中国领事保护的整体思想与机制建设：以利比亚撤侨行动为例*

张丹丹 孙德刚

【内容提要】 全球化时代下，领事保护工作的有序化与企业和人员“走出去”的无序化之间存在结构性矛盾。中国在中东利益的拓展、中国参与中东事务的主体日益多元化以及中东热点问题久拖不决，使中国的领事保护面临新挑战。中国政府秉承“外交为民”理念，统筹国内国际两个大局，加强顶层设计，整体推进领事保护，倾力打造海外民生工程。撤侨行动是领事工作的重点，体现出中国的“整体思想”——通过自上而下的动员整合政府部门、驻外机构、企业和行业协会的力量，维护海外公民人身与财产安全。2011年中国从利比亚撤侨体现出中国内外统筹、部门协调、上下联动的制度优势，是中国在中东领事保护的经典案例，推动了中国中东外交能力建设。在中东领事保护体系建设中，中国应进一步完善预警机制、应急机制与善后机制，与中东国家签订领事条约，参与中东安全治理，探索领事保护的社会化路径，利用中国中东整体外交的“组合拳”，构建“大领事”格局。

新中国成立至20世纪70年代末，中国高举“反帝、反殖、反霸”的国际主义旗帜，支持民族解放运动。1955年，周恩来总理在万隆会议上指出：“我们亚非国家需要在经济上和文化上合作，以便有助于消除我们在殖民主义的长期掠夺和压迫下所造成的经济上和文化上的落后状态。”①中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室：《周恩来外交文选》，北京：中央文献出版社，1990年，第118页；丁俊、陈谨：《改革开放以来中国与中东国家的人文交流述论》，《阿拉伯世界研究》2018年第9期，第30页。受中国综合国力弱、建交国少、外交资源不足的限制，中国出境人员少。1949年至1978年，中国内地居民出境总人数仅28万人次，年均1万人次。改革开放以来，中国与外部世界的交流日趋频繁，中东成为中国旅游、经商、海外承包、留学的重要目的地，中国在中东的侨民近100万人。随着中国综合实力的上升、国家身份的变化和国际地位的提高，中国与中东国家的经贸和人文交流日益密切，领事保护成为中国外交的新任务。

一、中国中东外交转型与领事保护新任务

中国在中东领事保护彰显“刺激——反应”模式，是海外利益不断增长、企业和人员不断走出去“倒逼”的结果。自20世纪90年代末中国政府开始鼓励中资企业“走出去”以来，中资企业和公民跨境流动人数迅猛增加，海外公民领事保护日益成为中国外交的重要任务。中国外交在伸张国际道义、捍卫国家利益的同时，将保护海外中国公民的安全和利益作为重要任务，中国的领事保护进入“外交为民”的新时期。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，明确规定“国家尊重和保障人权”。中国外交工作逐渐改变国家中心主义的传统视角,外交理念从维护“国家主权”的单一利益转向“维护国家主权”与“保护海外公民安全”的多重利益（见表1）。

中东地区是中国领事保护的重要“试验场”。在“走出去”战略实施初期，中资企业“多在全球最穷且政策最不透明的地区，主要从事资源开采和项目投资”，②乔希·诺布尔：《中国投资遭遇海外政治风险》，2015年2月13日，http://www.ftchinese.com/story/001060639。中东也由此成为中国重要的对外劳务输出对象和企业“走出去”目的地。1993年中国成为净石油进口国后，中东日益成为重要能源进口来源地、劳务输出地与工程承包市场。中资企业对政治风险较高的国家和地区投资，意味着境外中资企业在对象国面临着极高的安全风险。①Peter J. Buckley, et al.“The Determinants of Chinese Outward Foreign Direct Investment,”Journal of International Business Studies, Vol. 38, No. 4, 2007, p.505.据不完全统计，2004—2015年间发生涉及中国公民的境外遇袭事件289起，其中中东地区占32.87%；②达巍主编：《中国国际安全研究报告（2018）》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第233页。2018年外交部和驻外使领馆涉及中东地区中国公民领事保护与协助类案件3229起。③《中国撤离在利比亚人员行动专题吹风会在外交部举行》，2011年3月6日，http://cs.mfa.gov.cn/zggmzhw/lsbh/lbxw/t804199.shtml。2019年1月，国际SOS与化险集团（Control Risks）联合发布的《2019年全球差旅风险地图》显示，中东地区的风险指数整体较高，中国公民常遭遇袭击、绑架、抢劫等威胁；④International SOS: 2019 Global Travel Risk Map, 24 December, 2018, https://www.internationalsos.com.cn/risk-outlook-2019.叙利亚、也门、利比亚和南苏丹等国家面临极大安全风险，其中利比亚是全球风险系数上升最快的国家之一。

