美国对太平洋岛国援助现状及政策分析（2009—2019年）

吴 艳

【内容提要】 一直以来，美国对外援助作为实现其国家安全战略目标的有效手段，为服务美国国家利益和维持美国主导的国际秩序发挥着至关重要的作用。2009—2019年，奥巴马政府和特朗普政府相继在“亚太再平衡”战略和“印太”战略的驱动下，在资金规模、地缘分布、援助领域、执行机构等方面加强对外援助的“工具化”效用。随着美国亚太政策的调整，太平洋岛国在美国对外政策中的战略地位和价值显著提升。美国对太平洋岛国援助不仅是维护其地区安全利益、推进外交政策的工具，更是在重要的地缘战略节点与中国进行“大国博弈”、制衡“一带一路”的抓手。深入研究美国对太平洋岛国援助的规模与内容、特征与趋势，不但为把握美国亚太政策的动向提供直观而丰富的视角，也为高质量推进“一带一路”建设提供有益参考。

一直以来，美国对外援助作为“实现其国家安全战略目标的有效手段”，①The White House, The National Security Strategy of the United States 2002, Washington, D.C., 2002, p.21.“为服务美国国家利益和维持美国主导的国际政治经济秩序”②U.S. Agency for International Development, Meeting the Challenges of the Twenty-first Century, Washington, D.C., January 2004, pp.7-8.发挥着至关重要的作用。进入21世纪，特别是在2009—2019年间，奥巴马政府和特朗普政府相继在“亚太再平衡”战略和“印太”战略的推动下，加大对太平洋岛国的援助，以此作为实现美国亚太利益，维护地区主导地位的重要手段，使得太平洋岛国在美国对外政策中的战略地位和价值显著提升。与此同时，随着“一带一路”建设的推进，中国与太平洋岛国合作成效显著，中国在太平洋岛国中的影响力不断提升。这被美国视为对其全球霸主地位的潜在威胁，进而将太平洋岛国地区作为与中国进行大国竞争和博弈的重要战略节点。

近年来，美国对太平洋岛国援助日益成为广受国内外学界关注的议题，从研究视角看，既有文献主要有两类：一是实践视角，具体考察美国对太平洋岛国援助的资金流向、重点领域、地理分布等；③Vanessa Newby,“ANZUS Cooperation in Humanitarian Assistance and Disaster Response in the Asia-Pacific: Ships in the Night,”Australian Journal of International Affairs, Nov.19, 2019, pp.72-88； 喻常森：《试析21世纪初美国对太平洋岛国的援助》，《亚太经济》2014年第5期，第65—69页；Craig Sudden, Making Better Use of Trust Founds in the Pacific, Pacific Economic Bulletin, 2005, pp.149-158等。二是政策视角，以美国全球战略的调整为背景，将对外援助视为外交政策实施和推进的结果和潜在威胁。④秦升：《“印太”战略的南太平洋攻势：现状、动力与前景》，《亚太安全与海洋研究》2019年第6期，第79—94页；周玉渊：《美国国际发展合作新战略探析——兼论其对中国的影响》，《太平洋学报》2019年第12期，第1—14页;Zaremba Michal,“President Trump's Declarations on Official Development Assistance: A Change of Policy?”International Studies: Interdisciplinary Political and Cultural Journal, July 2019, pp.33-42等。然而，为进一步把握美国对太平洋岛国援助的战略目标和政策动向，有必要兼顾实践和政策两个视角，及时掌握美国对太平洋岛国援助的动态演进，深入分析对外援助在实现和推进美国国家利益和安全战略过程中所发挥的作用和价值。

为此，本文以美国国际开发署公布的2009—2019（财年）对太平洋岛国官方援助数据为基础，⑤USAID: Foreign Aid Explorer, https://explorer.usaid.gov.深入研究美国对太平洋岛国援助的现状和特点，动因与趋势，以期为推动“一带一路”建设提供有益的参考和借鉴。

