从“欧洲优先”到“美国优先”：美国战略重心转移对大西洋联盟的影响

赵怀普

【内容提要】 美欧对安全威胁的共同认知和安全利益的一致性是大西洋联盟赖以建立并保持稳定的重要基础，而美国作为盟主，其全球战略重心的定位与转移则是影响联盟稳定及美欧关系的一个关键因素。冷战期间美欧有着共同的威胁认知和一致的安全利益，美国主导下的北约亦奉行“欧洲优先”战略，由此确保了大西洋联盟和美欧关系的稳定。冷战结束后特别是自21世纪以来，美国的战略重心逐渐从欧洲向中东、亚太地区转移，这给原本以维护欧洲安全为主要使命的大西洋联盟造成强烈冲击。特朗普执政后进一步收缩全球战略，加速推进以遏制中国为主要目标的战略重心东移，导致美欧安全利益分离加大以及双方对华政策协调难度增大。“美国优先”主导下的美国战略重心东移对大西洋联盟具有离心力和稀释作用，促使其日趋松散化，甚至有滑向某种松散的交易联盟的风险。未来大西洋联盟或仍将持续，但由于存在内部缺陷及其他制约因素，其在蜕变中走向衰落的长期趋势将难以避免。

以北约为核心的大西洋联盟是美国全球同盟体系的重要支柱，也是影响欧洲安全和世界地缘政治格局的一个关键因素。作为联盟盟主，美国的全球战略重心定位与转移对大西洋联盟的稳定及美欧关系具有重要影响。冷战期间美国将战略重心和军事部署的重点放在欧洲，其主导下的北约亦奉行“欧洲优先”战略，由此确保了大西洋联盟和美欧关系的稳定。冷战后美国的战略重心发生转移，由此给以维护欧洲安全为主要使命的大西洋联盟造成冲击。特朗普执政后提出并实施“印太战略”，加速推进美国战略重心东移；与此同时施压欧洲增加防务支出，减少美国对欧洲安全的责任和义务。美国战略重心东移和北约内部纷争升级反映出美欧之间的威胁认知差异与安全利益分离在加大，双方互信与共同利益的基础在减弱。大西洋联盟虽仍是当今世界最紧密的同盟关系，但在“美国优先”横行与世界大变局的趋势下，其未来走向及前景并不乐观。本文拟从历史视角审视二战后美国全球战略重心的定位与转移，解析其演进逻辑与特点，探讨美国战略重心转移特别是东移亚太对大西洋联盟及美欧关系的影响。

一、美国的欧洲霸权与北约的“欧洲优先”战略

二战后初期美国重返欧洲并与西欧结盟有其自身理论逻辑。影响美国对外政策的全球霸权理论认为，国际体系内的各国尤其是大国都追求自身相对权力的最大化，或者说谋求成为体系内的霸权。哲学家康德也曾说过，“如果有可能的话，通过征服全世界来达到永久和平的条件，乃是各国及其统治者的愿望”。①John J. Mearsheimer,“The Future of America's Continental Commitment,”in Geir Lundestad, ed., No End to Alliance: The United States and Western Europe: Past, Present and Future, New York: St. Martin's, 1998, p. 224.然而美国战后重返欧洲并非是搞和平“慈善”，而是为自身的利益和霸权而来。战后美国确立了与苏联争霸世界的战略目标，而要与之争霸，则必先控制欧洲，因为欧洲是除美国之外世界上最富裕的地区，且与美国有着最密切的政治经济关系。战后初期乔治·凯南（George F. Kennan）把美国、英国、莱茵河谷国家（法国、德国及其腹地）、俄罗斯和日本列为美国需要控制的关键地区。②George F. Kennan, Memoirs: 1925—1950, Boston: Little, Brown, 1967, p. 359.所谓关键地区，是指那些拥有重要的工业—军事能力的力量中心，其中欧洲对美国的战略意义尤其重要。影响战后美国对欧政策的另一流派是“反霸”理论，该理论并不设想美国成为一个全球霸权国，而是强调其目标是保持自己在西半球的霸权地位，同时防止在欧洲或世界其它地区出现挑战美国的地区性霸权。美国认为苏联是战后欧洲的一个潜在霸权国，由于西欧难以单独与之抗衡，美国必须介入以防止苏联称霸。另外，地区稳定理论亦支持美国重返欧洲并扮演“和平促进者”角色。①Josef Joffe,“Europe's American Pacifier,”Foreign Policy, No.54,1984, pp.64-82.该理论认为二战后欧洲的稳定符合美国的利益，而“德国问题”仍对欧洲稳定构成潜在威胁，因此美国必须在军事上介入欧洲以扮演“和平促进者”角色。美国在欧洲驻军一是要防止欧洲冲突损害其在欧洲的经济利益，同时也是为了确保自己不被拖入冲突。克林顿政府时期的国务卿奥尔布赖特称，“欧洲的安全是我们的利益所在，因为我们希望避免曾把500万美国人卷入两次世界大战的那种不稳定”。②赵怀普：《当代美欧关系史》，北京：世界知识出版社，2011年，第375—376页。虽然以上几种理论的侧重点有所不同，但它们均支持美国积极介入欧洲事务并控制欧洲。