表1 新中国中东外交转型与领事保护新使命

由表1可以看出，中资企业与中国公民“走出去”，丰富了中国中东利益的内涵（主权、安全与发展利益），中国在中东的主体日益多元化（政府、企业与个人），“外交为民”成为中国特色中东外交的重要特点。⑤Andrea Ghiselli,“Civil-Military Relations and Organisational Preferences Regarding the Use of the Military in Chinese Foreign Policy: Insights from the Debate on MOOTW,”Journal of Strategic Studies, Vol.43, No.3, 2020, p. 432.“一带一路”倡议的提出，更加促进了中国与中东国家的全方位合作。在鼓励中资企业和公民走出国门、参与经济活动和人文交流的同时，中国也不断发出安全预警。如王毅外长所言：“中国的海外利益从来不是一个抽象、空洞的概念，而是由每一位海外同胞的个体利益汇聚而成的，包括每个公民，每个企业，每个团体。做好领事保护与服务，在维护个体利益的同时，就是在维护国家整体利益。”①王毅：《外交要接地气、懂民情、惠民生》，2013年3月22日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1023775.shtml。“走出去”意味着中国政府不断加强对海外公民安全保护的责任意识和有效措施，形成中央政府、地方政府、驻外使领馆、企业和个人的互动模式。

非作战撤侨行动是领事保护的重点和难点，系指政府通过外交手段把侨居他国的公民安全撤回至本国政府行政区域的外交行为。②Edward Schwarck,“UK-China Cooperation on Non-Combatant Evacuation Operations,”The RUSI Journal, Vol.161, No.5, 2016, p.36.中国在中东撤侨行动中体现出独特的外交风格，是领事保护决策部署、体制机制、资源配置和协调能力的综合体现。下文以2011年“阿拉伯之春”爆发后中国从利比亚撤侨为例，考察中国中东领事保护的理念演变与机制创新。

二、利比亚撤侨行动与中国中东整体性领事保护的实践

“一带一路”倡议提出以来，中国成为伊朗第一大贸易伙伴、阿拉伯国家第二大贸易伙伴、土耳其和以色列第三大贸易伙伴，也是中东最大投资国之一。同时，恐怖主义、政权更迭、教派矛盾、街头政治、民族分裂活动、外部大国干涉等愈演愈烈，中国在中东利益和安全威胁同时增长，涉及中国公民的中东安全事件频发，维护中国公民和企业的安全利益成为外交工作的新议题。

撤侨行动是领事保护的重点内容，也是中国维护在中东发展利益、保护侨民、规避安全风险的重要手段。冷战结束以来中国分别从伊拉克（1991年）、科威特（1991年）、黎巴嫩（2006年）、埃及（2011年）、利比亚（2011年）、也门（2015年）等成功撤侨，其中利比亚撤侨规模最大、效果最好，做到了“零伤亡”，堪称中国中东领事保护的经典案例。

（一）撤侨前在利比亚中资企业和公民情况

中国在利比亚开展工程承包项目始于20世纪80年代。1993年有6家中资企业在利比亚签订劳务合同共950万美元，中国在利比亚承建各种项目的人员约2900人，其中大部分为工人。①中华人民共和国外交部政策研究室：《中国外交概览1995》，北京：世界知识出版社，1995年，第156页。1997年利比亚出台《鼓励外国资本投资法》，规定海外公司可投资的领域，并建立自贸区。

21世纪，利比亚成为中国对外承包工程业务的重要市场。2002年，中石油、中兴以及华为等中资企业在利比亚相继承揽了承包工程。②王金岩：《利比亚变局对中国海外经济利益的影响》，《阿拉伯世界研究》2012年第2期，第37页。2004年，利比亚首次对15个石油勘探开发区块进行国际招标；2005年5月，中石油在利比亚国家石油公司发布第二轮招标中首次获一海上区块；江阴三元钢铁公司投资2000万美元建设钢铁厂。③《中国与利比亚经贸合作简况》，2008年5月25日，http://ly.mofcom.gov.cn/article/zxhz/200510/ 20051000506642.shtml。2007年，约75家中资企业在利比亚承揽了50余个工程承包项目，主要包括班加西、的黎波里及周边城镇的房屋建设项目、萨布哈南部沙漠的石油和水电设施项目等，总合同额达188亿美元,相关工作人员超过3.5万名。④李海洋、李存葆主编：《国家救援：一切为了人民》，北京：现代出版社，2012年，第273页。利比亚危机爆发前，驻利比亚的央企为13家（见表2），主要集中在住房、铁路、石油、通信等领域，工作人员超过2.5万，大多从事能源、交通和通讯三大领域，工作、居住地点相对集中，侨居时间较短。此外，在利比亚也有少量的中国留学生以及侨民。⑤⑥张历历：《中国大力从利比亚撤侨》，《当代世界》2011年第4期，第21页。

表2 撤侨前在利比亚的中资企业情况

续表

（二）2011年利比亚撤侨过程

始于2010年底的中东变局，标志着中东危机进入失序与动荡的新阶段。受突尼斯和埃及乱局的影响，2011年2月15日，利比亚民众在班加西举行大规模抗议示威活动。①CNN Wire Staff,“A Timeline of the Conflict in Libya,”August 18, 2011, http://edition.cnn.com/2011/WORLD/africa/08/18/libya.timeline/index.html。利比亚东北部的艾季达比亚市是早期反政府抗议活动的发源地。截至2月23日，27家中资企业的工地和营地遭袭击和抢劫，工程承包业务遭受损失高达198亿至199亿元，包括设备和资产损失、利方拖欠的工程款等。②Shaio Zerba,“China's Libya Evacuation Operation: A New Diplomatic Imperative—Overseas Citizen Protection,”Journal of Contemporary China, No. 90, 2014, p.1094.2007年，中国宁波华丰公司与利比亚政府签下金额33.54亿元的住房项目，936名中国工人驻扎在艾季达比亚市的营地。2011年2月18日，华丰公司的营地遭抢劫；同日，中国水利水电公司工地也遭袭击，50多名歹徒手持霰弹枪、冲锋枪、手雷等，朝项目部发起攻击；2月20日，中国水利水建公司384名工作人员被围困；2月21日，中国铁建十三局集团四公司遭歹徒袭击；北京宏福集团工地遭不明持枪分子抢劫；中国一冶利比亚美丽塔项目遭袭，造成人员伤亡；中国通讯服务公司在利项目也被武装团伙包围。①马多思：《利比亚大营救》，《中国新闻周刊》2011年第507期，第10页。中国在利公民人身和财产安全面临严重威胁。