一、2009—2019年美国对太平洋岛国援助的演进与特点

（一）2009—2019年美国对太平洋岛国援助的演进

1.资金规模

图1 美国太平洋岛国援助年度统计（2010—2019年） （单位：百万美元）

图1是2009—2019年美国对太平洋岛国援助资金的年度统计。如图所示，2009—2019年美国对太平洋岛国援助规模在奥巴马政府时期和特朗普政府时期各有不同。在奥巴马政府的第一个任期（2009—2012）中，太平洋岛国在美国的全球战略图景中的价值逐渐显现，特别是2011奥巴马提出“亚太再平衡”战略以后，美国对太平洋岛国的投入力度显著增大。2011年美国对太平洋岛国援助达到2.93亿美元，相当于2009年1.83亿美元的1.6倍。在奥巴马政府的第二任期（2013—2016），“亚太再平衡”的战略进一步细化，美国从各个方面加强对亚太地区的介入力度，太平洋岛国对于美国国家安全和经济繁荣的重要性显著提升。如在2013年一次题为“美国在东亚和太平洋地区援助评估”的听证会上，国会议员艾米·贝拉（Ami Bera）指出“加强对该地区的发展援助不仅是美国对该地区持续和可见的承诺，同时也成为美国应对大国崛起、塑造地区安全格局、维护领导地位、扩大安全存在的有效工具。”①Committee on Foreign Affairs House of Representatives, Assessing U.S. Foreign Assistance Priorities in East Asia and the Pacific, Washington, D.C., May 16, 2013, p.3.在此期间，美国平均每年对太平洋岛国提供2.2亿美元援助，并在2016年达到历史峰值3.03亿美元。

2017年特朗普上台以后大幅削减财政预算，2017—2019年美国全球援助规模整体呈下降趋势。但是在“印太”战略的推动下对太平洋岛国的援助依然高于历史的平均水平。2017年5月，特朗普刚上任就公布首份年度预算案，该法案以“美国优先”为准则，将国务院和负责对外援助的国际开发署2018年预算大幅削减28.7%（约109亿美元）。但是该法案同时强调，美国今后的经济和发展援助将重点分配给对美国具有重要战略意义的国家。①Office of Management and Budget, Budget of the U.S. Government: A New Foundation for American Greatness, Washington, D.C., May 23, 2017, p.12.2017年12月，特朗普政府发布《国家安全战略报告》，倡导覆盖太平洋岛国的“印度—太平洋地区的和平、自由与开放”，并承诺与澳大利亚、新西兰共同合作帮助太平洋岛国共同面对经济波动和自然灾害带来的脆弱性。②The White House, National Security Strategy of United States of America, Washington, D.C., December 2017, p.47.因此，在特朗普政府大幅削减对外援助年度预算的情况下，2018年美国对太平洋岛国援助仍然有2.88亿美元。2019年虽然按照预算法案美国对太平洋岛国援助缩减到1.93亿美元，但美国政府先后在2019年8月第50届太平洋岛国论坛和9月的美国—太平洋岛国会晤中分别追加了3650万美元和6500万美元的援助，并承诺由美国国际开发署在2019年向太平洋岛国提供6300万美元的援助项目，③U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Island: UN General Assembly Update,”October 3, 2019, https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-un-general-assemblyupdate/.从而使官方援助金额基本与历史持平。

图2 美国每年对各国援助平均数额与对岛国援助总额对比（2009—2019年） （单位：百万美元）

图2显示的是2009—2019年美国对外援助平均值与对太平洋岛国援助的数据对比，从美国每年对外援助的总体看，美国对太平洋岛国援助在其全球援助体系中所占的比例非常少。2009—2019年间，美国每年平均向世界211多个国家提供总额为440亿美元的援助，①根据美国国际开发署数据整理而成，网址：http://explorer.usaid.gov。但是每年对14个太平洋岛国援助的总额仅在2016年超过3亿美元。2009年美国官方援助的总额为470亿美元，对14个太平洋岛国援助的总额仅为1.83亿美元，约占全年援助总额的0.38%。2016年，美国对太平洋岛国援助总额达到历史峰值，也仅占当年全球援助的0.61%，远远低于当年美国对单个国家援助的平均值（5.11亿美元）。但是，进入2017年以后，即便在特朗普政府大幅削减对外援助的情况下，美国对太平洋岛国援助在全球援助总额中的比例却明显上升。2019年，美国对太平洋岛国援助共计1.93亿美元，约占全球援助的1.48%，明显高于美国对外援助的平均值7700万美元。

通过美国年度援助平均值与对太平洋岛国援助金额的对比，不难发现，2009—2019年美国对太平洋岛国援助主要有两方面的特点：一方面，从总量看，长期以来，相对其他国家和地区，美国对太平洋岛国援助的投入非常小；另一方面，从投入比例看，美国在整体援助金额缩减的情况下，对太平洋岛国援助的比例在持续上升，这在一定程度上反映出太平洋岛国在美国外交政策中地位和价值的提升。