从战后初期对欧政策的实践来看，美国采取了“革命性”的大西洋联盟政策，通过提出“马歇尔计划”特别是组建北约与西欧正式结成了同盟。对“苏联威胁”的共同认知是美欧结盟的首要因素，同时也奠定了大西洋合作的政治基础。杜鲁门总统将大西洋联盟这一“宏大设计”描述为“建立足以摧毁对苏联侵略的恐惧，并由此权力基础出发采取积极措施，在非苏联世界消除共产主义赖以滋生的社会、经济压力和主动构建抗衡力量以破坏苏联权力的基础”。③Cees Wiebes and Bert Zeeman,“Eine Lehrstunde in Machtpolitik,”Vierteljahrsheft fur Zeitgeschichte, No. 49, 1992, pp.415-423（塞斯·维贝斯、伯特·塞曼：《权力政治的一课》，《当代史季刊》1992年第49期，第415—423页）。支持欧洲一体化是美国对欧战略的另一核心要素，目的是为了限制西欧的主权。德国是两次世界大战的元凶，战后虽然被施加了各种限制，并在美国主导下实现了经济政治重建，但由于它地处欧陆中心，加上经济的快速恢复及国家的分裂，西欧和美国始终对德国保持警惕。美国认为战后兴起的欧洲一体化有助于防止西欧退回到过去的民族主义和大国竞争，同时也提供了解决德国问题的现实可行的方案，可以将联邦德国对平等地位的追求与西方“遏制”联邦德国的需要巧妙结合起来，因此美国支持欧洲一体化。

综上所述，冷战期间美国的欧洲大战略有两个核心要素：一是通过组建北约为西欧的安全承担主要责任，二是支持欧洲一体化，以避免在西欧出现安全困境。就两者的关系而言，后者从属于前者，核心是建立美国对欧洲的霸权。美国在为西欧提供军事保护的同时，也通过北约最高统帅（美国指挥官）来行使霸权。美国认为通过北约可以确保欧洲一体化符合自身的利益，艾奇逊曾对杜鲁门说，“只有将欧洲一体化的发展纳入大西洋联盟框架之中，才能够确保美国对欧洲权力的安全”。①Acheson and Lovett to Truman, July 30, 1951, Foreign Relations of the United States(FRUS), 1951, Vol. III, Washington D.C.: United States Government Printing Office, 1977, p.850.简言之，成立北约除了是要把“苏联挡在外面”，最重要的是把美国拉进来并发挥领导作用以使德国受到控制，同时避免欧洲再次发生战乱并防止欧洲国家组成一个针对美国的抗衡力量。

冷战期间美国将其战略重心和军事部署的重点一直放在欧洲，而西欧则依赖并依附于美国。双方共同的安全威胁认知和一致的安全利益构成了大西洋联盟建立的基础，而北约基于此亦奉行“欧洲优先”的防务战略，以解决欧洲安全问题为主要使命。由于西欧面临苏联和华约的直接攻击威胁，因此欧洲一直是北约防御的中心地区。朝鲜战争爆发后，为应对苏联可能的进攻，北约建立了军事一体化指挥机构，北约理事会发表公报指出，成员国同意“尽早建立一支集中指挥的一体化军队……以阻止侵略和确保西欧的防务。”②Raymond Dennett and Robert K. Turner, eds., Documents on American Foreign Relations, Vol. XII, January 1-December 31, 1950, Boston: Princeton University Press for World Peace Foundation, 1951, p.213.冷战初期美国坚持对北约的活动范围进行严格限制，拒绝使北约卷入“域外”行动，这一做法与其在冷战后推动北约走向“域外”行动形成了强烈的对比。

由于实力的差距与处境不同，大西洋联盟从建立之日起就是不平等的，美国以盟主自居，西欧则是依附于美国的“小伙伴”。冷战期间北约实际上成为美国保持其欧洲霸权的工具，戴高乐曾批评北约是“美国继续对欧洲进行政治控制的象征和工具”。③Thomas L.Hughes,“De Gaulle and the North Atlantic Alliance,”4 May, 1965, NSF C.File, Box 171, Lyndon B. Johnson Library.双方关系不平等导致美欧之间存在控制与反控制的矛盾，但由于双方在遏制苏联威胁方面有着共同利益，它们之间的矛盾被控制在一定的程度和范围内。另外，虽然美国的防务战略经历了从“大规模报复”向“灵活反应”的转变，并由此引发了北约内部争议，但这并未改变大西洋联盟的“欧洲优先”战略。总之，冷战期间美国将其战略重心放在欧洲并支持北约的“欧洲优先”战略，由此确保了大西洋联盟和美欧关系的稳定。

二、冷战后初期美国的对欧政策调整与北约早期“域外”行动

苏联解体和冷战终结改变了欧洲的安全环境，促使美国重新审视其对欧政策。在国内掀起的对欧政策大辩论中，北约的存续以及如何定义新时期的美欧关系是重要问题。新孤立主义者反对美国继续承担欧洲防务义务，认为美国应当完全撤出北约。①Ted Galen Carpenter,“U.S. Must Shake Its NATO Habit,”Christian Science Monitor, June 19, 1991, p.18.冷战后欧洲安全无虞成了新孤立主义者反对美国继续承担欧洲防务义务的一个重要理由。而另一方面，干涉主义者则认为，冷战终结为美国提供了一个按照自身价值观来塑造世界、建立美国“单极世界”的大好机会，“此刻没有任何国家可以对美国的全球领导地位形成挑战”。②Joseph S. Nye, Jr., Bound to Lead, New York: Basic Books, 1990, p.21.美国国际战略研究中心的一份报告称，“明天将由我们来塑造，美国比以往任何时候都拥有能力来影响世界的发展。”③Zbigniew Brzezinski, Lee Hamilton, and Richard Lugar, eds., Foreign Policy into the 21st Century: The U.S. Leadership Challenge, Washington, D.C.,Center for Strategic and International Studies,1996,p.3.然而，新孤立主义和干涉主义皆不能使美国摆脱在对欧政策上的困境：既不能完全撤出欧洲和北约，也不能完全延续过去的政策。冷战期间美国保护西欧而后者接受美国的领导被认为是双方之间的“大交易”，④Robert Kagan,“Trump's America Does Not Care,”The Washington Post, June 14, 2018, https://www.washingtonpost.com/opinions/donald-trumps-america-the-rogue-superpower/2018/06/14/c01bb540-6ff7-11e8-afd5-778aca903bbe_story.html?noredirect=on&utm_term=.7f4e04a8fd02.但冷战后美国政府和公众都不愿继续为大西洋联盟承担过多的负担。因此，在不能完全撤出欧洲和北约的情况下，美国选择了削减其在欧洲的军事力量。20世纪90年代，美国在欧洲军事基地的规模大大削减，驻军人数也由冷战时期的30多万锐减至10多万。⑤赵怀普、韩宝禄日：《美欧防务责任分担矛盾的缘起、发展及影响》，《国际经济评论》2019年第6期，第129页。

