河北省基础教育公共服务均等化的实证研究

崔艳玲

摘   要：通过计算生均教育事业费的变异系数来量化河北省公共服务均等化水平，发现河北省的义务教育阶段公共服务均等化水平相对较高但生均经费投入相对落后;普通高中阶段公共服务均等化水平低于义务教育阶段。根据数据分析，提出相关建议。

关键词：基础教育;公共服务均等化;变异系数;生均教育事业费

中图分类号：G46    文献标识码：A    文章编号：1009-010X（2020）18-0026-04

一、研究背景

近几年来，河北省在推进义务教育均衡发展方面，取得了不俗的成绩。小学学龄人口毛入学率、初中毛入学率分别由2011年的99.89%、99.09%上升到2018年的101.2%、103.07%，表明接受义务教育的机会几乎惠及每一个适龄儿童或青少年，义务教育机会相对均衡。九年义务教育巩固率由2011年的95.3%上升到2018年的97.31%，表明义务教育效果均衡水平相对提升。在基础教育通过大量铺开以普及促均衡的同时，基础教育“质”的分布不均问题愈发明显，主要表现在教育资源配置不均，如区域间、城乡间经费投入差异大，办学条件及师资力量差距明显等。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出了“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”的战略目标，要求“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本教育公共服务均等化，维护教育公平和教育秩序”。

2006年10月，“基本公共服务均等化”首次出现于《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》2008年2月，中共十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要“着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”。由此，教育服务均等化作为组成政府公共服务均等化的重要组成部分，而倍受学术界和大众舆论的关注。

目前，学术界对教育服务均等化尚无明确定义。但诸多学者认为，其内涵应包括公共教育产品和服务的大致均等的分配，即在与经济社会发展水平相适应的情况下教育经费、教育者、基础设施等教育资源在全社会的配置是公平、合理的。在以往研究中，学者多宏观角度考察省际或区域之间基础教育服务均等化，对省内或更小范围内的基础教育均等化水平研究较少。曾满超等人的研究发现，义务教育经费支出的不均等主要存在于省内，各省内不平等可以解释至少三分之二的全国总体不均等。因此，以省为单位进行研究，更有利于逐个击破，全面提升教育服务的均等化水平。

以往关于河北省教育服务均等化水平的研究较少。李燕通过系统收集并处理学校规模、师资队伍、办学条件和教育经费的相关数据，对2013～2016年间我省城乡义务教育均衡发展的现实状况进行了定性的分析。目前，尚无研究对河北省的教育服务均等化水平进行整体的定量评估。因此，有必要选择适合的指标对河北省的教育服务均等化水平趋势变量进行测量。

二、指标及计算方法

由于师资队伍、办学条件等指标不仅有量多少的不同，还存在着质优劣的差异，研究者往往选择教育财政投入作为衡量教育服务均等化水平的客观指标。一般公共预算中的基础教育经费包括教育事业费和基本建设费，其中教育事业费包括人员经费和公用经费等，是教育经费的主要部分;基本建设费一般为一次性拨付，最终形成固定资产，因此是不固定和不连续的。生均一般公共预算教育事业费（以下简称“生均教育事业费”）刚是指政府教育拔款与学生人数的比值，反映了政府生均教育资源的投入的量化。

计算方法方面，石绍宾等人以标准差作为指标测量了2003～2014年我国基础教育投入均衡化水平的变化趋势。张玲玲以国家推进义务教育均衡发展项目试点市惠州为研究对象，使用泰尔指数对惠州市城乡基础教育相关指标进行分析。李瑛等人以财政投入的变异系数为指标，对天津市内区县2004～2016年间基础教育均衡化水平进行了测量和分析。标准差易受平均数影响，不能进行直接比较。泰尔指数和基尼系数应用于与生均教育经费，易出现地板效应区分度差。而变异系数一方面消除平均数影响，另一方面又能有效区分数据离散的程度，是较优秀的计算方法。

综上所述，本文选择了变异系数（Coefficient of Variation）来衡量河北省教育投入、教育质量均衡化程度。计算方法为各省份生均教育事业费（或入学比）标准差除以其均值。变异系数的值越大，意味着教育均衡程度越低。除了使用变得系数进行整体测量外，還通过极差率（Range Ratio）来关注极端情况。极差率是指当年生均教育经费的最大值与最小值之比。一般该比值越大，说明教育均衡程度越低。

三、分析数据

（一）各级教育生均教育事业费的极差及变化趋势

表1和表2分别描述了2012～2017年间我省义务教育阶段生均教育经费的市级差异情况。在小学方面：2012～2017的6年间，虽然生均教育经费最高和最低省份之间的绝对数值差异逐渐扩大，但是相对差异则呈现略有起伏的稳定趋势，这表明生均教育经费均衡的程度保持稳定。

初中方面：2012～2017的6年间，生均教育经费最高和最低省份之间的绝对数值差异先缩小再扩大的趋势，相对差异也呈现先缩小再扩大的趋势。虽然极值率小于2相对可控，但近两年表现出的扩大趋势，应引起注意。

