城市更新中直管公房管理的实践和探索

文/陈椰明

按照习近平总书记 “把人民群众对美好生活的向往作为奋斗的目标”的重要论述，近年来，上海市委市政府城区改造的思路从“拆改留并举，以拆为主”转变为“留改拆并举，以保留保护为主”，强化了整体保护理念，采取了既要改善群众的居住环境又要更好地保护保留老建筑的城市有机更新方式。这对上海直管公房住宅小区管理工作提出了新的要求。

如何补齐老旧小区特别是直管公房小区物业管理的短板，改善居民群众的生活环境，让居民群众共享发展成果，提升获得感，已经成为政府加强基层建设、进一步提高社会治理精细化水平的过程中亟待研究解决的重要课题，也是区属国有房产企业应负的社会责任。

笔者以上海南房（集团）有限公司为例，探索在直管公房物业管理体制转换、机制创新方面的实践。

一、黄浦区直管公房管理基本情况

黄浦区内的公房小区约有234个，面积约691万平方米，占全区住宅类房屋面积的39.9%，其中居住类直管公房面积约401万平方米，占全区公房小区总量的58%。直管公房中，旧里房屋240万平方米，二级以下旧里108万平方米,占直管公房房屋总量的27%，主要集中在老城厢地区且无成套设施，居住条件较差。

黄浦区现有的公房委托永业集团、金外滩集团、南房集团进行管理。2018年7月之前，由于黄浦区历经两次行政区域调整，原黄浦、卢湾、南市范围内直管公房房屋管理体制机制不同，导致当时区政府对3家管理单位所辖片区直管公房的管理方式和财政扶持机制存在差异。

（一）原卢湾地区

该地区直管公房由永业集团下属公房资产公司的3家国有物业管理公司进行管理。这些直管公房房屋基础相对较好，以“保安、保洁、保绿、保修”为主的“四保合一”工作制度起步较早，运作较为成熟，目前已经实现了全覆盖。政府主要通过补贴物业企业保安、保洁人工费用，实现对直管公房管理的投入，满足居民生活所需的正常物业管理的需求。

(二）原黄浦地区

2018年7月之前，该地区由金外滩集团和南房集团管理的13家经改制的民营物业公司进行管理。这些直管公房实施综合管理起步较晚，且房屋基础结构相对较为薄弱，部分小区甚至缺乏最为基础的物业管理。2018年7月1日起，南房集团下属国有独资的上海南房集团物业管理有限公司（以下简称南房物业），重新组建4个物业服务中心，全面承担黄浦区（南片）直管公房的公房管理和物业服务，同时，在区房管局牵头下，联合街道社区共同推进“综合管理”工作制度。

二、南房集团物业管理体制的演变

1997年，原南市区与原黄浦区行政区划尚未拆二建一，按照原南市区委、区府关于原南房置业总公司与原南市区房地局实行政企分开、市场化运作的要求，原南房置业总公司更名为上海南房（集团）有限公司（以下简称集团），原房地局下属企业的经营管理业务划归集团，并由后者承担上海市房地产管理局授权经营的直管公房的管理工作。

1999年，借鉴原黄浦区新黄浦集团对集团下属物业公司进行民营化改制的做法，集团对下属7家物业公司进行改制。为保证7家公司850多位员工组成的职工队伍的稳定，对企业三产中的门面房实行市场评估，以资产带人的方式实施整体转制，同时还保留5500平方米的业务用房，用于今后的旧改、物业、文保以及其他业务。其余房屋由转制公司有偿收购，并将受权经营的直管公房的管理工作，委托给7家改制的民营物业公司。

（一）物业公司民营化改制后存在的问题

2004-2009年，随着出租经营业务的扩大和代理动迁业务量的增加，这7家改制的民营物业公司进入快速发展时期，企业资产大幅增加，但同时也出现了不少弊端。

2009年后，这批改制民营企业的经营和经济状况开始分化，使集团受权经营管理的直管公房的管理受到了重大影响，主要表现在以下几个方面：

1．房屋维修资金方面。各企业难以以租养房的矛盾集中，长期的低租金政策导致收支倒挂。黄浦区南片老旧公房居多，拆迁改造范围较大，尤其是世博会以后，直管公房产业大幅萎缩。2015年开始的“四违”整治，主要是大力拆除违章建筑，既拆除了历史上遗留下来的不少物业公司赖以获取经营收入违章建筑，又对物业公司提出了更高的管理要求。