与此同时，美国致力于推动北约的改造与转型。在国内新孤立主义抬头的形势下，美国认识到要想使北约在冷战后维持自身的生存和发展，就必须通过改造赋予其新使命。在美国的推动下，北约通过改造不仅增加了成员国，而且在自身定位上也有了改变，即由一个军事政治集团转变为一个政治军事集团。除了具有传统的军事防御职能，北约还明显加强了其政治方面的职能，其任务也开始转向危机处理、干预地区性冲突等领域，为此还专门成立了快速反应部队。

推动北约走向“域外”行动是美国改造北约和重新定位大西洋联盟的一个主要目标。实际上，自20世纪60年代以来，随着自身经济实力的衰落和核优势的丧失，美国就试图将北约改造成某种超越纯军事同盟的组织。它一方面谋求北约参与北大西洋地区之外的军事行动，以弥补自身因扩张过度而面临的日益增大的资源和能力上的不足，另一方面谋求北约参与非军事领域（如经济、环境领域）的事务，但是其努力因遭到欧洲盟国抵制而未果。冷战后随着北约加快转型与改造，美欧在北约“域外”行动问题上的分歧更加凸显，其核心在于北约是否应继续固守在业已实现了安全的欧洲大陆。美国认为冷战后美欧面临的新的共同威胁主要来自欧洲以外地区，亦即位于北约的传统防区之外，因此北约应展开“域外”行动；强调北约存在的意义越来越取决于其执行“域外”行动和消除非传统安全威胁的能力。①Derek E. Mix,“The United States and Europe: Current Issues,”Congressional Research Service Report, Washington, D.C., February 3, 2015, p. 7.美国参议员理查德·卢格（Richard G.Lugar）称，“北约要么进行‘域外’行动，要么歇业（out-of-area or out of business）”。②Richard G. Lugar,“NATO: Out of Area or Out of Business,”in Jonathan Dean, Ending Europe's Wars, New York: Twentieth Century Fund Press, 1994, pp.342-43.欧洲则认为北约的价值仍在于维护欧洲地区的和平与安全，主张大西洋联盟应专注于地区性而非全球性事务。冷战期间由于美欧对苏联威胁有着共同认知，也有采取行动的共同决心，故大西洋联盟内部分歧被控制在最低程度，对外则展示出坚定团结的形象。如今随着共同敌人和威胁的消失，双方的威胁认知差异与安全利益分歧开始显现出来。鉴于冷战后欧洲领土受到攻击的可能性已大大降低，美国认为，欧洲对北约“域外”行动持冷淡态度是自私的表现，因为这将使美国独自承担抵御欧洲以外地区几乎所有针对大西洋共同利益的威胁的风险。因此美国必须促成北约的某种变化，必须让欧洲人明白，如果他们不承担合理的负担，那美国就不会保护他们的重大利益。③David C. Gompert and F. Stephen Larabee, eds., America and Europe: A Partnership for a New Era, Rand Corporation, 1997, p.235.美国希望通过北约“域外”行动使欧洲盟国分担北约全球性事务的责任负担。在美国的主导下，北约于1991年出台了后冷战时期第一份战略概念文件——《联盟新战略概念》，深刻分析了自身所处的战略环境和来自防区之外的诸多威胁，表达出对应对“域外”威胁的重视。④North Atlantic Treaty Organization,“The Alliance's New Strategic Concept,”https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_23847.htm.美国主张北约不受条约第六条款关于地理上的限制，这意味着要扩大北约的活动范围。

虽然美欧在北约“域外”行动问题上存在分歧，但在冷战后初期国际安全环境尚不完全明朗（尤其北约南翼和东翼仍存在诸多不稳定的因素）的情况下，双方基于共同的安全需要与战略利益仍保持了紧密的合作。继干预1990—1991年的海湾战争之后，北约进一步介入巴尔干冲突（包括发动科索沃战争），由此导致了突破区域概念的第一次战略转移，即北约从欧洲—大西洋地区的联盟体制转向覆盖全欧洲、对付各种威胁的合作组织。北约早期“域外”行动之所以能够取得一定的成功，主要是因为美欧在维护欧陆及临近的中东地区的稳定方面存在共同利益（尤其符合欧洲的利益），并不表明欧洲在未来任何时候和任何地区都会支持北约开展更多的“域外”行动。或者说，这一时期美欧在北约内的合作很大程度上是权宜之计，它并未消除双方在北约的功能及“域外”行动问题上的深刻分歧。事实上，海湾战争主要是由美国组织的“志愿联盟”来打的，北约仅提供了某些支持，其作用很大程度上是被动的和工具性的。这种情况是冷战后北约在功能和行动方式上发生变化的早期征兆。

三、美国中东反恐与“撤出欧洲”

2001年“9·11”事件之后，反恐上升为美国国家安全战略的核心，美国关注的重点开始从欧洲转向中东和其他地区，由此导致美欧分歧进一步加深。正如有分析指出，“罗斯福式”的欧洲观在美国有所抬头，其基本要义是：在地缘政治的意义上，欧洲已不是美国最优先关注的地区，美国代表未来的力量，而欧洲国家基本上对于美国的世界使命没有帮助或者说无关。①赵怀普：《当代美欧关系史》，北京：世界知识出版社，2011年，第333页。这种看法虽带有一些夸张成分，但却道出了欧洲对美国战略重要性下降的事实。在美国看来，军事上弱小的欧洲在保护美国本土安全方面提供不了什么帮助，在应对恐怖主义等新的全球威胁方面能够提供的帮助更少。