在利比亚的中国公民和企业的安全状况急剧恶化引起中国政府的高度重视。2011年2月22日，国务院成立应急指挥部，立即启动国家涉外突发事件一级应急预案，中央军委、外交部、商务部、国资委、民航局、公安部等相关部门和有关地市、驻外使领馆以及中资企业等广泛参与，制定了海、陆、空多国多点立体协同撤离方案，全面展开撤离在利比亚的中国公民行动。此次撤侨行动涉及中国公民人数众多，且人员分散，中国政府首次采用“海陆空联动”和“东西南北四线”同时撤离的方式（见表3）。在国务院协调下，中国政府共调派182架次民航包机、24架次军机、5艘货轮、1艘护卫舰，租用70架次外航包机、22艘次外籍邮轮、1000班次客车，海陆空联动，撤回35860名中国公民，协助撤出来自希腊、意大利、孟加拉国、尼泊尔等12个国家2100名侨民。②中华人民共和国外交部政策规划司编：《中国外交：2012年版》，北京：世界知识出版社，2012年,第312页。

表3 利比亚撤侨海陆空路线图

此次撤侨行动是中国海军首次在非洲和地中海执行军事行动，也是迄今中国军队参与的最大规模非战斗人员撤侨行动，首次使用护卫舰和远程军用运输机协助撤侨，代表着中国海军远程执行任务能力不断增强，开启了中国海军执行多样化任务的新篇章。①Gabe Collins and Andrew S. Erickson,“Implications of China's Military Evacuation of Citizens from Libya,”China Brief, Vol.11, Issue 4, 2011, pp.8-10; Cdr Gurpreet S. Khurana,“China's Maritime Strategy and India: Consonance and Discord,”Maritime Affairs, Vol.7, No.2, 2011, p.54.这次撤侨也是中国“军事力量软运用”和“以军促民”“齐头并进”整体思想的重要实践。

三、利比亚撤侨行动与中国中东整体性领事保护的机制

维护中国海外公民和法人的合法权益，是中国对外领事关系的核心问题。②中华人民共和国外交部政策研究司编：《中国外交》，北京：世界知识出版社，2005年，第360页。在当代国际关系中，一国以外交行动和其他和平方式对本国自然人和法人提供外交保护，是被联合国文件所肯定的符合国际法的权力。③汪段泳：《海外利益实现与保护的国家差异——一项文献综述》，《国际观察》2009年第2期，第34页。在“以人为本、外交为民”理念的指导下，中国在维护海外公民和法人合法权益、推动领事保护体系建设等方面进行了外交实践。自20世纪90年代初中国首次在中东实施撤侨行动以来，外交部根据中东风险等级和类别，依据国际法、国际公约、双边条约以及对象国的相关法律，在借鉴西方发达国家领事保护经验基础上，逐步构建起整体性中东领事保护机制，这在利比亚撤侨行动中充分体现出来，并分为危机前、危机中、危机后三个阶段。

（一）危机前的预警机制评估

中国在中东的常态化领事保护机制主要包括日常宣传、普及领事安全教育和对中东各驻在国的安全风险评估与预警。值得注意的是，中国驻中东地区使领馆的领事安全教育，融入中国总体的海外安全宣传教育之中，④黎海波：《中国领事保护：历史发展与案例分析》，北京：中国社会科学出版社，2017年，第74页；张丹丹、孙德刚：《中国在中东的领事保护：理念、实践与机制创新》，《西亚非洲》2019年第4期，第115—119页。包括普及领事保护知识手册、举办安全讲座、宣传领事安全知识等。在风险评估与预警方面，中国驻中东各使领馆密切关注地区安全形势，及时发布“注意安全”“谨慎前往”“暂勿前往”三个级别的海外安全提醒和预警信息，并通过部门协作和技术手段，不断扩大预警信息和安全提醒的受众人群和覆盖范围。2010年8月，商务部印发《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》，要求驻外经商机构和地方政府的商务主管部门及时向驻在国中资企业发布预警，并将有关情况报送商务部，商务部将视情况向全国发布预警。①《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》，2015年12月11日，http://fec.mofcom.gov.cn/article/jwaq/zcfg/201512/20151201198308.shtml。

在实践中，利比亚撤侨事件凸显了中国在中东的领事保护机制建设仍存在预警功能欠佳、风险认知与评估体系不健全等问题。在利比亚危机发生前，中国国内不同部门对利比亚风险级别缺乏统一的评估标准，例如，2010年外交部编写的《海外安全风险评估报告》和中国出口信用保险公司编写出版的《国家风险分析报告》，都未将利比亚列入非洲地区值得关注的高风险国家，有的报告甚至认为“未来五年，作为北非政治稳定国家，利比亚局势将有利于投资”。②《中国利益：中国与利益相关国家的风云故事》，北京：中国发展出版社，2013年，第412页。