2. 人员年龄结构方面。2010年前后，由于改制的物业公司领导班子成员绝大部分都到了退休年龄，精力、体力上已经适应不了领导岗位的要求。至2017年，队伍年龄老化，一线员工有断档之虞，且后继乏人，没有换血机制，已经远不能适应公房管理工作的要求。

3．企业经营收益方面。随着涉及主要经营收入的代理动迁越来越规范，物业公司额外收入减少，动迁区域不多的物业公司所受影响尤为突出。

以上原因，使得各物业公司的服务方式、质量很不平衡。实力较强的物业司以丰补歉，用以往的积累补贴维修和管理上的资金缺口，而经济基础较差的物业公司在维修费的支出方面捉襟见肘，造成服务水平的下降。

近年对城市更新、城市管理提出新标准，也对直管公房管理提出了新要求，民营物业公司的体制、机制显然已经无法适应时代的需要，在管理能力、经营理念上无法承担直管公房公益性的管理要求，导致房屋管理水平低下，居民群众的投诉也日益增多。

（二）改革体制机制，统一直管公房管理主体

自2016年开始，集团部署实施三年行动计划，对直管公房管理体制、机制进行转制，针对当时7家物业公司普遍存在的档案管理松懈、公房危险点查险率低两大突出问题，集中力量进行整顿。

在档案管理方面，将分散在各物业公司的房产档案全部归集到集团总公司加以数字化、电子化。从根本上改变了以往房产档案收集不齐全，分类不科学，存放不确切，漏、失、缺管等状况。

近年来在解决直管公房危险点查险率低方面，从完善管理体制入手，建立了新的工作场地，集中各物业公司15位查抢险人员进行专业化管理，确保老城厢地区内老旧房屋危险点的及时排除。这些查勘人员的薪金差额由集团给予补贴。

2017年12月，集团因原公房管理体制机制存在的矛盾和弊端，决定收回改制民营物业公司的公房管理经营权，切实履行房屋管理的主体责任，让业务重心回归房屋的维修和管理工作。

2018年初，根据黄浦区委、区政府的指示精神，集团受权管理的直管公房不再委托由原房管所转制的物业公司管理，启动直管公房管理权限回收工作。集团主要领导担任直管公房管理权限回收领导工作组组长，分管副总经理任常务副组长，集团下属物业管理部、物业公司、应急中心相关领导任组员，全面做好公房业务管理和养护修缮工作的衔接和交接工作。经与7家物业公司商讨，全面终止与他们签订的合作合同，直管公房全部经营管理职能由集团统一接管。

三、统一公房管理模式的措施、实践与成效

（一）发挥主体作用，统一管理模式

1．探索打造智能化、网络化物业管理平台。南房集团根据黄浦区委区府部署实现功能转型，将业务重心放到房屋的维修和管理工作上。在2018年6月底，采用“集团统筹，管养分离”的运作模式，由属下南房物业全面接管公房业务管理和养护修缮工作。为更好地匹配公房管理的公益性特点，落实物业管理的考核监督，按照黄浦区南片4个街道行政区划，在每个街道设立总公司办事处暨物业服务分中心，实行一门式受理服务，投资180万元新置现代化智能设备进行信息化建设，设立业务办理取号、等候叫号等功能，在公房管理系统中增设身份证识别系统、人脸识别系统，有效地避免了伪造身份的情况的发生，增设电脑扫描资料直接归档系统，减少资料流转的环节，降低资料遗失的风险，提高业务办理的效率。

2．落实精细化服务措施，树立窗口服务形象。集团选派具有一线服务经验、熟悉业务的工作人员担任4个物业服务分中心的主任，加强对小区经理、记账员、窗口接待人员的职业道德培训和业务培训，切实增强员工的爱岗、敬业、诚信、服务精神。集团主要领导、分管领导召开动员大会，要求一线人员的服务以百姓安居为准绳，落实各项精细化服务措施，树立窗口服务形象，接受社会监督。