2.地缘分布

图3 美国对太平洋岛国援助国别统计（2009—2019年） （单位：百万美元）

美国对太平洋岛国援助存在明显的国家间差异。如图3所示，2009—2019年美国对太平洋岛国援助共计25.51亿美元，其中接受援助最多的前三个国家均为美国在太平洋地区的“自由联系国”——密克罗尼西亚（12.87亿美元，约占总援助的50%）、马绍尔群岛（7.8亿美元，30.5%）、帕劳（2.85亿美元，11.1%），三个国家接受的援助约占美国对所有太平洋岛国援助总额的91.6%，即使在特朗普政府大幅削减对外援助的情况下，2018年美国对密克罗尼西亚（1.19亿美元）、马绍尔群岛（0.84亿美元）、帕劳（0.7亿美元）的援助依然保持在较高水平。而库克群岛、图瓦卢、瑙鲁、基里巴斯和纽埃等五个国家在2009—2019期间所获的援助（共计130万美元），仅仅相当于密克罗尼西亚同期所获援助的0.1%。

《自由联系条约》是密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳获得援助的主要依据。20世纪80—90年代，美国分别与三个国家签署《自由联系条约》，根据条约，美军负责为其提供国防和安全保障，同时对各国的领海、领空享有排他性的使用权，作为交换条件，美国向其提供经济援助。以帕劳为例，1994年帕劳独立时与美国签订《自由联系条约》，由美国“代管”帕劳的国防50年，在此期间美军可以派军舰随意进入帕劳海域，作为补偿美国为帕劳设立信托基金以帮助帕劳发展经济，截至2018年7月，美国已向这笔信托基金投入2.26亿美元。①U.S. Department of State,“U.S. Relations with Palau,”August 14, 2018, https://www.state.gov/u-srelations-with-palau/.

图4 美国对太平洋岛国（除自由联系国）援助统计（2009—2019年）②为更好的展示美国对太平洋岛国援助的变化趋势，该图除去三个自由联系国（密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳）数据。 （单位：百万美元）

相比美国对三个自由联系国长期稳定的援助，美国对其他太平洋岛国的援助则呈现出额度低和波动大的特点。如图4所示，从总体上看，美国对三个自由联系国以外11个岛国的援助长期停留在相对较低的水平，甚至在2017—2019年对库克群岛、图瓦卢、基里巴斯、瑙鲁和纽埃五个国家的官方援助都为零。2009—2019年间，除三个自由联系国，美国援助主要集中在巴布亚新几内亚、瓦努阿图、斐济、汤加、萨摩亚和所罗门群岛。其中对巴布亚新几内亚的援助不仅增幅大而且数额较大，共计7900万美元。对所罗门群岛的援助起伏波动最大，2016年达到历史最高值2200万美元，但2017年以后美国对所罗门群岛的援助大幅锐减，2018年仅有54.9万美元。

美国对太平洋岛国援助的差异反映出太平洋各个岛国在美国安全利益格局中地位和价值的差异。从地缘分布看，美国对太平洋岛国援助主要集中在太平洋岛国地区的北部，这个区域距离美国在西太平洋地区重要的军事基地关岛、夏威夷群岛最近，是美国在西太平洋地区安全利益板块的重要连接和组成部分，对美国国家安全利益的价值不容忽视。

3.援助领域

图5 美国对太平洋岛国援助前10大项目领域统计（2009—2019年） （单位：百万美元）

在美国对太平洋岛国援助的项目分布方面，如图5所示，2009—2019美国对太平洋岛国援助金额最多的前10个项目领域分别为：常规预算(13.93亿美元)、教育（3.58亿美元）、健康（2.15亿美元）、紧急救援（7034万美元）、艾滋病防控（4536万美元）、综合环境保护（4330万美元）、灾害预防和防范（4175万美元）、政府和公民社会（3714万美元）、运营开支（1502万美元）、冲突预防解决、和平与安全（1162万美元）。

每年美国内政部根据《自由联系条约》对密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳通过常规预算划拨大量援助经费。以《自由联系条约》为依据的援助占美国对太平洋岛国援助中资金份额比例最高，以2018年为例，美国对太平洋岛国援助的总金额约为2.8亿美元，其中给予自由联系国的援助就有2.6亿美元，约占当年对太平洋岛国援助总额的92%。

相对《自由联系条约》框架下的援助项目，美国对其他太平洋岛国的援助尽管涉及教育、健康、紧急救援、艾滋病防控、环境保护等诸多领域，但是投入的资金非常有限，尤其在对太平洋岛国经济可持续发展具有重要影响的项目上，如基础设施建设、物流、供水、能源等领域不但金额较少，而且还时常出现青黄不接的局面。以基础设施建设为例，除《自由联系条约》框架下的援助，2012—2019年美国官方对其他太平洋岛国基础设施项目的援助全部为零。