2011年2月15日，班加西发生较大规模游行示威活动，美国政府声明其首要任务是保护在利比亚侨民和工作人员的安全,保障其公民获知预警信息与相关离境航班信息。③詹静芳、詹幼鹏：《美国中央情报局绝密行动》，哈尔滨：北方文艺出版社，2017年，第253页。当时美国在利比亚有5000多名双重国籍的侨民、约1000名美国公民及外交人员。2月19日，中国外交部和驻利使馆才发布关于利比亚安全形势的预警信息。2011年2月22日，商务部网站上发布信息，要求在利比亚企业和人员加强安全防范，严格控制人员外出，确保企业人员生命财产安全。④《商务部提醒在利比亚的企业和人员加强安全防范》，2015年11月1日，http://fec.mofcom.gov.cn/article/jwaq/tbtx/201511/20151101166682.shtml。中国使馆发布撤侨信息时，欧美等国驻利比亚使馆及有关公司已基本完成撤离准备工作。⑤《中国利益：中国与利益相关国家的风云故事》，北京：中国发展出版社，2013年，第412页。海外公民与机构登记信息不全，导致利比亚紧急撤侨工作受阻。利比亚危机发生时，中国政府和驻利比亚使馆对中资企业以及中国公民在利比亚人员规模缺乏准确数据。撤侨前，在外交部登记的中国公民仅6000人，与最终撤侨人数（35860人）相差甚远。⑥Jonas Parello-Plesner and Mathieu Duchâtel, China's Strong Arm: Protecting Citizens and Assets Abroad, London: Routledge, 2015, p.39.

利比亚的中资企业也未充分重视利比亚潜在的政治风险，多数在利比亚的中资企业常态化风险管理机制建设不足。2011年1月14日，3000多名当地人聚集在中国建筑第八工程局承建的两万套住宅项目岗福德工地上，抢夺主体已建好的房屋。此次抢房风波并未引起该企业和相关部门的重视，第二天工地正常施工；2011年2月20日，中国建筑公司在班加西的项目部受到袭击后，岗福德项目部才紧急召开会议，要求将员工安全放在首位，随时做好撤离准备。①张永莉：《中建利比亚万人大撤离的制度保证》，《国际工程与劳务》2018年第3期，第36页。

近年来，外交部和中国驻外使领馆积极总结利比亚撤侨经验，有针对性地加强预防性领事保护工作，划分风险级别，《海外安全提醒》涵盖政局动荡、恐怖袭击、社会治安、意外事故、自然灾害、卫生防疫等方面。2017年，领事干部、警务联络官、安保专家宣讲安全和领保知识80余场，覆盖企业员工、游客、留学生等数十万人。②相关数据来源于对上海市外办工作人员的访谈，访谈时间：2018年11月7日。目前，中国领事保护机构在抓应急、抓预防、抓改革、抓宣传安全教育的基础上，界定了领事保护的“可为”与“不可为”，完善常态化的领事保护机制，以期更有效地维护海外中国公民和企业的安全与合法权益。

（二）危机中的应急机制评估

中国在中东危机中的应急机制包括应急预案建设、协调联动机制以及信息发布机制。

1.危机中的应急预案建设

2005年，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着中国应急预案框架体系确立。③《国家突发事件应急预案》，2006年1月24日，http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/24/content_170449.htm。在中国的应急预案体系中，企事业单位应急预案是中国预案体系的主要组成部分。在利比亚危机爆发之初，部分中资企业及时启动应急预案、开展应对工作。如2011年2月13日，中石油国际事业部海外防恐安全办公室决定启动应急预案，加强中东非洲项目安全工作，建立至少两种以上有效通信渠道、明确集合点、选定人员撤离路线等具体应对措施。④刘青山：《国家行动 央企风范 利比亚中国公民大撤离追记》，《国企》2011年第4期，第86页。利比亚撤侨行动前，领事保护司和领事保护中心的主要任务是“以最快速度做出高质量的撤离预案报告”；外交部成立应急领导小组，迅速形成可操作的撤侨行动预案，部署撤离行动。⑤何建明：《国家：2011·中国外交史上的空前行动》，北京：作家出版社，2012年，第11页。撤侨行动须在短时间内迅速转移和撤离人员，依靠多部门配合，各司其职。领事保护应急预案应专设撤离预案，明确撤离相关方及职责、撤离流程、撤离路线以及与应急撤离预案相关信息①孙祥林、李瑾、李金海：《海外项目实施跨国应急撤离的思考》，《中国安全生产科学技术》2014年第2期，第145页。，便于迅速而顺利地撤侨。