3．建立小区经理业务工作考核制度，提升管理服务品质。建立小区经理业务工作考核制度，加强对31名小区经理的管理，细化小区经理工作职责，要求其深入社区一线，了解居民对公房管理和物业服务的诉求，会同街道、居委等部门共同做好小区物业矛盾化解工作，巩固综合整治成果。

2018年7月1日起，集团下属国有独资的南房物业全面承担黄浦区南片直管公房物业管理服务工作。

（二）统一公房管理模式的实践与成效

1．建设直管公房服务平台，重视直管公房管理对社区管理的外溢。在中国特色社会主义的城市基层社会管理中，物业服务企业客观上也是向社区提供良好公共环境的平台，是构建和谐社区的重要载体。要实现这种社区物业管理的外溢。必须针对百姓对直管公房管理的需求，转变传统物业服务方式和服务理念，以全面提升公房管理物业服务水平和服务质量为重要抓手，以提高老百姓满意度为出发点，辐射公共服务有效供给。

集团以“整合优势要素，完善房管模式，确保托底保障”为总体原则，建全和完善集团、南房物业、各网点物业管理中心三级管理模式，实行集团统筹、管养分离，以南房物业为平台，落实靠前网络管理，整合归并与公房物业管理有关的绿化灭蚁中心、顺高楼宇设备工程公司、应急维修服务中心和“962121”呼叫平台等优势资源要素，集约优化配置有效资源，依托集团和南房物业职能部门，全面归集管理权限，打造泛公房物业管理和公共服务平台，稳固公房物业管理基础。落实物业管理单位考核监督，将报修响应及时率、群众满意度等作为测评考核依据。同时，考核中全面考虑属地街道、居委、物业企业以及居民群众的意见，且考核结果与资金补贴直接挂钩，充分调动员工工作积极性，以督促物业管理不断提高水平

2．建全房屋管养事务调度平台，发挥国有企业在房屋维护、修缮、急修、抢修工作中的作用。在2018年7月1日收回直管公房管理权限之前，集团积极发挥国有企业在房屋维护、修缮、急修、抢修工作中的作用，在旧小区综合管理中，结合房屋大修等改造工程，切实改善旧小区的居住条件和居住环境，进一步提高旧小区综合管理水平，极大地改善了小区的居住环境，使小区整洁有序，面貌焕然一新，提高了居住质量，促进了和谐社区、和谐社会建设。

2018年7月1日之后，集团将原7家民营物业公司116名维修人员择优重新聘用、培训，精简整合成66人的4支便民小修队伍，提高了工作效率。

从2018年7月到2019年6月，集团共投入便民小修维修资金7486435元，解决居民报修49829项，比往年同期减少了10%。在上海物业服务满意度考核中，南房物业名列前茅。

3．探索“四保合一”模式，规范旧住宅小区物业服务。

（1）从2015年1月起，集团根据区政府、区住房保障房屋管理局的要求和部署，因地制宜，形成“一小区一方案”，推进封闭式、半封闭式、组合式多元管理模式，以适应成片售后房小区、老式公房小区和零星公房小区的不同管理需求。具体到各小区，由房管局、街道和南房集团、南房物业共同确定小区的管理方案，增加必要的保安岗亭，通过购买服务的形式，引入专业化保安、保洁队伍实施管理。

（2）进一步完善便民小修考核管理制度，在报修回访、应急托底保障、督修、抽查和数据监控五个方面强化管理，切实提高便民小修服务的及时率及满意度，提升窗口工作服务能级，夯实各项服务措施。

（3）老旧小区管辖绿化面积共计72606平方米，未明确产业归属的里弄零星绿化1273平方米，已完成一次药水除虫和修剪。完成白蚁应急报修443单，大修工地完成白蚁查勘预防10000平方米。