4.执行机构

图6 美国政府机构对太平洋岛国援助统计（2009—2019年）（单位：百万美元）

由于对外援助被美国政府视为“对国内公共资源总量进行合理开支”的工程，①Institute for International Economics, Transforming Foreign Aid: United States Assistance in the 21st Century, Washington, D.C., 2000, p.37.因此美国政府的许多部门和机构都设立了专项的援助经费和项目。如图6所示，2009—2019年向太平洋岛国提供援助最多的前三个部门分别是内政部（22.5亿美元）、美国国际开发署（1.64亿美元）和美国和平队（7500万美元）。内政部主要负责对密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳援助的预算和划拨，每年这些经费约占内政部所有援助经费的95%以上。美国国际开发署是美国对太平洋岛国援助中涉及国家和项目最多的机构。2013年国际开发署并入国务院，强化了国务院在对外援助审批和监管过程中的作用和职能，也因此增强了国际开发署在其对外援助分配和执行过程中与美国外交政策目标的一致性。美国和平队在太平洋岛国地区的援助活动可以追溯到20世纪60年代，迄今为止，美国和平队的足迹已遍及除瑙鲁以外的13个太平洋岛国。

援助金额最多的前十个机构还包括国务院（3500万美元）、卫生与公众服务部（1600万美元）、国防部（1000万美元）、能源部（80万美元）、运输部（20万美元）、美国海军（16万美元）、商务部（12万美元）。值得注意的是，由于各个机构都有自己独立的援助预算，因此，在美国对太平洋岛国援助中存在同一个领域有不同政府机构支持的情况，这有利于美国各个政府部门通过对外援助从不同领域保障美国在太平洋岛国地区的国家利益。

（二）2009—2019年美国对太平洋岛国援助的特点

以上数据反映出2009—2019年美国对太平洋岛国援助的基本情况，不难看出，相对全球其他国家和地区的援助，美国对太平洋岛国援助的总额并不多，并且在援助资金投入、援助对象、重点项目、主管机构等方面都存在显著的不均衡。正是这种不均衡反映出了美国对太平洋岛国援助的“功利主义”色彩，具体而言，主要体现在三个方面：

1.以小搏大，用最少的投入获取最大的收益

以与自由联系国的军事关系为基础，确保美国在太平洋地区海上航行和军事投射的长期性和灵活性是美国自二战以来一直在太平洋岛国地区追求的安全利益。如图2所示，2009—2019年对太平洋岛国援助在美国全球援助总额中的平均占比仅为0.56%。在援助总金额非常有限的情况下，美国又将绝大多数的援助投向三个自由联系国，而对其他地缘战略价值相对低的国家的投入则微乎其微。虽然三个自由联系国得到的援助较多，但这些国家都以让渡主权作为交换条件，美国从中获得的战略收益远远高于实际投入。

2.以美国利益为出发点，“选择性忽略”受援国发展需求

由于地理位置偏远、对自然灾害抵御能力较弱、基础设施条件老旧、产业结构单一，太平洋岛国在实现可持续发展目标进程中面临诸多挑战。从对太平洋岛国援助的资金投向和援助领域的分布看，美国始终以本国在太平洋地区的国家利益作为对岛国援助的根本出发点，而并非以受援国的发展需求为导向。尽管美国对太平洋岛国援助的项目领域繁多，但其中“选择性忽略”了基础设施、农业发展、灾害防御等真正能够帮助受援国实现可持续发展目标的项目。以至于经过多年的援助，太平洋岛国的经济增长水平依然较低，并未从援助中获得经济发展的动力。

3.传播美式价值和理念，注重“软实力”建设

在全球范围内推行美国所倡导的自由、民主和人权，是美国对外援助的重要任务。在对太平洋岛国援助的过程中，美国非常注重在人文项目设立、实施和评估过程中价值观的塑造和输出。在美国对太平洋岛国每年的援助项目中涉及教育、体育、文化、卫生等领域的项目数量所占比重较大，其目的在于在对外援助的过程中构建美国在太平洋岛国地区的“软实力”，确保美国能够以更加直接和持续的方式对太平洋岛国的政治、文化精英施加影响。这些项目包括针对青年学生的奖学金项目，如由美国国会设立的太平洋奖学金项目（USSP），向来自太平洋岛国的优秀学生提供赴美的本科和研究生项目，设立专项奖学金，重点培养支持气候变化、粮食安全和人权等领域的优秀人才；针对政治精英的培训项目，如“太平洋地区青年领导人项目”“妇女领导人培训项目”“青年海洋外交项目”，以及由美国国务院为现任和前任政府领导人设立的“国际访问者领导项目”等。