在反恐战略下，美国推动北约进行二次转型，试图将其改造成为一个服务于自身利益的全球战略工具。具体来说，北约二次转型的目标是在解决以欧洲为中心的传统安全问题和应对诸如恐怖主义等新威胁之间找到一个平衡点，发展能够有效完成新使命的现代军事能力以及确保有能力对威胁做出快速和灵活的反应。实际上，1999年的华盛顿北约峰会就将恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散确定为联盟面临的主要挑战，但当时尚未采取具体的行动。“9·11”事件后，北约组织首次启动了条约中关于集体防御的第五条款，这表明它已将打击恐怖主义作为一个长期使命。2002年的布拉格北约峰会进一步明确了北约打击恐怖主义的新作用，并宣布摈弃地理限制，这意味着北约将在欧洲大陆以及邻近的中东地区以外的更大范围内进行“域外”行动。

北约二次转型的一个直接后果是大西洋联盟被裹挟进美国主导的反恐战争。组建“志愿联盟”是美国采取的一个重要举措。继推翻阿富汗塔利班政权后，美国将反恐目标进一步指向了伊拉克。但法、德等国基于自身利益考虑，反对美国绕过联合国对伊拉克动武，此举令美国大为不满。伊拉克战争前夕，美国抛出“新老欧洲”论，试图以此将北约引向“使命决定联盟”的逻辑。时任国防部副部长沃尔福威茨宣称，在未来的军事行动中，美国将自由选择盟友或伙伴，并在北约内外组建双边部队。北约盟国将不再享有特权地位，将不会被允许否决美国所主张的目标和策略。①Elizabeth Pond, Friendly Fire: The Near-Death of the Transatlantic Alliance, Washington, D.C.: EUSBrookings Institute Press, 2004, pp.1-3.他的这番言论呼应了国防部长拉姆斯菲尔德在“9·11”事件发生后不久就提出的观点：“如果单纯是为了击败一个敌对的邪恶轴心国，那就不需要组织一个统一的大联盟打这一仗，而应当建立一个移动的国家联盟（shifting alliance）；使命将决定联盟，而不是联盟决定使命。”②Donald Rumsfeld,“A New Kind of War,”New York Times, September 27, 2001.后来他又称，美国出于纯粹实用主义的考虑随时可以“放弃”（某些盟国），就像他们会放弃我们一样。③Saki R. Dockrill,“Does a Superpower Need an Alliance?”Internationale Politik,No.3, Fall,2002, pp.9-12.“使命决定联盟论”和组建“志愿联盟”的做法暴露出美国试图将北约改造成为其私有工具，而这显然背离了北约作为大西洋安全之公共产品的定位，因此招致欧洲的反对。

搞“全球北约”是美国改造北约的另一举措，此举进一步加深了美欧在北约“域外”行动问题上的分歧。美国搞“全球北约”不仅是为北约寻找继续生存下去的理由，更是想把它打造成一个服务于自身全球利益的战略工具。2003年8月，北约接手指挥在阿富汗的国际安全援助部队，这是其历史上首次在欧洲—大西洋以外地区执行军事行动，标志着其逐渐成为一个在远离欧洲的“域外”地区采取行动的组织。2004年的伊斯坦布尔北约峰会进一步强化了北约作为美国战略工具的职能，会议除了决定大幅度提高北约的整体防务能力和直接介入伊拉克问题外，还决定强化北约与高加索、中亚、中东和地中海国家的伙伴关系。2006年的里加北约峰会讨论了美国倡议的“全球伙伴关系计划”，美国强调吸纳更多新成员国或者建立对话关系的重要性，而它未言明的一个原因是担心“老欧洲”不配合北约的“域外”行动。在美国的推动下，北约加强了对全球许多热点地区的干预力度，尤其值得注意的是，北约近年来逐渐加强了与澳大利亚、日本、印度、巴西、哥伦比亚等亚太地区国家的关系，还计划扩大与欧洲的中立国瑞士及瑞典的合作，进而真正迈开“全球北约”的步伐。

由上可见，作为冷战后北约转型与大西洋联盟调整的一个催化剂，“9·11”事件及反恐战争非但没能促使美欧走向针对恐怖主义共同威胁的更密切的联盟，反而加快了彼此间的疏离。伊拉克战争引发的大西洋联盟危机表明，冷战后美欧对于在欧洲以外地区使用军事力量缺乏共同的战略视野，难以形成共同的目标和战略，甚至难以产生共同行动的意识。罗伯特·卡根（Robert Kagan）坦言，既然两个伙伴已变得如此不同，“欧洲人和美国人就不应该再假装拥有共同的世界观点了”。①Robert Kagan,“Power and Weakness,”Policy Review, No.113, June and July, 2002.鉴于“老北约”的局限性，美国欲将之改造成为一个在全球范围内投射武力的工具，并利用它处理全球性安全问题，其力图实现的更多是美国自身的而非大西洋联盟整体的利益。美国宣称北约的使命已不再仅是抵御军事侵略，它的新目标是要“捍卫那些作为我们的开放社会的原则和价值观的基石。”②Anne Palacio, Spanish Defense Minister, Statement, NATO Ministerial Meeting, Madrid, June 3, 2003，转引自赵怀普：《当代美欧关系史》，北京：世界知识出版社，2011年，第387页。欧洲对此不以为然，认为美国赋予北约的这一新目标的含义很不明确，它可以授权采取任何形式的军事行动，且每个问题都有可能被视为威胁到了需要捍卫的价值观。因此，欧洲不愿意在欧洲大陆以外的地方通过北约为美国的行动提供支持，这也是法德等“老欧洲”国家拒绝支持美国发动伊拉克战争的原因之一。③Christopher Layne,“Casualties of War—Transatlantic Relations and the Future of NATO in the Wake of the Second Gulf War,”Policy Analysis, No. 483, August 13, 2003, p.7.由于双方的威胁认知差异和利益分歧加大，“美国和欧洲正日益渐行渐远，既在军事上也在政治上。”④Nicole Gnesotto,“Demilitarization in Europe, Depoliticisation in the U.S.,”Internationale Politik, No.3, Fall, 2002, p.27.

