱。”

在6月11日国新办举行的水旱灾害防御有关情况新闻发布会上，水利部发言人表示，针对超标洪水，将指导各地水利部门在6月底前编制完善江河和城市的超标洪水防御预案，加强监测预警设备维护，完善预警发布机制。水利部要求大江大河、重要支流以及县级以上防洪城市必须要编制防超标准洪水预案，6月30日以前完成。

此时，距离3月底要求做好超标洪水防御预案编制的部署，已经过去两个多月。而在这期间，全国多地遭受洪涝灾害影响。

4月10日，湖南省邵阳市洞口县平溪河因上游景观水闸泄洪，致下游3人遇难，2人失踪。泄洪通知事先仅由应急管理局工作人员通过微信通知发电企业泄洪，下游准备不足，导致悲剧发生。

此事引发外界震惊：泄洪这么严重的事态，为什么没有有效的预警？

记者梳理发现，上述事件并不是特例，类似因上游泄洪导致的下游人员伤亡和财物损失，在全国多地发生过。

2019年8月1日，黑龙江省哈尔滨市道外区先锋路多个仓库因上游西泉眼水库泄洪和降水等原因被淹，据统计造成上亿元损失。部分商户表示并未在泄洪之前收到通知。

2016年7月20日2时许，河北省邢台市高新区大贤村七里河上游河水暴涨洪水漫坝溢流，导致多位村民被洪水冲走。官方通报称，7月20日1时40分才通知开发区，开发区立即进入大贤村组织转移群众，当时，水已开始漫坝进村。

建立水库的初衷原本是实现水在时间和空间上的重新分配，尤其是在洪水来临时，上游水库被寄予了拦洪削峰、减轻下游防洪压力的期待。但在汛期来临时，承受了强降雨压力的上游水库，却令河流下游的城市和村庄时刻胆战心惊。

《中华人民共和国防洪法》规定：“在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督。”

北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为，上游泄洪导致下游损失惨重的教训，一个重要原因是因为上下游同步告知和预警不及时，导致下游的防范应对作用未能充分发挥。防洪法在规定汛期泄洪需要履行的流程和监督措施之外，对于泄洪之前的事先预警机制、水库泄洪之前下游群众疏散时间的确切规定、非汛期泄洪的作业环节等泄洪防水作业规范的详细内容，并未纳入法律法规中。

胡功群说，对于因上游泄洪导致的人员伤亡和财物损害，特别是没有纳入防洪法直接规定范畴的非汛期泄洪损害，防洪法并没有针对上游开闸管理部门和下游水务部门明确归责机制，只能按照相关民事侵权法律追究责任人的賠偿责任，但在实践中追责困难重重。

此前，广东省乐昌市富湾水电厂开闸泄洪导致市民石某、邓某的采砂设备被冲走，后石某、邓某诉讼至法院，要求水电厂赔偿经济损失59.1万元。法院审理认为富湾水电厂根据“三防办”的通知开闸泄洪，并没有对洪水预警通知的义务，因此不负赔偿责任。

江西省某水利部门一位相关负责人告诉记者，预警信息能否真正有效、到位，将带来迥异的命运。我国目前有5级以上堤防30多万公里，水库98000多座，还有超过10万多座闸坝、11万余座水文站。如何发挥各类建筑在防洪和挡水方面的作用，保证执行调度指令和做好区域协作等问题都需要进一步规范。

“一些中小型水库本就归属地方管辖，其库区上游缺少健全的水雨情监测系统，只能根据水库水位的实际涨幅情况是否达到临界值来决定是否泄洪。经过向上级报告、拿到上级批示等流程后，留给下游百姓撤离的时间非常有限，可能只有十几分钟至几十分钟。”这位负责人说。

地下管网建设不足？防城市内涝待立法

每到汛期，“看海”场景就会频频上演。

5月中下旬，广东省广州市多个区发生暴雨、特大暴雨，广州全市多处路段浸水，多条公交线路受影响，地铁十三号线官湖站站外地面积水严重导致车站停止服务。

6月21日至22日，湖北省宜昌市大部分地区出现了暴雨、局部特大暴雨，造成多地遭受严重洪涝灾害损失。据当地防汛抗旱指挥部办公室消息，共11万余人受灾，死亡2人，失踪3人。

记者注意到，全国多个城市长期存在积水问题，给城市运行和居民正常生产生活带来不利影响。除降水等因素，与城市防内涝设施建设水平、城市排水系统建设水平和应急管理能力有关。

为提升城市排水系统水平，2012年4月，“海绵城市”概念首次被提出。

2013年3月25日，《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》提出，“要用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系”，要将防治城市内涝纳入法治轨道，加快推进出台城镇排水与污水处理条例，规范城市排水防涝设施的规划、建设和运营管理。住房城乡建设部门要会同有关部门尽快制定和完善强制性城市排水标准，以及城市開发建设的相关标准。

2015年11月11日，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，指出“海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式”。