二、美国对太平洋岛国援助的动因

（一）以地区安全利益为核心，确保美国在太平洋地区长期军事存在

美国对太平洋岛国援助的根本目标在于维护美国在该地区的安全利益。从20世纪三四十年代起，美国政府就开始关注太平洋岛国在其全球安全战略中的地位和价值。二战期间，太平洋岛国曾是美日交锋的关键战场，美军和日军在此展开过激烈的冲突。冷战期间，太平洋岛国不但充当了美国对苏联的战略前哨基地，后来还成为美国研制原子弹的试爆场所。冷战结束后，由于太平洋岛国在美国全球战略安全中的价值和地位明显下降，1994年美国国际开发署以预算紧张和战略重点转移为由，停止了很多对太平洋岛国的援助项目，仅仅维持每年1200万美元的援助。①Committee on Foreign Affairs House of Representatives, Ushering in Charge: A New Era for U.S Regional Policy in The Pacific, Washington, D.C., July 29, 2009, p.2.

进入21世纪以后，随着全球经济和战略重心向亚太转移，美国以“亚太再平衡”的强势姿态加大对亚太的投入，在加紧布局西太平洋的同时，着力“加强与太平洋岛国的联系”。特朗普上台后，太平洋岛国成为美国推行“印太战略”的重要战略节点。2019年6月，特朗普发布《印太战略报告》强调，美国与太平洋岛国享有共同的历史，共同的价值，以及对倡导和平、安全、自由和开放的“印太”地区抱有共同的愿景。美国始终坚持对太平洋诸岛未来安全与繁荣的承诺，②Department of Defense,Indo-Pacific Strategy Report—Preparedness, Partnerships and Promoting A Networked Region, Washington, D.C., June 1, 2019, p.41.美国将“加强与太平洋岛国的伙伴关系，应对全球和地区的各种挑战，包括增强地区安全与稳定，促进可持续增长和良好治理。”③美国驻中国大使馆：《太平洋诸岛论坛——美国与太平洋诸岛的联系》，https://china.usembassychina.org.cn/zh/pacific-islands-forum-u-s-engagement-in-the-pacific-islands/。

在地区安全利益的引导和驱动下，美国对太平洋岛国的援助以保障美军在该地区长期的军事存在为首要目标，将密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳列为主要援助对象。同时，美国国防部将三个拥有军队的太平洋岛国，即巴布亚新几内亚、斐济和汤加作为援助重点。例如，2018年美方就通过“外国军事融资”（FMF）项目为上述三国提供了700万美元援助，④根据美国国际开发署数据整理得出。用于后者的军事能力建设。美国国防部与国务院密切合作，推动斐济、汤加等国参与美方主导的“全球和平行动倡议”（GPOI），为其提供训练和装备以及参加相关演习的机会。美国海军、海岸警卫队还通过推动“大洋洲海上安全协议”（OMSI），增强与太平洋岛国在海上安全执法等方面的合作。此外，美国积极利用“太平洋四方防务协调集团”（PQDCG）机制加强与太平洋岛国的安全关系。2018年11月，美国副总统彭斯在巴布亚新几内亚首都莫尔兹比港举行的亚太经合组织会议上表示，美国将与澳大利亚携手合作，在巴布亚新几内亚的马努斯岛联手开发海军基地，以确保同盟利益及关键基础设施的安全。①The White House,“Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit,”November 16, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceosummit-port-moresby-papua-new-guinea/.

同时，在“预防性防御”战略的指引下，美国国防部针对太平洋岛国开展了长期的国际军事教育和训练项目（International Military Education and Training, IMET），其中主要包括“对外军事资助”（Foreign Military Financing）、“国际军事教育与培训”（International Military Education and Training）、“维持和平行动”（Peacekeeping Operations）、“特殊国防采办基金”（Special Defense Acquisition Fund）”等。2009—2019年，除去《自由联系条约》框架下的军事培训援助，美国国防部单独对太平洋岛国的拨款达到1000万美元，主要用于对太平洋岛国职业军人的培训。参与援助项目的受训人员均经过各个受援国层层选拔，极有可能在未来成为本国军政要员。在培训过程中，美国通过强化美式文化和价值观念对学员的影响，为密切美军和太平洋岛国的军事联系，为实现美国的安全利益打下基础。

（二）以美国亚太政策为导向，将援助作为推进对太平洋岛国外交政策的重要手段

美国亚太政策的战略框架是影响其对太平洋岛国援助规模、地缘分布和项目领域变化的主要动力，尤其是奥巴马政府推出“亚太再平衡”战略之后，美国政界精英提出美国需要一个“连贯的太平洋地区政策，特别是在中国不断积极进入该地区的情况下，美国不能也不应该放弃对这个地区的责任。因此，必须增加美国国际开发署在太平洋岛国地区的存在。”②Committee on Foreign Affairs House of Representatives, Ushering in Charge: A New Era for U.S Regional Policy in The Pacific, Washington, D.C., July 29, 2009, p.2.