奥巴马执政后美欧关系有所缓和，但美国战略重心东移的开启又使大西洋联盟面临压力。进入21世纪后，为了应对中国的崛起，美国萌生将战略重心东移的意识。虽然反恐战争暂时迟滞了美国战略重心东移的步伐，但是并未逆转这一进程。2008年国际金融危机爆发后，中国经济继续保持快速增长，而美国的经济实力则遭到严重削弱，这促使其大战略日趋“内向”。布热津斯基指出，美国在战略上应该有选择地在世界事务中发挥作用，相信这才是“最有智慧”的国际策略。⑤潘锐：《冷战后的美国外交政策》，北京：时事出版社，2004年，第52页。他警告：“除了国内的政治对立从内部加速美国衰退外，不对现实的国家利益加以精心考虑的外交政策，也将在未来20年里令美国陷入岌岌可危的地步”。①兹比格涅夫·布热津斯基：《战略远见——美国与全球权力危机》，洪漫、于卉芹、何卫宁译，北京：新华出版社，2012年，第73页。从现实来看，奥巴马政府采取了收缩的外交政策，先是从伊拉克撤军，继而从“幕后领导”北约在利比亚的军事行动，最后推出了“亚太再平衡”战略。该战略的出台反映了美国对中国崛起的疑虑，作为其重返亚太战略的进一步措施，目的在于巩固美国在亚太地区的战略地位。军事政策是“亚太再平衡”战略的核心，美国在加强自身在亚太地区军力部署的同时，也谋求与该地区的盟国加强军事合作，以不断提高自身在东亚的影响力和威慑力。

“亚太再平衡”战略的提出标志着美国战略重心东移正式开启，而这意味着大西洋联盟在地缘政治意义上对美国已经变得不那么重要了。由此大西洋联盟受到冲击也就在所难免，更令欧洲倍感忧虑的是，“亚太再平衡”战略的提出是与美国“撤出欧洲”同时发生的。曾在美国政府中任职的丹尼尔·汉密尔顿（Daniel S. Hamilton）指出，奥巴马处理欧洲事务的方式更加务实，对于共同价值观的承诺是坚实的，但欧洲早已不像20世纪那样能够成为美国外交的核心。美国判断跨大西洋关系的价值大体上取决于欧洲是否愿意承担更多责任来处理自身挑战。②Daniel S. Hamilton,“The Transatlantic Pivot,”Current History, Vol.113, Issue 761, March 2014, p.123.越来越多的美国民众也反对承担欧洲安全义务，民意的变化对奥巴马政府的欧洲政策产生了重要影响。正如有分析指出，与日益关注其在亚太地区的安全利益形成对比的是，美国（奥巴马政府）已经开始了从欧洲外交和政治事务中的“撤出”进程。当欧洲面临欧债危机、难民危机、英国“脱欧”等挑战时，美国都已经“缺位”，当前已是“后美国时代”的欧洲。③Thomas Wright,“A Post-American Europe and the Future of U.S. Strategy,”Washington, D.C.: Brookings Institution, December 2017, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2017/12/fp_20171205_post_american_ europe.pdf.欧洲担忧美国专注于其在亚洲的朋友和敌人，如此将会使美欧同盟关系处于危险之中。“乌克兰危机”爆发后，欧洲国家希望美国加强欧洲防御力量，但奥巴马政府的回应令它们感到不满，它们批评美国在履行对欧洲安全承诺方面显得太软弱。总之，美国战略重心东移和“撤出欧洲”加大了美欧双方的安全利益的分离，使大西洋联盟的“欧洲优先”战略面临前所未有的挑战。

四、“美国优先”与大西洋联盟的蜕变

随着特朗普2017年初入主白宫，美国外交进入了“特朗普时代”。特朗普基于“美国优先”外交理念，单方面追求美国自身的安全与繁荣，其目标是减少美国以往作为霸权国的国际义务，减轻因为领导和维护国际秩序所产生的负担，同时用双边代替多边，以更好发挥在双边关系中实力不对称给美国带来的优势。特朗普的“美国优先”外交对以自由主义、多边主义为基础的传统美欧关系框架形成强烈冲击，不仅重创了大西洋联盟，也大大激化了美国与欧盟在国际秩序理念和大西洋价值观上的矛盾和分歧。

特朗普执政后将欧盟视为经济“敌人”并加征关税，还支持英国“脱欧”以及为欧洲右翼保守势力和民粹势力站台，这一系列做法表明美国对欧盟的政策发生了显著变化。支持欧洲一体化曾长期是美国对欧政策的重要基础，而如今特朗普对欧盟的命运却漠不关心，甚至还谋求分化欧盟。同时，特朗普政府的“退出主义”外交也令欧盟备受打击。①美国学者理查德·哈斯将特朗普政府在经贸、集体安全和全球治理领域的频繁“退群”行为概括为特朗普的“退出主义”外交。参见袁野、姚亿博：《美国对外政策新特点影响几何》，《瞭望》2017年第48期，第44—45页。气候变化《巴黎协议》和伊朗核协议是近年来欧盟多边主义外交的两个突出亮点，而特朗普执政后宣布退出这两个协议，从而使国际气候谈判进程和伊朗核协议前景蒙上阴影。欧盟尤其担忧美国退出伊朗核协议会触发伊朗的反弹，从而加剧地区不稳定。欧盟在中东地区拥有重要安全利益，维护该地区稳定是其周边外交的重点之一，因此它将美国退出伊朗核协议视为无视欧洲安全利益的行为；然而若从美国的视角观之，特朗普政府此举则符合其“美国优先”的外交逻辑。总之，美欧分歧背后反映了双方在中东地区安全利益的错位，这是造成双方近年来在该地区外交分歧增多的一个主要原因。继退出伊朗核协议之后，特朗普政府又将美国驻以色列大使馆迁往耶路撒冷、承认以色列对戈兰高地“主权”以及从叙利亚撤军，这一系列举动进一步损害了欧盟在该地区的安全利益，导致双方关系更趋紧张。