（4）全面推行住宅小区公共区域清洁维护标准，确保小区环境干净整洁。对由区市容绿化局负责提供专业保洁服务的老旧小区，由小区经理会同街道居委加强日常检查和管理，发现问题及时与相关部门联系，并督查整改。同时，积极配合街道居委开展住宅小区环境综合整治工作和文明城区创建工作，不断提升居住环境品质。

（5）明确具体的管理标准，比如保安的日常巡查、保洁的清扫标准等，在规范要求、优化流程、提高效率方面着手，明确制度，强化考核管理，要求小区经理通过参加社区联席会议，接受街道办事处和市、区房管相关部门检查，针对小区工作中存在的问题进行研究，落实问题发现机制，提出相应的自查自纠整改措施，进一步提升小区综合管理工作水平。

4．持续加强直管公房基础设施建设。

（1）结合大修工程，改善旧小区居住条件。2015年，投入资金335万元，完成对陆迎、三门、县左街、黄家路4个小区房屋全项目大修工程，对房屋的屋面和外立面、下水管道、小区道路、门窗等开展全面修理。

2016年，南房集团经过排摸，将三门小区等列入年住宅厨卫综合改造工程实施对象。投入资金900万元，对十几年都未大修过、5年之内无法动迁的老城厢7万多平方米直管公房全部进行了大修。为500多户老城厢居民安装了抽水马桶。

（2）重塑老城厢，综合改造老旧小区。黄浦区的旧改工作任务重、工作量大，并且与历史文化风貌保护工作息息相关。对于历史保护区之外结构简陋、基础设施较差且没有保留价值的危旧房可以依法实行征收并拆除改造，但房屋征收不是旧改的全部内容。旧改除了拆旧建新外，还要兼顾位于历史风貌区之内、不能通过搬迁改善生活质量的居民的利益，要让他们住得更舒适。

集团尊重居民需求，在聚奎新村、复兴东路404弄整体改造中精心设计，为每家每户巧妙地设计出厨房与卫生间。配套进行房屋修缮、厨卫改造、水电管线改造、小区绿化补种等工程，千方百计为每户人家改善居住条件，“螺蛳壳里做道场”，在既有房屋内嵌入必需的生活设施，真正解决居民长期以来的“急、难、愁、盼”问题。

5．创新物业管理理念，建立应急抢险托底保障制度。创新物业管理理念，提升物业管理水平，是做好保障和改善民生工作的基础。针对老旧小区房屋老化、安全隐患多发的状况，集团加强专业查抢险队伍建设和安全巡查制度建设，并通过招收应届毕业生和相关专业技术人员扩充查抢险队伍。每年不少于两次对辖区内的房屋进行安全检查，在节假日等重要时点对特定区域内的房屋进行安全巡查。

在做好公房查抢险工作的基础上，集团还对老私房、无维修队伍的系统房屋、无人管理小区房屋等建立应急抢险托底保障制度，及时做好该类房屋的应急维修和突发事件处置工作。

6．加大风貌保护和留改工作力度。2018年，集团参与黄浦区老城厢地区公共空间建设实施方案研究，在打造方浜路-昼锦路城市生态蓝绿丝带的工作中，开展第五批优秀历史建筑和文物保护点“一幢一册”勘查，推进8号街坊一期试点和瞿溪路1200弄、保屯路211弄等留改项目，逐步形成黄浦区里弄房屋修缮实施方案和流程规范。

7．突出城市温度，提高精细化管理水平。集团配合各街道，在老旧公房小区启动自治家园项目，为引入“治理共同体”探索一条创新社会治理的新路径，引导居民通过自治参与到小区管理之中，努力形成小区管理的共防共治体系，实现良性互动。集团将物业服务监督管理权适当让渡给公房承租人，让公房承租人参与协商、参与决策，赋予他们更多的管理权。具体做法是：小区居民召开议事大会，从公房承租人代表（含同住人）中选举产生自治家园执委会委员，集团派出的代表担任执委会主任，1名副主任和3名委员由议事会议选举出的小区公房承租人代表（含同住人）担任。