2010年9月，奥巴马政府发布了第一份《全球发展政策》报告，将全球发展、国防和外交视为美国国家实力，以及促进和保护美国海外国家安全利益的三大支柱，其中全球发展主要依托对外援助加以推进，强调成功的推进全球发展对于实现美国国家安全目标至关重要。③The White House,“Fact Sheet: U.S. Global Development Policy,”September 22, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2010/09/22/fact-sheet-us-global-development-policy.在“亚太再平衡”战略的推动下，奥巴马政府将加强对太平洋岛国的援助作为美国推进其亚太政策、实施“前沿部署”（Forward-deployed）外交的重要组成。2012年美国国务卿希拉里·克林顿在参加第43届太平洋岛国论坛对话会时强调，“21世纪是美国的太平洋世纪，美国已经在太平洋地区有大量的投入，而且我们正在加大对这一地区的投资，我们（美国）将与你们（太平洋岛国）长期互存。”①Hillary Clinton,“Remarks at the Pacific Island Forum Post-Forum Dialogue,”https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/08/197266.htm.

特朗普上台以后，在2017年发布的《国家安全战略》中明确指出“美国的发展援助必须服务于美国的国家利益，我们将优先考虑那些符合美国利益的合作伙伴，使对外援助发挥最大的影响，以帮助受援国家应对经济和政治的挑战。”②The White House, National Security Strategy of United States of America, Washington, D.C., December 2017, p.39虽然在“美国优先”原则的影响下，特朗普政府对外援助金额大幅削减，但是美国通过对外援助加深对太平洋岛国影响的政策并未受到削弱。2019年8月，美国内政部部长大卫·伯恩哈特（David Bernhardt）率美国跨机构代表团出席第31届太平洋岛国论坛的论坛伙伴对话会，强调太平洋岛国是美国在“印度—太平洋”地区的重要合作伙伴。同时宣布，美国根据“印太战略”需要承诺向太平洋岛国地区提供3650万美元的新援助，旨在加深与太平洋岛国之间的合作，增强各国的安全和应变能力。③U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Islands,”August 17, 2019, https://www.state.gov/pacific-islands-forum-u-s-engagement-in-the-pacific-islands/.

（三）以大国竞争为驱动，将对外援助视为与中国在关键战略节点博弈的手段

2014年11月，习近平总书记访问太平洋岛国地区，与太平洋岛国建立相互尊重、共同发展的战略伙伴关系，中国提出的“一带一路”倡议得到太平洋岛国的积极响应，双方关系迈向了历史的新台阶。在“一带一路”倡议的推动下，中国通过一系列务实合作推动太平洋岛国逐步实现可持续发展目标，在太平洋岛国中的影响力不断提升。