2.危机中的协调联动机制

危机中的的协调联动不仅涉及外交部内部系统的密切配合，也需要与国内其他部门及地方政府等有效协调。以利比亚撤侨行动为例，撤离行动应急指挥部抽调外交部、公安部、国防部、商务部、交通部、农业部、国资委、中国海关、民航总局等部门人员组成工作组，军方代表和中资公司代表列席会议。外交部各司局启动应急机制，与其他部委共同组成联合工作组，奔赴利比亚周边使馆支援；国资委成立应急小组，指导、协调央企人员撤离，要求央企统计上报在利比亚人员及分布情况，并确立了在利比亚四个分区指挥中心；民航局停运部分国内航线，从国航、南航、东航、海航等公司各航线抽调大飞机，参与包机撤离任务；交通部调派中远、中海货轮前往利比亚和周边国家接运撤离人员；商务部组织安排生活和医疗救援物资运往利比亚；中国气象局为撤侨工作提供气象科学依据；财政部为撤离行动提供资金保障（见表4）。②《中国在利比亚人员全部回国 撤离行动圆满结束》，2011年3月5日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t802732.shtml。中国强政府、整体外交和“大领事保护”的制度优势在利比亚撤侨行动中充分展现出来。

表4 利比亚撤侨行动中主要参与部门及职责

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在利比亚撤侨行动中，央企发挥了桥头堡作用。中东地区大型中资企业在境外安全风险管控、情报收集和安保工作方面投入较大，对风险预警和突发事件的应急处置等综合能力较强，人脉经营也具有明显优势。中资企业在利比亚承建的项目遍布各地，有的项目深入沙漠腹地。撤侨行动中，在利比亚的央企成立了应急指导小组和前方指挥部，迅速制定并实施撤离方案，建立了沟通协调机制及中央、地方、驻外使领馆、企业“四位一体”的境外安保工作联动机制。①《国家行动：利比亚大撤离》编委会主编：《国家行动：利比亚大撤离》，北京：人民日报出版社，2011年，第154页。中国构建有效、合理的海外领事保护体系，须增强大型国有企业的领导力与动员力，形成风险防控与常态运作的安全体系，构建海外领事保护的安全站。②刘慧主编：《中国国际安全研究报告（2016）》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第67—68页。

利比亚撤侨行动是在境外实施的跨国境撤离，撤侨人数众多、规模大，撤侨环境复杂，须将人员从东道国转移至第三国安全区域（如希腊、突尼斯、埃及、希腊、马耳他、约旦、土耳其、苏丹等国），再安排撤回国内。在撤离行动中，4架解放军伊尔-76运输机将喀土穆作为中转站。喀土穆作为中转站反映了苏丹对中国的战略重要性。③Gabe Collins and Andrew S. Erickson,“Implications of China's Military Evacuation of Citizens from Libya,”China Brief, Vol. 11, Issue 4, 2011, p.8.中国在中东地区的领事保护工作仍需加强与对象国的合作，健全领事保护国际协调机制，以构建立体多维的“大领事”保护机制。

3.危机中信息发布机制评估

危机管理中，媒体和公众会通过各种渠道搜寻相关信息，不实信息也会得到传播。建立信息发布机制的目标是通过主流媒体及时发布权威信息，消除突发事件引起的负面情绪，形成舆论正能量。2011年2月21日，利比亚撤侨行动前，外交部领事保护中心立即成立信息文电组，及时发布从利撤侨的公民告示和热线电话电文，在央视《新闻联播》节目和新闻频道滚动播出；2011年2月22日至3月6日，外交部官方网站和中国领事服务网持续跟踪报道撤侨行动进展、政府举措和撤离人员安置情况；①何建明：《国家——2011·中国外交史上的空前行动》，北京：作家出版社，2012年，第35页。在利比亚撤侨行动初期，外交部利用国内权威媒体滚动发布消息，并随着事件的进展，利用官方网站和其他公共媒体不断更新信息，将政府积极合理的撤侨举措告知公众，塑造负责任政府形象；撤侨行动结束后，外交部领事保护司适时召开媒体吹风会，给媒体提供深入采访的机会，引导舆论走向。在此次撤侨行动中，除各职能部门、使领馆的宣传报道外，国内媒体记者也深入撤离行动现场，全景跟踪报道撤离行动动态。以《人民日报》为例，截至2011年3月18日，有关利比亚撤侨行动的报道共计头版头条1个、国际版及视点版头条9个、评论7篇、专版4个、消息17条、通讯20篇。②数据来自2011年2月23日至3月18日《人民日报》。

利比亚撤侨行动彰显新媒体的重要作用。在此次撤侨事件中，在利比亚的中国公民通过微博发出求救信息，并通过名人微博转发，迅速扩大影响范围，很快得到外交部的重视和及时回应。在新媒体时代，微博、微信等为中国公民的利益诉求提供了平台和渠道。③李伟权、刘新业：《新媒体与政府舆论传播》，北京：清华大学出版社，2015年，第38页；Zhuo Chen, Chris Chao Su & Anfan Chen,“Top-down or Bottom-up? A Network Agenda-setting Study of Chinese Nationalism on Social Media,”Journal of Broadcasting & Electronic Media, Vol. 63, No.3, 2019, pp.512-533。外交部领事司积极利用新媒体平台，促进领事保护信息公开，建立“一网两微一端”领事保护信息发布与服务体系。④“一网”指“中国领事服务网”（2011年11月开通），“两微”分别指2014年1月开通的“领事直通车”微信公众号和2018年1月开通的“领事之声”微博，“一端”是指2018年9月上线的“外交部12308”手机应用客户端。据外交部领事司统计，2018年“中国领事服务网”网站阅读量超过800万；“领事直通车”订阅用户超过115万；“领事之声”总阅读量超过1.5亿；“外交部12308”手机应用客户端目前下载量超过8万。⑤《领事工作媒体吹风会现场实录（上）》，2019年1月9日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/2018ndlsgzcfh/t1628183.shtml。近年来，外交部领事司在信息公开和舆论引导方面，向政务微博、政务微信、政务APP等新媒体方向转变，不断整合信息发布平台，及时发布权威领事专题信息，折射出中国领事保护工作在服务理念、工作方式和信息发布机制方面的改进。