在直管公房社区“硬件”改善方面，集团主动增加微改造和维修投入，加强物业管理，使一些老旧直管公房小区虽然房子老，却仍然干净、舒适、安全，并通过旧住房综合改造，小区绿化、停车位改造等举措，推动广大居民有序、高质量地参与社区建设，共建共治推进机制创新，让老小区焕发青春。如今，既有公房加装电梯成为热门的话题，下一步，集团将对这一“老大难”问题进行项目化推进，注重发挥居民自治的作用，积极探索解决方案。

8．优化资源配置，打造公共服务平台。集团从2018年下半年起，组织实施以南房物业为集约化优势平台，整合归并与公房物业管理有关的绿化灭蚁中心、顺高楼宇设备工程公司、应急维修服务中心和“962121”呼叫平台等公司和机构，全面归集管理权限，发挥国企作用，打造泛公房物业管理和公共服务平台，稳固公房物业管理基础。

泛公房物业管理和公共服务平台通过招标引入维修队伍，通过业务培训和优胜劣汰，建立一支由集团统一管理、多家公司参与的相对固定的房屋日常维护、应急维修抢险队伍，承担全区公房日常维修工作，负责防台防汛等应急抢险物资和设备储备，共同承担应急托底责任，也负责962121热线派单的应急维修。体现市场主导、社会参与、专业服务的创新思路，确保维修养护的正常运作和人才的储备。

9．弘扬劳模精神，加强队伍建设。集团发挥先进模范引领作用，以“高师带徒”、“劳模蒋华云创新工作室”等形式，发挥“传帮带”作用。南房物业有一批退休返聘和临近退休的小区经理，他们经验丰富，熟悉所管小区情况，是管理技术骨干，集团就让他们带徒，让即将担任小区经理的年轻员工拜他们为师，经过一段时间的锻炼实践和考核方能上岗。每年还开展技能比武活动，支持员工参加各类培训、继续教育等活动。集团职工教育培训经费支出近40万元。集团还提升了一线工人薪资，新一代的“上海工匠”正在不断涌现。

10. 预防为先，营造风清气正的企业氛围。集团下属物业公司在民营化改制后，曾发生过物业公司隐匿、私分国有房产的案件，造成国有资产流失。集团在配合检察机关侦破案件同时，举一反三，在物业条线上大力开展反腐倡廉教育，压缩寻租空间，提前堵塞漏洞。在集团统一管理前夕，加强对空房的管理，要求各民营物业公司上报空房。集团物业公司指定两位专职人员对上报空房进行实地核对，统一制订空房清册。随着集团管辖范围内旧区改造力度的加大，要求下属4家服务中心对在房屋征收中新发现的空房及时上报集团，由南房物业进行会审，并与征收所明确房屋的归属。对新发现空房的确认和腾退，南房物业还制定了相应的奖惩制度，以减少国有房产流失的风险。

11. 多方联动，开创社区党建联建新局面。旧小区的综合管理是项系统性工作，涉及的职能单位、部门较多。集团一直以来致力于加强与街道等不同部门基层党组织的横向联动，与老西门街道共同开展基层党组织党建联建活动，整合资源，发挥优势，服务居民，营造实事项目工作和谐氛围。将旧小区综合管理工作作为党的群众路线教育、“三严三实”专项教育主题活动的深化实践，作为年度考核、部门年终考评工作内容。

四、对策和建议

（一）统筹各类资金使用，提升资金的使用效率

1．统筹直管公房存量专项资金使用。针对目前涉及公房管理的资金较多的状况，建议作进一步梳理之后，统筹盘活各类资金的使用。直管公房除涉及日常租金收入外，尚有残值补偿金、售后公房净归集资金等，均属于财政专项资金，用于房屋大修等特定项目，建议区政府根据有关规定，结合黄浦区公房管理的实际，进一步明确专门的使用办法及范围，在确保资金规范使用的前提下，更好地盘活存量资金，提升资金使用效率。

2．实行归口管理，规范补贴标准。要改变直管公房物业管理方面政府补贴的方式和标准不统一的问题，建议在全面梳理的前提下，统一补贴方式和标准，归集补贴渠道，将管理的责任主体和资金的使用主体统一，以实现资金的一口管理。