近年来，中国在发展中国家影响力不断上升，成为美国国际发展合作战略转向的重要外部因素。④周玉渊：《美国国际发展合作新战略探析——兼论其对中国的影响》，《太平洋学报》2019年第12期，第1—14页。这一趋势在太平洋岛国地区表现得尤为突出。在美国看来，中国对太平洋岛国影响力上升势必对其国家利益和地区主导地位构成威胁，特别在安全利益方面令其担忧。第一层担忧认为，“随着中国经济影响力的增强，可能会导致自由联系国终止与美国签订协议。”①Ethan Meick, Michelle Ker, Han May Chan,“China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States,”U.S.-China Economic and Security Review Commission, June 14, 2018.2015年密克罗尼西亚联邦就提出终止与美国协议的立法提案，尽管最终没有被采纳，但很多美国的政策观察员认为中国地区实力上升必然削弱美国对自由联系国的长期影响力。第二层担忧认为，“中国潜在的军事活动将严重影响美国在印太地区的军事存在，对美国在太平洋地区的战略介入构成阻碍。”②Charles Edel,“Small Dots, Large Strategic Areas: U.S. Interests in the South Pacific,”Lowy Institute, April 3, 2018.https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/small-dots-large-strategic-areas-usinterests-south-pacific.中国及太平洋事务高级主任、美国海军陆战队退役中将华莱士·格列格森 （Wallace C. Gregson）认为：“中国实力的上升将影响并限制美国在北属马里亚纳群岛和关岛地区的军事存在，而这对于美国在太平洋地区的安全利益是至关重要的。”③U.S.-China Economic and Security Review Commission, China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States, Washington, D.C., June 14, 2018, p.19.为此，美国政界人士建议应当强化对太平洋岛国援助在实现国家战略和安全利益方面的作用。美国亚太安全研究中心莫汗·马利克（Mohan Malik）认为：“美国在太平洋岛国地区面临来自中国的激烈竞争。美国必须找到与中国竞争的比较优势，并充分发挥这些优势的作用。”④U.S.-China Economic and Security Review Commission, China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States, Washington, D.C., June 14, 2018, p.18.美国战略与国际问题研究中心研究员大卫·亨茂（David W. Hamon）则指出：“中国在太平洋岛国持续上升的影响力将会导致美国在该地区的长期利益得不到保障。至少，自由联系国、关岛、美属萨摩亚应当成为美国在健康、教育、非传统安全和经济发展等领域援助的重点对象，以保障美国在该地区的战略介入。”⑤David W. Hamon,“Thinking Strategically on the Pacific Islands,”Center for Strategic and International Studies, July 27, 2016, https://www.csis.org/analysis/pacnet-60-thinking-strategically-pacificislands.

三、美国对太平洋岛国援助的发展趋势

当前，在“大国竞争”的背景下，美国进一步提升了太平洋岛国在美国全球战略图景中的地位和价值，主要表现在三个方面：第一，在传统安全利益方面，太平洋岛国在美国构筑太平洋地区安全势力范围中的连接作用进一步加强。第二，在巩固同盟方面，美澳同盟是美国在亚太地区同盟体系的重要组成部分，太平洋岛国地区的安全稳定对于维护和巩固美澳同盟在太平洋地区的战略利益具有不可替代的作用。同时，借助美澳同盟维护美国在太平洋地区的主导地位也是美国地区安全利益之所在。第三，在应对新兴大国的影响力上升方面，现阶段，中国在太平洋岛国地区日益增强的影响力已经成为美国在该地区的重要关切，并将其视为一种“挑战”。正如美国前副助理国务卿马修·马修斯（Matthew Matthews）所言：“美国与太平洋岛国的友好关系正处于不断变化的战略环境之中，亚洲和其他地区的新兴大国通过发展和经济援助、人文交流和安全合作，力图在太平洋地区发挥更大的影响力。该地区对美国具有重要的战略和安全利益，美国愿意并有能力在该地区保持强大的前沿存在。”①Matthew Matthews,“Statement before the House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Asia and the Pacific,”June 23, 2016, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20160623/105115/HHRG-114-FA05-Wstate-MatthewsM-20160623.pdf.

在此背景下，美国对太平洋岛国援助的“工具化”趋势愈加明显，对外援助不仅成为美国维护其地区安全利益、推进外交政策的工具，更是美国在太平洋岛国地区与中国进行“大国博弈”、制衡“一带一路”的抓手。为了制衡“一带一路”倡议在太平洋岛国地区的影响，美国对太平洋岛国援助的重点和方式出现了新的发展趋势。

首先，进一步加强对重点领域和重点国家的援助，巩固美国在太平洋地区的传统势力范围。2019年8月，美国国务院发表题为《美国与太平洋岛国的联系》的政府文件，对未来美国对太平洋岛国援助的重点领域进行规划。文章指出，未来美国将重点援助应对气候变化、核场地水样监测、珊瑚礁保护、灾害预警和紧急救援、公民与社会治理、海事安全、打击非法捕鱼、打击犯罪、以及人文交流等项目。②U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Islands: UN General Assembly Update,”https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-un-general-assembly-update/.2019年美国与密克罗尼西亚联邦举行会谈，除讨论启动新的海军设施并扩建一个机场跑道外，美军还就在密克罗尼西亚启动联合军演进行磋商。