（三）危机后善后处理机制

领事保护工作的危机后处理机制主要包括救济补偿机制和调查评估机制。

救济补偿机制的主要形式包括：向撤离的本国公民提供食物、药品、临时住所等应急救助；处理遇难人员善后事宜；开展必要的心理抚慰工作等。政府在救济补偿方面起到主导作用，但并不是唯一的行为主体，有效而完善的领事保护善后处理机制需要多元的参与主体，企业、金融机构和社会组织等都发挥着重要作用。在利比亚撤侨行动中，国资委颁发文件，要求所有在利比亚的央企清点资产状况，包括资金、预计损失、保全措施等，并要求在利比亚的中资企业清理和排查已签合同，对今后的理赔和可能发生的纠纷案件，做好证据的收集工作。撤侨行动结束后，商务部及国际商会开始积极组织编制索赔初步方案；中国驻利比亚使馆督促利比亚政府保护中国在利比亚企业资产安全。①王沈阳：《从利比亚撤离行动看“走出去”风险防控体系的构建》，《国际经济合作》2011年第3期，第8页。

调查评估机制系指在应急管理相关工作中建立一套组织、实施和应用调查评估的工作流程。②张欢：《应急管理评估》，北京：中国劳动社会保障出版社，2010年，第89页。领事保护调查评估机制可分为三种不同类型：1.考察和评估中国各级政府部门和企事业单位等对突发事件的应急处置能力，以及常态化应急管理工作；2.与领事保护事件相关的调查评估；③包括针对领事保护事件本身所做的客观的调查、总结；领事保护事件发生的原因、人员伤亡情况、善后事宜；针对领事保护机制各个环节的评估与总结。3.其他与领事保护事件相关的调查评估，如对象国的安全形势、风险类型、领事保护事件造成的社会影响等。

调查评估机制可发现常态和非常态领事保护工作中的问题和不足，对完善领事保护体系起着关键作用。2011年3月6日，外交部举行利比亚撤离行动吹风会，总结利比亚撤离工作的总体情况，相关人士介绍了赴的黎波里、塞卜哈、班加西撤侨的具体情况等；④《中国撤离在利比亚人员行动专题吹风会在外交部举行》，2011年3月6日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t804199.shtml。2011年5月26日至27日，境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议举行，国务院应急办、商务部、农业部、国资委、民航局以及部分地方政府外办和企业代表出席会议，并分析、总结利比亚撤侨行动的经验和启示。⑤《境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会召开》，2011年5月27日，http://www.gov.cn/gzdt/2011-05/27/content_1872139.htm。

四、中国中东领事保护体系建设的前景展望

“以人为本、外交为民”是中国外交的宗旨，领事保护工作致力于打造“海外民生工程”，维护海外中国公民和企业的合法权益，利比亚撤侨行动展示的“中国速度”获得了国内外媒体的广泛赞誉。中国从黎巴嫩、利比亚、埃及、也门成功撤侨，丰富了中国在中东领事保护的案例库。2019年以来，埃及、叙利亚、也门、利比亚等发生“阿拉伯之春”的国家尚未实现局势稳定，阿尔及利亚、伊拉克、黎巴嫩、苏丹则爆发“阿拉伯之春”第二波，美国与伊朗、亲西方联盟与抵抗联盟的矛盾不断激化，加上2020年以来中东地区新型冠状病毒肺炎（Covid-19）肆虐，撤侨再次成为国际社会保护侨民的选项。展望未来，中国中东领事保护体系建设需要从以下几点着手：

（一)进一步加强中国中东领事保护的顶层设计

目前，在应对重大领事保护突发事件时，中国启动部级联席会议制度，外交部牵头、多部门协作是中国最常用的领事保护应急处置模式。但是这种应急处理模式通常只适用于突发、紧急状态，不是领事保护的常态化机制。领事保护涉及外交、安全、军事、警务、司法等部门与机构的协同合作，撤侨行动等重大突发应急处理模式应形成常态运作的安全体系，以加强各部门常态协作。

利比亚撤侨凸显中国在中东地区的常态化安全预警机制存在不足，具体表现在对利比亚局势缺乏实时监测，没有发挥预警机制的引导力。在海外中国公民安全利益受损时，驻外使领馆是第一保护责任主体。外交部与驻外使领馆应以预防性领事保护为抓手，与中国公民和驻外机构建立畅通联系，完善企业信息登记，加强与政府的协调；①Maaike Okano-Heijmans and Matthew Caesar-Gordon,“Protecting the Worker-Citizen Abroad: Duty of Care beyond the State?”Global Affairs, Vol.2, No. 4, 2016, p.437.制定并及时更新应急预案；跟踪了解对象国安全形势，为海外中国公民和企业及时提供安全预警信息；利用媒体普及多语种领事保护知识，提高海外中国公民的安全防范意识。外交部应会同商务部和国资委进一步加强对中东地区中资企业领事保护工作的常态化建设，推动“不培训、不派出”和“安全一票否决”制度，加大对相关企业海外项目立项前的安全风险评估，对在中东地区高风险国家的企业应定期组织安全巡视，监督企业的安保工作落实情况，提高企业预警和突发事件应急能力。①《中国领事工作》编写组：《中国领事工作》（上），北京：世界知识出版社，2014年，第338页。