除了调整对欧盟的政策，特朗普政府还试图进一步改造北约。北约军费分担不平衡长期以来是困扰大西洋联盟的一个突出问题，尤其自国际金融危机以来，军费支出的逐年增加给美国带来了巨大的经济负担，而欧洲国家却普遍削减了国防预算，美国对此甚为不满。在美国的推动下，2014年的北约峰会做出决定：各成员国应在十年内将军费开支增加至GDP的2%，同时将支出的20%用于装备研发。①North Atlantic Treaty Organization,“Wales Summit Declaration,”September 4, 2014, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm?mode=pressrelease.然而现实中大多数欧洲盟国的军费“不达标”（2016年仅有爱沙尼亚、希腊、波兰和英国达标），②North Atlantic Treaty Organization,“Defence Expenditure of NATO Countries (2010-2017),” March 15, 2018, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2018_03/20180315_180315-pr2018-16-en.pdf.由此导致的北约军费缺口只得由美国来填补。“商人”出身的特朗普对此状况极为不满，他执政后要求盟国的防务支出增加到GDP的2%的水平，否则美国将不再履行对欧洲的军事承诺。面对特朗普在北约军费问题上的强硬态度，欧洲各方表现出了愿意沟通的姿态。北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）承认北约军费分担存在不平衡的问题，表示欧洲成员国将增加军费和更好地参与北约的行动。作为特朗普重点指责的对象，德国也表示愿意增加军费开支，并寻求和美国共同协商解决军费开支问题。然而欧洲方面的沟通努力并未换来美国的积极回应，在2017年5月的北约峰会上，虽然欧洲盟国承诺将更积极地参与北约反恐行动，但特朗普仍在北约军费问题上对欧洲不依不饶，继续大加批评指责。虽然后来特朗普改口说北约不再‘过时’了，并重申美国将遵守北约“第五条”，但是在要求盟国承担更多北约军费支出方面却从未松口。

北约军费争议升级背后反映了美国北约政策的某种显著变化。特朗普执政前美国国内就已经出现调整北约政策的声音和主张，认为不应由美国来继续保护远在欧洲的相对稳定的富裕国家；北约已经进入“后美国时代”，美国虽然将北约视为外交和安全政策的有力工具，但它未来在与美国国家利益弱相关的行动中领导北约的意愿将不断下降；③Ellen Hallams and Benjamin Schreer,“Towards a‘Post-American’Alliance? NATO Burden-Sharing after Libya,”International Affairs, Vol. 88, No.2, March 2012, pp. 313-327.美国应继续在欧洲安全事务中发挥作用，但不是通过向欧洲派军的方式，而应当是促进欧洲团结并发展相关军力。④Magnus Petersson,“U.S. Leadership and NATO: The United States as the Reluctant Ally,” Parameters, Vol.46, No.1, Spring 2016, pp. 43-50.前国务院官员杰瑞米·夏皮罗（Jeremy Shapiro）认为欧洲不应继续央求美国的保护而应当自保，在他看来，特朗普只是跨大西洋关系的病症而非病因，因为在特朗普执政前美国就已经变得愈发自私和遥远。⑤Jeremy Shapiro and Dina Pardijs,“The Transatlantic Meaning of Donald Trump: A U.S.-EU Power Audit,”European Council on Foreign Relations, September 2017, https://www.ecfr.eu/page/-/US_EU_POWER_AUDIT.pdf.斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walt）赞同这一看法，认为尽管特朗普执政后将本就棘手的大西洋联盟关系搞的更糟，但他并非北约真正的问题所在。北约真正的问题从苏联解体之日起便开始了，因为苏联解体使美国深度承担欧洲安全责任的主要理由不复存在。巴里·波森(Barry R. Posen)在其《美国应该退出北约》一书中也提出，冷战结束意味着北约的使命已经实现，美国在国内有急务，在亚洲亦如此。波森认为美国应促使其欧洲盟友学会为自身安全承担全部责任，而不应继续依赖现今不再有效的大西洋联盟。在波森看来，特朗普总统有很多不好的想法，但重新考虑美国在北约中的角色并非其中之一。①葛健豪：《美国应该退出北约》，2019年3月20日，http://www.sohu.com/a/302668120_777705。据《纽约时报》透露，特朗普2018年曾数次私下表露退出北约的想法，这一消息令欧洲感到震惊和担忧。应当说，尽管特朗普执政后对北约进行质疑和批评，但鉴于北约对美国依然具有的重要作用，特别是其作为抵御俄罗斯威胁、约束欧盟独立性和维护美国全球利益之战略工具的价值，它真正退出北约的可能性不大，至少短期来看如此。但值得重视的是，特朗普政府处理北约事务的方式发生了显著变化，尤其是将美国的北约义务作为对欧洲施压与交易的工具。在未来欧洲盟国的军费开支状况仍得不到改善的情况之下，特朗普政府或有可能利用美国是否退出北约的“不确定性”来迫使欧洲在北约军费乃至贸易上对美国让步。这种压迫式交易行为符合特朗普作为“交易型”总统的施政特点，也与冷战后美国降低其霸权护持成本的战略目标相一致。但由此引发的后果亦不容忽视，交易成分的增多将使大西洋联盟面临滑向某种交易联盟的风险，并最终导致联盟发生蜕变。