其次，美国将通过加强与澳大利亚、新西兰的合作，巩固同盟关系，维护美国的地区领导力和影响力。2019年8月，美国国务卿蓬佩奥在访问太平洋岛国时，将美国的三个自由联系国称为“自由的重要堡垒”，并宣称美国、澳大利亚、日本等民主国家才是能让太平洋岛国民众未来数十年生活得更好的最佳伙伴。为了加强美国对太平洋地区的领导力和影响力，美国不断推动澳大利亚、新西兰合力抵消中国在太平洋岛国的影响。在美国的鼓动下，澳大利亚和新西兰在加大对太平洋岛国援助的同时，不断提升对中国“一带一路”的抗衡力度。2018年7月，新西兰在发布的《国家战略性防务政策声明》中，明确提出“对中国在太平洋地区日益增长的影响力表示担忧”。①New Zealand Government, Strategic Defense Policy Statement 2018, Wellington, July 2018, p.17.2019年6月，澳大利亚总理莫里森访问所罗门群岛，提出将对该国的基础设施投资1.75亿美元。这是澳大利亚领导人2008年以来首次访问这个太平洋岛国，莫里森强调称，“太平洋地区是澳大利亚战略前沿”。②ABC News,“Scott Morrison Heads to Solomon Islands on First Trip Post-election,”June 3, 2019, https://www.abc.net.au/radio/programs/am/scott-morrison-in-solomon-islands-for-first-post-electiontrip/11172298.

此外，美国还与盟友联手推动一些重大工程项目。2018年11月，美国、澳大利亚、日本和新西兰宣布共同支持巴布亚新几内亚的电力项目，以使该国70%的人口（人口总数为800万）在2030年之前能够得以用电，该项目预计耗资17亿美元。③U.S. Department of State,“U.S. Relations with Papua New Guinea,”January 21, 2020, https://www.state.gov/u-s-relations-with-papua-new-guinea/.

最后，美国通过加大对太平洋岛国基础设施建设援助以制衡中国“一带一路”在太平洋地区的影响。近年来，在“一带一路”倡议推动下，中国对太平洋岛国的援助在较短的时间内得到迅速提升，尤其是在基础设施建设领域的援助得到各国政府的肯定和欢迎。为了制衡中国“一带一路”的影响，特朗普政府有意加大对太平洋岛国基础设施建设的支持力度。2018年12月，美国宣布加入太平洋地区基础设施集团（PRIF）以便向太平洋岛国提供更多基础设施建设的项目援助。PRIF的成员还包括亚洲开发银行（ADB）、澳大利亚、新西兰、日本，以及欧盟、欧洲投资银行和世界银行。2019年8月，美国国际发展署宣布，为了服务于特朗普政府倡导的“自由开放的印太”愿景，美国政府将推动一种“全政府”(whole-of-government)参与模式加快对太平洋岛国基础设施建设的援助。

四、结语

美国对太平洋岛国援助在一定程度上反映出在国际格局变化的背景下美国亚太政策调整和推进的轨迹，这不仅为把握美国对太平洋岛国外交政策的动向提供了新的视角，更反映出当前美国在国家战略调整过程中不断加强对外援助“工具化”特色的趋势。

在奥巴马政府时期，美国对太平洋岛国援助是其推进“亚太再平衡”战略的工具，其主要目的在于通过加强对太平洋岛国援助来强化美国在太平洋地区的主导地位。进入特朗普政府时期，“大国竞争”成为牵动美国对太平洋岛国援助战略转变的主要动力。两届政府虽然在许多政策上大相径庭，但在维护地区安全利益和主导地位，抵消“一带一路”的积极影响方面异曲同工。这在一定程度上反映出美国对中国的遏制正在从外交政策、经贸合作、文化交流等双边议题，向第三方国家或地区延伸和扩散的趋势。中美之间由于发展援助理念的差异而产生的张力，正在成为塑造地区发展合作格局的变量之一。

当前，中国与太平洋岛国之间以“一带一路”建设为基础的发展合作迎来了历史性的机遇。中国对太平洋岛国的援助始终坚持平等互利、注重实效、与时俱进、不附带任何政治条件的原则，深受太平洋岛国的欢迎和支持。然而，在此过程中，美国、澳大利亚和新西兰却对中国与太平洋岛国之间合作发展有不同的理解和认识，曲解中国对太平洋岛国援助的意图，并将援助作为与中国进行战略博弈的新领域和新手段，极力向太平洋岛国提供“替代方案”以制衡“一带一路”在太平洋岛国地区的积极影响。对此，中国应当保持积极和理想的态度，一方面，以太平洋岛国经济和社会发展面临的问题和挑战为出发点，充分重视各国在社会和经济发展过程中的差异性，积极推进有利于太平洋岛国可持续发展的援助项目，扩大与太平洋岛国在气候变化、医疗健康、教育培训、农业合作等领域的合作。另一方面，始终坚持以合作共赢代替冲突对抗，深化多边合作，加强舆论宣传和引导，讲好“中国故事”，为推进“一带一路”建设营造更加有利的国际环境。