（二）推进与对象国领事条约签订和领事磋商进程

《维也纳领事关系公约》为不同社会制度的国家处理双边领事关系提供了基本法律框架。驻外使领馆主要依据国际法准则、国际公约以及双边或多边的领事条约或领事协定等，督促对象国执法机关依法行事。中国于1979年加入《维也纳领事关系公约》。但是随着国际形势和双边领事关系的变化，《维也纳领事关系公约》已不能很好地解决国家间领事关系发展过程中出现的一些具体问题。因而，许多国家根据实际需要签订了更具针对性的双边或多边领事条约。新中国成立以来，中国已与172个建交国缔结了48项双边领事条约，与部分国家签订领事关系议定书。②《中国领事工作》编写组：《中国领事工作》（下），北京：世界知识出版社，2014年，第513页。目前，与中国签订领事条约的中东国家有土耳其、伊拉克、也门和突尼斯。

另外，为促进与对象国的领事关系，切实保护海外中国公民在对象国的合作权益，中国政府积极与有关国家商谈双边人员往来、领事条约的执行、领事保护与协助等议题。1984年以来，中国已与60多个国家建立了领事磋商机制（多是与中国经贸文化交往密切、中国公民相对多的国家）。2018年9月18日，外交部领事司司长郭少春与沙特外交部领事次大臣塔米姆在北京举行中沙第五轮领事磋商，对中沙领事合作、便利人员往来、在沙中资企业和中国公民权益保护等议题进行磋商。③《中沙（特）举行第五轮领事磋商》，2018年9月18日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/t1596257.shtml。2019年4月28日，外交部领事司司长崔爱民与阿联酋外交与国际合作部部长顾问曼苏尔·法西姆在北京举行中阿（联酋）第二轮领事磋商，双方就共同关心的领事事务进行磋商。④《中阿（联酋）举行第二轮领事磋商》，2019年4月29日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lqbb/t1659346.shtml。中国与中东国家缔结双边领事条约数量偏少，中国在中东地区应进一步加强领事磋商机制建设，不断探索与东道国领事合作新模式，可积极尝试签订区域性领事保护合作条约。⑤丁丽柏：《〈维也纳领事关系公约〉的革新与中国的应对——以海外国民领事保护为视角》，《政法论坛》2019年第3期，第125页。

（三）借助民间力量构建“大领事”格局

在应对海外重大突发事件时，政府起主导作用，可调用人力、物力、财力甚至在情况危急时动用军事力量。①陆亚娜：《重大突发事件应对——政府与非营利组织协作之道》，南京：南京师范大学出版社，2016年，第46页。2011年利比亚撤侨行动证明，“政府主导型”领事保护实践模式具有集中力量办大事的优势，但是民间力量在维护海外中国公民的安全利益方面也起着自下而上的基础作用。民间组织如中国侨团、行业商会、乡亲会，因发端于民间，有通过不同渠道获取信息的能力，可发挥其本土社会资源的预警作用，协助在利比亚的中国公民尽早选择商业航班、船舶等交通方式撤离。另外，民间力量在撤侨行动中也协助政府提供公共产品和公共服务，中资企业、华人商会、当地部族等分担了核实人数、联系登记、购买物资、确定安置场所等具体工作。②项文惠：《中国的海外撤离行动——模式、机遇、挑战》，《国际展望》2019年第1期，第130页。一些社会组织，如青田同乡会、华人华侨协会等在希腊地区安排酒店、医院、客车等，积极协助政府撤侨。

领事保护案件频繁出现时，“全能政府”则力不从心——有时显得太大，有时又显得太小。海外的中资企业、海外中国公民、社会组织、华侨社团等民间力量是中国领事保护不可忽视的辅助性力量。③王发龙：《国际制度视角下的中国海外利益维护路径研究》，山东大学博士论文，2016年，第186页。动员社会力量参与领事保护工作，有利于解决领事保护资源相对有限、手段不足、能力建设欠缺的难题。委任领事保护联络员和领事协助志愿者是有益的尝试与探索。近年来，中国驻外使领馆充分利用当地资源开展领事保护与协助工作，建立了领事协助志愿者制度。该制度建立以来，已有近千名志愿者协助驻外使领馆开展领事保护工作。中国应充分利用中东地区华侨华人资源，在中东国家培育立场坚定、服从领导的华侨华人组织和对华友好的民间力量，以增强海外公民安全保护主体的丰富性和层次性，构建以政府为主导、民间力量为辅助的“大领事”保护机制。未来，可探讨领事保护“社会化”的路径，如依靠私人安保公司、保险公司等加强领事保护。