由上可见，特朗普执政后美国既有欧洲大战略的两个核心要素都正在发生变化，其对欧盟和北约的支持统统要从属或服务于“美国优先”目标。如果说伊拉克战争引发的危机主要是因为欧洲不满美国霸权的过度扩张所致，那么特朗普治下大西洋危机呈现“恶化”症状则是因为欧洲担心美国不再关注欧洲事务、降低对欧洲安全的承诺以及从战后建立的欧洲安全机制中全面后撤。虽然奥巴马的“撤出欧洲”也对大西洋联盟造成伤害，但至少奥巴马仍坚守着大西洋共同价值观，并以价值观或意识形态界定共同威胁；如今特朗普则将大西洋共同价值观抛至脑后，并以利益界定威胁、采取以利益交换为特点的挂钩战略。这种变化表明大西洋联盟正在经历着某种蜕变。

特别要指出的是，特朗普政府调整对华政策并实施“印太战略”进一步加速了大西洋联盟的蜕变。“印太战略”同“亚太再平衡”并无本质区别，但其指向和目的更加明确，即遏制中国崛起、挤压中国战略空间。2017年底出台的美国《国家安全战略报告》将中国定位于主要战略竞争对手；2018年初公布的美国《国防战略报告》再次将中国列为头号挑战。在此背景下，美国2019年6月发布的《印太战略报告》将中国界定为美国在印太地区的重大战略威胁；强调通过加强在印太地区的同盟和伙伴关系，构建制衡中国的区域安全架构，捍卫所谓的“自由与开放的印太秩序”。该报告的出台进一步强化了美国对华政策的重大调整，即从接触与制衡并重转向全面遏制。

应当指出，美国对华政策调整与其对欧政策调整之间存在着某种关联。美国明确将中国定位于主要战略竞争对手意味着它必须重新分配军事资源，即加强在亚太地区针对中国的军事部署，而与此同时在欧洲进行收缩。在不能完全撤出欧洲和北约的情况下，美国希望欧洲盟国增加防务支出以承担更多欧洲防务责任，同时配合美国的对华遏制战略。美国此举陷欧洲于某种困境之中：后者既担心美国因关注中国而更加忽视欧洲安全，也担心因对华政策与美国不一致而进一步丧失对美国的战略重要性。近年来美国将更多军事资源转移至亚太地区令欧洲感到愈发不安，他们认识到欧洲防务不能“指望”美国，而是应当“自强”。法国总统马克龙甚至提出“北约脑死亡论”，公开指责美国背弃欧洲，并警告欧洲加强自身防务。比利时学者斯文·比斯科普（Sven Biscop）指出，美国的战略重心已转向中国，而不再是欧洲优先，这一趋势在未来若干年内不可逆转，也不以美国总统的更迭为转移。为应对这样一个美国，欧洲人必须把欧洲放在首位、界定自身利益、确定自身优先事项，并将欧洲政治、经济和军事等各领域的资源整合起来。①Sven Biscop,“Trump First,”May 29, 2017, http://www.egmontinstitute.be/trump-first.从现实来看，欧盟近年来采取了一系列深化防务一体化的举措，包括设立总额达55亿欧元的欧洲防务基金、启动“永久结构性合作”（PESCO）机制等。作为欧盟防务的主要推动力量，法德两国2019年初签署了《亚琛条约》，其重点是加强两国之间的防务合作。欧盟深化防务合作固然有其内在驱动力，但特朗普政府一系列有损欧洲安全利益的举动也促使欧盟谋求实现战略自主。比斯科普指出，冷战后欧美的优先事项甚至利益都较以前更少重叠吻合，没有谁会主动站出来捍卫欧洲的利益。欧盟必须形成自己的世界观并将其转化为运营战略，虽然这并不意味着跨大西洋联盟的终结，但确实预示着对华盛顿的某种奴役的终结，这种奴役仍然在欧洲人心中根深蒂固。他认为，实现防务一体化不仅能使欧盟在必要时以更加经济和有效的方式独立采取行动，而且也有助于改善和加强欧洲在北约内的地位，在北约峰会上特朗普仍会站在第一排，但他将被联合起来的欧洲人包围，欧洲人将根据自己的意愿表达诉求。①Sven Biscop,“Trump First,”May 29, 2017, http://www.egmontinstitute.be/trump-first.

可以预见，随着美国继续推进战略东移并实施“印太战略”，美欧之间的威胁认知差异与安全利益分离将会更加凸显，从而进一步加剧大西洋联盟的松散化趋势。斯蒂芬·沃尔特指出，由于美国将中国视为未来主要竞争对手，美国希望欧洲能够负责自身的防务，这样美国就可以把更多资源投向亚洲；美国同意继续作为北约的正式成员，但它的贡献比例将逐步下降。在应对中国方面，虽然不指望欧洲过多参与，但是美国会要求欧洲盟国限制中国获取先进技术，并避免向中国出售任何可直接应用于军事的物资。从现实来看，虽然近年来美欧加强了针对中国的战略互动与对华政策协调，但双方在对“中国威胁”的认知及应对方式上仍然存在明显的差异，欧盟并未改变其以接触与合作为核心的对华战略。出于维护其在华重大经济利益的考虑，欧盟不愿追随美国卷入对华遏制，而且这样做也不符合欧盟外交独立性的利益和形象，尤其将损坏欧盟在亚太地区的形象。因此，如果美国硬拉欧洲配合其对华遏制或者利用北约来遏制中国，势必会引起欧洲的反弹。正如比斯科普所指出的，虽然欧盟如今比以往任何时候都需要投资于跨大西洋联盟，但它同时必须向美国发出明确的信息：欧洲也有“红线”，也需要与其他大国建立与发展“非联盟”的伙伴关系（这对欧美联盟起补充作用），与所有可能的合作伙伴携手追求自身的优先利益。②Sven Biscop,“Will Trump's Decision on Iran End Europe's Servility?”May 9, 2018, http://www.egmontinstitute.be/will-trumps-decision-on-iran-end-europes-servility.