2017年，国务院总理李克强在政府工作报告中，明确了海绵城市的发展方向，所有城市都应该重视海绵城市建设。

记者梳理得知，关于我国城市防止内涝立法方面，在防洪法中仅有原则性和指导性的条文，其余多为政策性指导和行政法规、部门规章，缺乏强制性防止城市内涝的法律。

早在19世纪中期，西方一些国家就开始了排水系统的建设。20世纪70年代，一些发达国家率先进入暴雨雨水的管理阶段，许多大城市的排水系统都在不同程度上进行实时控制，建设标准高，体系完善，有些大城市用的仍是一两百年前建成的排水系统，但排水系统至今仍运转自如。

此外，国外还运用一些生态方法改善雨水系统条件，如采用透水砖铺装人行道，增加透水层，减少硬质铺装等。德国在城市排涝方面就做得很好，因为极高的绿化率减少了雨水径流，加速排涝。相比之下，我国城市中60%以上为不透水或基本不透水的地面。

雨洪调蓄也是西方国家采用的排涝方法。例如，德国汉堡等城市都建有大容量的地下调蓄库，既保证汛期排水通畅，又实现了雨水的合理利用。在日本，政府规定在城市中每开发一公顷土地，应附设500立方米的雨洪调蓄池。

为保证排涝工程的实施，国外很多国家早已把防城市内涝上升到法律的高度。美国有强制性防城市内涝的法律，对城市内涝防范、治理措施以及问责手段，都有详细规定。日本的《下水道法》，对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定。法国巴黎还专门制定了《城市防洪法》。

在全国政协委员赵光育的诸多提案中，就有一份关于专门制定《城市防洪法》的建议。

赵光育说，一直以来，我们在城市建设中存在“重地表、轻地下”的错误观念，导致排水系统存在天然缺陷。最大的问题是因为地下管网落后，排污管道不够大，口径小，水一下子进来了，就排不出去。目前国内许多城市的排水系统，如管网、箱涵等排水系统的口径还是按照“一年一遇”的标准建的，排水标准严重滞后。

中南财经政法大学教授郭泽强认为，城市道路形成积水原因有多种，但都指向了一个问题，城市防内涝设施落后，地下管网体系不健全。我国虽然有一部防洪法，但在防城市内涝方面几乎是一片空白。因此，国家应围绕城市内涝预防、规划以及政府责任，进行全方位的立法。

责任条款相对偏软？处罚威慑力须增强

近段时间，全国多地汛情严峻，防汛救灾任务艰巨。

5月中下旬，广东省广州、东莞等城市因强降雨发生严重内涝，多地发生滑坡、泥石流等次生灾害，共造成广东省7人死亡，直接经济损失9.1亿元

6月上旬，广西壮族自治区桂林市阳朔县普降暴雨，局部出现272毫米的特大暴雨，导致阳朔县9个乡镇出现洪涝灾害，受灾人口超过15万人……

7月上旬，贵州省遵义市多地遭遇暴雨以上降水袭击。据当地民政部门初步统计，暴雨洪涝灾害造成13.9万余人不同程度受灾，因灾直接经济损失达5839.6万元。

防汛抗洪，事关人民的生命财产安全，责任重于泰山。然而，据北京律师肖东平介绍，涉水法律法规相关责任条款“较软”、违法成本较低、处罚威慑力不足等问题，一直颇受诟病。防洪法对围垦河道的违法行为设定的罚款幅度为五万元以下，明显与违法行为产生的损害后果不相称，且难以达到“剥夺违法者的违法利益”这一目的。

被誉为“长江之肾”的洞庭湖，有一片被河流冲刷出的巨大湖洲——下塞湖，曾被“湖霸”夏顺安修建矮围，变成了“私家湖泊”。

2015年，因夏顺安违反防洪法，湖南省水利厅多次要求当地水利部门采取措施。

2019年12月23日，湖南省高级人民法院依法对夏顺安等11人组织、领导、参加黑社会性质组织等犯罪一案二审宣判：主犯夏顺安犯8罪，分别是组织、领导、参加黑社会性质组织罪，寻衅滋事罪，敲诈勒索罪，非法采矿罪，非法捕捞水产品罪，骗取贷款罪，诈骗罪，行贿罪，数罪并罚，被判处有期徒刑25年，剥夺政治权利5年，并处没收个人全部财产。

记者发现，在夏顺安涉及的8个刑事罪名中，都与违反防洪法无关。

多次办理过涉水案件的深圳律师郭勇告诉记者，防洪法规定，违反本法构成犯罪的，依法追究刑事责任，但在司法实践中却没有专门的罪名。“根据近10年来水政执法统计数据，我国各级水政执法机关年均共查处水事违法案约5万余件，其中能够进入刑事领域、受到刑事制裁的严重水事违法行为所占比例极少，可能不足1‰。”

安徽财经大学教授张运书认为，相对于其他领域的依法治理进程，我国依法治水的进程比较缓慢。防洪法于1998年1月1日起施行，但原则性太强、可操作性弱。虽然经过了3次修订，但仍有不少条款存在明显不足。例如，防洪法规定“前款规划保留区内不得建设与防洪无关的工矿工程设施”，但在法律责任中未设置相应的处罚条款。

张运书说，此外，对于涉水案件的查处，防洪法仅规定了强制拆除、罚款或者滞纳金、排除妨碍并恢复原状等几种行政强制手段，对于水政执法中亟须查封场所、设施或者财物，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物等行政强制措施，却没有规定。

（摘自7月13日《法制日报》。作者分别为该报记者、见习记者）