（四）加强中国在中东的安全治理

利比亚撤侨行动不仅是中国举全国之力完成的壮举，也得到了利比亚周边国家（突尼斯、埃及、希腊、马耳他等国）的大力支持与协助。在构建海外领事保护体系过程中，中国需要思考的三个关键问题是：海外中国公民需要什么样的安全？中国与谁合作来实现安全？中国如何通过合作打造海外民生工程？

2014年5月，在上海举办的亚信峰会上，习近平主席提出了新安全观。与传统安全观相比，中国提出的新安全观更注重“人的安全”，是坚持“以人为本”的人类安全观，提倡综合运用多种手段实现政治、经济、社会、文化、生态等综合安全。2016年，中国政府发布了首份《中国对阿拉伯国家政策文件》，文件指出：“（中国）倡导在中东实践共同、综合、合作、可持续的安全观，支持阿拉伯国家和地区国家建设包容、共享的地区集体合作安全机制，实现中东长治久安与繁荣发展。”①《中国政府发布首份对阿拉伯国家政策文件》，《人民日报》（海外版）2016年1月14日，第1版。利比亚撤侨实践证明，对象国的社会安全和中东的整体安全是中国在中东的利益得以维护的基本保障。

中东是传统安全威胁与非传统安全威胁盘根错节的地区。中国在中东的利益不断拓展，中国参与中东安全治理的能力和意愿不断增强。近年来，中国积极与阿盟、非盟等地区组织合作，增强中东国家治理与发展能力；在联合国框架下参与中东的维和行动与恐怖主义治理，已积累了参与中东安全治理经验。②Henrik Stålhane Hiim and Stig Stenslie,“China's Realism in the Middle East,”Survival, Vol.61, No.6, 2019, pp.153-166.目前，中国维和待命部队总员额8160人，常备成建制维和警队总规模300人。中国派遣约2650名维和人员在黎巴嫩、塞浦路斯、西撒哈拉、利比里亚、苏丹达尔富尔、刚果（金）、南苏丹、马里、巴以等9个任务区执行任务。③中华人民共和国外交部政策规划司主编：《中国外交：2018年版》，北京：世界知识出版社，2018年，第228页。中国在中东的维和行动不仅彰显了中国负责任大国形象，也是向中东地区提供的公共产品。

在“一带一路”背景下，中国与中东国家相互依存度不断加深，中东地区中国公民和企业的安全必然是在与对象国安全关系的良性互动中形成的。中国在中东地区的领事保护体系的根本保障在于推动跨国安全合作：从顶层设计出发，塑造中国与中东国家的安全共识，可通过在中东国家建立军事代表处、提供军事援助和军事培训等“柔性军事存在”，④孙德刚等：《冷战后中国参与中东地区治理的理论与案例研究》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第121页。促进中国在中东地区的军事外交、警务外交，加强与中东国家的跨国安全合作。2017年2月，中国海军护航编队访问科威特，两国海军首次举行联合海上搜救演习；3月，中国公安部国际合作局负责人率公安执法合作代表团访问伊朗；同年6月，中国海军远航访问编队访问伊朗阿巴斯港；伊朗派代表团来华参加“国际军事比赛-2017”部分赛事。中国不断加强与中东国家的安全对话和安全治理，实现常态化的安全合作，为海外中国公民和企业提供可靠的安全保障。

五、结论

领事保护是中国外交的优势所在，也是海外中国公民最直接、最现实的利益诉求。随着中国日益走近世界舞台的中央，中国领事保护的资源更加丰富，手段更加多样。中国奉行独立自主的和平外交政策，坚持不干涉内政原则，在重大领事保护行动中得到了许多国家的鼎力相助。①Craig Sutherland,“Operation Deference,”The RUSI Journal, Vol.157, No.3, 2012, pp.15-20.2011年利比亚撤侨行动凸显了中国政府“外交为民”的理念，彰显领事保护的整体思维，并为中国撤侨行动积累了有益经验。

本文基于对2011年利比亚撤侨的案例分析，考察了中国在中东地区领事保护机制的运行模式。撤侨行动体现了中国制度的优越性。同时，中国领事保护机制存在“轻预防、重应急”等不足。展望未来，中国领事保护应注重领事保护的常态化机制建设，以精细化的领事预警来应对海外突发事件，增加企业与民间组织对领事保护突发事件的参与度，完善领事保护的国际协调机制和善后处理机制。利比亚撤侨行动也暴露了撤侨后中国面临的诸多现实问题，如紧急撤离后海外资产保护问题，撤离归国的大批劳工的工作安置问题，以及海外未完成的工程及投资项目的后续解决情况等问题。当前的领事保护以保护海外公民生命为重，如何有效提高领事保护的善后处理能力是我们需要进一步探讨的问题。

中国构建“大领事”保护格局和中东领事保护体系，应打造以驻外使领馆为支点、大型国有企业为桥头堡、民间力量为辅助的海外安全共建平台，增强与中东国家的跨国安全合作机制，践行新安全观，塑造有利于构建中国海外民生工程的安全环境。2020年新冠肺炎肆虐全球后，中国政府派包机从泰国、马来西亚、日本、伊朗等国将侨民安全接回国，并根据各国疫情的发展情况，做好了从中东和其他国家再次撤侨的预案。探讨十年前中国从利比亚撤侨案例，对新时期中国开展抗疫外交和加强整体性领事保护体系建设具有重要现实意义。