展望未来，大西洋联盟基于美欧的共同需要或仍将持续，但是其松散化趋势将更加明显。具体来说，美欧安全合作水平将因双方在欧洲和亚太地区的安全利益重合度的不同而出现差异：在欧洲，双方的合作水平将因安全利益重合度较大而相对较高；而在亚太等“域外”地区，合作水平则因为安全利益重合度较小而相对较低。与这种差异化相应，美欧安全责任分担或将呈现新模式，即欧洲更多承担本地区及周边的安全责任，而美国则继续其战略东移，将更多资源转向亚太印太地区。因此，在继续维系大西洋联盟机制的前提下，一个更加内向、关注自身和周边安全的欧洲与战略重心东移下以遏制中国为目标的美国，将逐渐走向一种更加松散、责任分担型的安全伙伴关系。这一过程将见证大西洋联盟的某种蜕变，即从情感和价值领域的“天然盟友”转向实用主义的交易型安全合作伙伴。

结论

美欧对安全威胁的共同认知与双方安全利益的一致性是大西洋联盟赖以建立的基础，而美国将其战略重心放在欧洲并发挥“主心骨”作用则是联盟稳定运行的必要条件。冷战期间美国实施大西洋联盟政策，其主导下的北约亦奉行“欧洲优先”战略，从而有效地维护了欧洲的安全，也保障了大西洋联盟和美欧关系的稳定。冷战后随着欧洲安全环境的改变和美国对外战略的调整，双方的安全威胁认知与安全利益出现差异，致使大西洋联盟的基础发生动摇。冷战后初期北约突破传统防区走向“域外”行动，是美国对外战略调整与大西洋联盟重心转移的早期征兆。进入21世纪特别是“9·11”事件发生后，美国推动北约进行中东反恐，并试图将它改造成为服务于自身全球利益的战略工具，其一系列做法以及美欧在伊拉克问题上的严重分歧使大西洋联盟陷入严重危机之中。奥巴马政府启动美国战略重心东移并“撤出”欧洲，导致双方安全利益分离进一步加大，使大西洋联盟的基础遭到动摇。特朗普政府执政后加速推进美国战略重心转移，与此同时施压欧洲增加防务支出，导致大西洋联盟危机呈现“恶化”症状。历经70年的大西洋联盟正在经历着某种蜕变。北约的前途似乎存在着某种悖论：一方面，美欧双方都不希望北约“寿终正寝”，至少短期内如此；另一方面，北约难以从根本上解决影响其长期生存的核心问题。表面上看，冷战后美欧缺乏共同的战略目标是阻碍北约转型成功及有效运转的巨大障碍，实际上其根源在于北约政治文化上的缺陷。大西洋联盟内部的美欧关系本质上是利益关系，也就是说，大西洋联盟并非是由共同体意识激发产生的自觉行动。美国政治学家卡尔·多伊奇（Karl W. Deutsch）在20世纪50年代就曾指出，“尽管北大西洋地区经常被称之为‘共同体’，但实际上它并不存在”。①K.W.Deutsch, S.A.Burrell, R.A.Kann, M.Lee, Jr., M.Lichterman, R.E.Lindgren, F.O.Loewenheim and R.W.Van Wagenen, Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience, Princeton: Princeton University Press, 1957, p.9.20世纪60年代，哈罗德·克利夫兰（Harold van Buren Cleveland）在其所著《大西洋意识及其在欧洲的复兴》一书中提出了类似的观点。正如查尔斯·斯波福德（Charles M. Spofford）在为该书写的序言中所言，“克利夫兰先生在其有关大西洋意识的最后一章中指出，大西洋两岸民众之间缺乏一个能促使双方走到一起的共同标准，而他们的政府之间也缺乏达成一致的基础，所能看到的只有冷酷的、难以摆脱的力量平衡。所谓的大西洋共同体不过是一个联合体，而非真正意义上的‘共同体’，它之所以能够保持团结，完全是因为美国的核力量为大西洋两岸所有国家提供了基本的国防功能”。①Harold van Buren Cleveland, The Atlantic Idea and Its European Rivals, New York: McGraw-Hill, 1966, p.xiii.冷战后期在美国对西欧防务的承诺有所动摇、美国核保护伞的可信性不断降低的情况下大西洋联盟仍能够存活下来，其主要原因是西欧国家除了接受这一现实别无他择，这并不表明大西洋共同体意识在孕育和生长，而是恰恰反映了西欧盟国对美国核保护伞不可靠的担忧在加剧。从根本上讲，冷战期间大西洋联盟得以建立并维持的主要原因在于美欧双方在反对苏联威胁和维护欧洲安全方面拥有共同的利益，然而这种共同利益并不一定长久和持续存在。冷战终结和苏联解体严重动摇了大西洋联盟的共同利益基础，使得原本就缺乏共同体意识的大西洋关系更加面临危机。斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walt）称，“深层次的结构性力量”正在促使欧洲和美国渐行渐远。②Stephen Walt,“The Ties That Fray: Why Europe and America are Drifting Apart,”National Interest, No.54, Winter 1998/99, pp.3-11.盖尔·伦德斯塔德（Geir Lundestad）也指出，美欧新一代领导人明显缺乏对于大西洋联盟的情感和信念，他们在不同程度上支持大西洋合作更多的是出于冷酷的实用主义考虑。③Geir Lundestad,“Toward Transatlantic Drift?”in David M. Andrews, The Atlantic Alliance under Stress: U.S.-European Relations after Iraq, Cambridge: Cambridge University Press, 2005, p.15.归根结底，美欧之间的威胁认知差异和安全利益分离使得双方更难以形成新的共同的战略文化，在应对北约的生存危机的问题上难以产生共同体意识。北约大部分的“域外”行动要由“志愿联盟”来执行的事实正是大西洋联盟缺乏共同体意识的表现，而缺少共同体意识的大西洋联盟从长远看是没有前途的。虽然北约经过一定的改造暂时存活下来，但它仍未找到得以安身立命的长期目标，这正是大西洋联盟的真正危机所在。