3．合理配置租金收入，逐步提高租金标准。解决好不同公房管理单位的租金收入存在差异的问题，建议统筹考虑，优先将资金向所管直管公房面积更大、房屋结构较差的管理单位倾斜。针对直管公房的租金收入和运营支出不平衡的现状，建议尽快调整直管公房租金标准，减轻管理企业经营负担，可从直管公房中的非居住用房以及使用权转让后的新租赁户入手，逐步将租金调整为市场标准，同时相应提高物业服务标准，推动直管公房管理的良性发展。

（二）加强管理队伍建设，提升直管公房管理专业化水平

1. 建立企业人力资源规划。有关部门要加强对物业公司人力资源配置的指导，理顺物业公司的招聘与配置、培训与开发、绩效管理、薪酬福利管理、劳动关系管理，形成企业内最优化的人力资源配置，保持企业的良性运作。

2. 发挥专业公司作用。通过政府扶植，以购买服务的方式，引入专业化的保安、保洁队伍参与到直管公房的日常管理之中，提升管理的专业化水平，弥补现有公房管理队伍的缺口，为直管公房全面推行“四保合一”夯实基础。

（三）依法落实直管公房的转租赁管理制度

进一步加强受权经营管理单位的主体责任，不断强化其“产权人”的意识，采取切实措施，落实依法管理，具体建议如下：

1．通过司法途径解决违规问题。对于承租人的对房屋不当使用、违法违规等行为，应依据法律规定，要求承租人及房屋实际使用人承担法律责任及履行法律义务，杜绝不文明行为，并就相关违规问题，寻求司法途径予以解决。

2．尝试建立空置房屋承租权的回收机制。进一步核实、排摸直管公房的承租人基本情况，对已经空置或今后可能空置的房屋进行登记备案，并重点监管，逐步回收此类房屋，不再建立新的公房承租关系。建议这部分房屋收归国有以后，对其进行保护性修缮，建设人才公寓，逐步缓解中心城区租赁难。此外，可以与现有城市更新中的留改工作相适应，为房屋内部改造创造空间条件。

3．建立有效的出租、转租备案制度。规范直管公房的出租及转租行为，建立相应的备案机制，并与区内人口户籍管理、居住证管理相结合，加强对房屋及实际使用人的监督与管理。

4.加大直管公房的修缮力度，提高工程质量，消除安全隐患。我区老旧小区直管公房的老化速度日益加剧，政府应加大老旧小区直管公房的修缮力度，在资金投入、人员安排等方面做好房屋的大修和日常修缮工作，最大限度地确保直管公房房屋使用安全。

5.完善大修工程招投标制度。结合本区老城厢风貌保护地区房屋的特点，建立参与大修建筑工程企业入围制度，保留几支优秀队伍，实行优胜劣汰，保证工程质量。

6.适度提高综合修缮标准，提升居民满意度。建议上级主管部门根据城市更新发展的进度，与时俱进，加快修订房屋修缮工程标准，加快房屋的功能改造，切实办好本区的马桶工程，增设必要的生活设施，提高房屋成套率，配合搞好本区旧工房加装电梯工作，让群众的居住条件得到切切实实的改善。

7.将确保居住安全作为直管公房修缮工作的第一要务。建议在市容市貌整顿、小区美丽家园建设等各项修缮工程中，将排除房屋主体结构隐患作为首要任务，政府职能部门要加强牵头协调，集团要发挥专业部门的作用，各部门齐心协力，努力使每项工程都经得起历史的检验。今年发生的新冠肺炎疫情，是全球百年一遇的重大公共卫生危机，直管公房如何联防联控，精准施策，是摆在我们面前的一个全新课题。防疫工作的常态化，要求物业管理必须成为公共卫生体系的一部分。

在“住房不炒”的总基调下，要用“旧改”来支撑房地产业的投资和消费，加大城镇老旧小区改造力度，整体地、有步骤地改造和更新老旧城区物质生活环境，引进品牌物业，实现新时代的城市更新。这从宏观经济角度对物业管理提出了更高的要求，为此，我们将进一步完善和创新管理体制、机制，不辱使命，切实履行新的历史使命。