表3描述了2012～2017年间我省高中阶段生均教育事业费的市级差异情况。数据显示，2012～2017的6年间，虽然生均教育经费最高和最低省份之间的绝对数值差异先缩小再扩大的趋势，相对差异也呈现先缩小再扩大的趋势，在2014年出现由减转增的拐点。相对于义务教育阶段，高中的市级极差率更高，表明高中阶段的均衡化问题更突出。

（二）各级教育生均教育事业费的变异系数及变化趋势

图1呈现了2012～2017年基础教育各级教育生均教育事业费市级变异系数的变动情况。普通小学的变异系数保持相对稳定，6年间虽有小幅起伏但2012年和2017年变异系数均为0.21。普通初中的变异系数则有所上升，由2012年的0.17上升到2017年的0.21，上升了21.6%。普通高中的变异系数起伏中略有下降，由2012年的0.37下降到了2017年的0.36，但高中变异系数是各级教育中最高的（2014年除外），说明高中的均衡化水平低于其他两个学段。

李瑛等人的研究从财政投入的角度对天津市内区县2004～2016年间义务教育均等化水平进行了测量和分析。其结果发现，2012～2017义务教育（未对小学和初中进行区分）生均经费的变异系数均在0.25以上，说明同期河北省的义务教育公共服务均等化水平是优于天津市的。但2017年全国教育经费执行情况统计表的数据显示，2016年和2017年天津普通小学生均教育事业费分别是我省的2.5和2.4倍;2016年和2017年天津普通初中生均教育事业费分别是我省的2.8和2.7倍的。2017年的小学和初中生均教育事业费分别位列全国的30/31、28/31。相对于天津，河北省义务教育的生均教育事业费投入尚处于“寡且均”阶段。

刘保中的研究分析2004～2013全国省际小、初、高三级教育生均经费变异系数的变化趋势。对比同期数据发现，河北省各级教育均等水平均远高于全国。

四、结论与建议

本文通过生均教育事业费衡量了河北省各级基础教育的公共服务均等程度，得到以下结论：第一，2012～2017年河北省义务教育公共服务均等化呈现起伏略有上升的态势;与天津或全国水平相比较，河北省的均等化程度都更高，但从教育经费投入量而言我省位居全国末位，尚有较大进步空间。第二，普通高中公共服务均等化水平略有提升，但总体来看普通高中公共服务均等化水在河北省各级教育是最低的。

基于上述基本结论作者认为，为了促进河北省基础教育公共服务均等化，可采取以下两个方面的措施。

首先，补齐义务教育生均事業费短板。虽然与天津、全国水平相比，河北省教育服务的均等化水平相对较高，但从全国的范围来看，生均事业费长期在全国排名靠后（2015年～2017年，小学：30/31、30/31、29/31;初中：27/31、27/31、27/31）。在京津冀一体化的背景下看，河北与北京、天津在义务教育公共服务的水平的差距明显，而且呈现扩大的趋势。这与《京津冀协同发展规划纲要》指出的京津冀公共服务要在2020年实现“发展差距趋于缩小”的目标，背道而驰。同时，从省内来看，普通小学阶段，保定、定州、邯郸长期位于全省生均事业费排名后三位;普通初中阶段，保定、定州、邢台、衡水长期位于全省生均事业费排名后几名。目前，河北省义务教育阶段仍实行“以县为主”的财政拨款体制，教育经费多少受制于地方经济发展水平。以上生均事业费投入较少的市也是长期人均GDP排名较靠后的市。由此可见，一方面，尽快探索建立京津冀教育协同发展的体制机制，可以从财政保障机制、基本公共教育标准、基本公共教育服务均等化的问责与考核等多方面推进，促进河北省生均教育事业费的跨越式发展。另一方面应尽快完善义务教育生均拨款制度，重视并加快缩小经费投入的区域差异，着重加大对经济落后地市的资金支持力度，促进义务教育财政投入的均衡化。

其次，借力民间资本促进普高教育发展。衡水市每年的高中教育生均政府拨款都位列全省后半段，却保持了全省最好的普通高中教育质量。部分原因可能在于通过引入民间资本增加高中教育总经费。王江璐等人的研究发现，民办教育能够对教育财政性经费和教育总经费产生拉动效应，且民办高中的拉动效应在各级学校中仅次于民办高校。当民办高中学生规模每上升1%时，生均教育财政经费/人均财政支出和生均教育总经费/人均财政支出将分别增加0.142和0.296。而2017年的数据显示衡水市是全省唯一一个民办普通高中学校数量多于公办普通高中的市。2018年12月29日，新版《民办教育促进法正式实施》。河北省应结合地方经济实际，出台促进民办基础教育发展的政策，以优惠政策吸引民间资本参与基础教育，探索营利性和非营利性学校分类框架下的管理模式，创造驱动教育发展新增长点。

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