浅析影响长吉图先导区跨国治理的因素

刘婷婷　任伟

摘要：治理是一种解决公共领域问题机制的过程，对治理影响因素的分析有着其自身的重要性。跨国治理作为经济全球化带来的国家间相互依赖、共同发展的产物，有着自身的独特性。本文重点关注影响长吉图先导区跨国治理的因素，并分析这些影响因素具体的作用和效果，以此为长吉图先导区开发开放提供思路参考。

关键词：长吉图先导区;跨国治理;影响因素

中图分类号：F752.7         文献标识码：A

收稿日期：2020-02-26

作者简介：刘婷婷（1991- ），女，助教，硕士，研究方向：马克思主义中国化研究;任伟（1989- ），男，科员，硕士，研究方向：党史党建。

自2009年以来，国务院正式提出将长春、吉林、图们江开发开放先导区规划上升为国家发展战略[1]。该地区涵盖了吉林省中东部的长春、吉林、图们江区域，总面积达2.36万平方公里，人口约770万人，经济总量高达吉林省的70%。从跨国格局来考量，长吉图作为中国东北地区开放、开发的窗口，关联着北部的俄罗斯、蒙古，东部的日本、朝鲜、韩国，以也关联着远在北美洲的美国的利益。

1 跨国问题的复杂性

世界经济的发展裹挟着全球化浪潮的涌动，科技革命的进步孕育了现代文明的果实，政治理念的更新催动着国家间交往方式的改写。以往的国际关系理论在涉及国家间关系的问题时，有的认为国家之间交往最重要的是权力界定下的利益，有的认为是以权力寻求的安全，有的认为是制度影响着甚至决定着国家的行为，也有的认为国家间关系是由文化建构而成。这些理论从不同的视角论证了国家间关系的不同境况。在跨国治理领域，国家间关系被赋予了与众不同的定义。

本文中跨国治理是一种合作治理形式，合作治理的主体同样具有多元性，从国家治理中的多元主体扩展到跨国治理中的多元主体，显而易见的是这些主体的数量的显著增加，由此也增加了跨国治理的难度[2] 。图们江开发计划涉及的国家不仅包括中国、朝鲜、俄罗斯，同时也包括周边国家韩国、日本和蒙古国，它是一个跨区域的经济合作范畴，因此需要综合考察相关各国的具体发展现状。同时，从跨国治理的内容上看，跨国问题的复杂性对跨国治理起着首要的影响。

1.1 国家间的主权悖论，影响了参与者的意愿与效果

在各国参与到跨国治理当中，首先面临的主权上的影响便是因合作而产生的新制度、机制对本国在该地区或是该问题上原有制度、机制的冲击。例如在图们江边境开发开放时会与朝鲜、中国边境所原有的体制、法规产生差异性的规定、原则等。其次是跨区域治理会涉及国家的民族、宗教等敏感性问题，以及在此基础上对国家安全产生一定的影响。跨国治理还可能存在的对主权产生影响的内容就是国家间在合作过程中的一些资金、技术、交通、环境、人员等微观问题，这就需要从实际层面加以解决。

这种悖论的存在是否能导致跨国治理的不存在呢？当前存在的欧盟治理、东盟治理等具体的事实对这个问题给出了否定的答案。国家参与到合作治理中的最主要因素就是：经过彼此间的合作，可以更实际、更有效的解决某些问题、达到某种目的。在跨国治理中的主权问题固然存在，但是为了寻求更好的合作，各国都会本着尊重他国主权的原则，各国在合作中对主权的让渡并不意味着对主权所有权的丧失。然而，传统主权观念已经在各主权国家的固有思想中扎根，要想让所有国家充分地认识到跨国治理对国家主权的乐观型影响仍然需要漫长的时间。

1.2 经济水平的差异性，影响着国家间合作的平等性

国家能力是国家参与到国际舞台上的入场券，能力的不同造成了国家间实际上的不平等。这种现实上的不平等则会影响跨国治理中各国主权国家间经济上合作的平等性和均衡性。图们江开发区域内各国之间在国土面积、经济结构、发展水平等诸多方面存在较大差异，其参与的方式、政策的力度都必然会有显著的差异。此外各国在图们江区域开发中，利益各不相同，因此在开发中国际分工、主导地位的划分十分困难。

从经济发展水平来看，图们江地区表现出明显的区分，其中日本、韩国为第一梯队，中国、俄罗斯（西伯利亚和远东地区）、朝鲜、蒙古为第二梯队。[3]这种经济发展水平的差异性一方面会使得图们江地区在合作时会形成优势互补，另一方面也会由于差异性而呈现出各自基础设施等条件的区别，落后的硬件设施必然对图们江地区的经济合作进程带来不小的影响。

1.3 政治经济体制的多样性，牵涉着国家对外政策的制定和执行

影响长吉图先导区经济合作的主要因素即为政治因素，具体表现为不同主权国家间的政治经济体制多样，尽管中国与朝鲜同属社会主义国家，但是其经济体制上存在明显差异，俄罗斯东北部与蒙古处于资本主义经济发展的初级阶段，日本与韩国则进入到资本主义经济的稳步发展阶段。如此复杂多样的经济政治体制，使各国间在关税、劳务管理、金融制度、法律法规等方面有巨大差距，这也造成该地区各国间经常性发生经济、贸易上的摩擦。

2 行为体偏好

跨区域治理的主体多元性使得不同的行为体对长吉图区域都有自己的利益偏好。这些不同偏好的存在增加了长吉图跨区域治理的多重性与复杂性。

2.1 主权国家间偏好不同

从主权国家的角度来看，国际社会公认的，与长吉图开发计划有关的国家首先是中国、朝鲜和俄罗斯，其次是韩国、日本和蒙古等。尽管长吉图开发计划仅仅是涉及图们江流域有关国家的部分地区，但超越国家范畴来孤立的讨论该问题显然是不切实际的。各种现实问题纠结在一起，造成长吉图区域各个国家和各个地方的合作协调性不强。

2.2 地方政府间偏好不同

长吉图经济区的规划范围包括：省会长春、德惠、九台、农安和公主岭;吉林，蛟河和永吉;延边等市县，涵盖三个地区。由于各个地方政府间缺乏统一的机制管理，各政府对利益争相竞争，造成了统一市场建立的困难，为长吉图先导区的整体发展带来了阻碍。同时，长吉图先导区所涵盖的地方政府间的行政壁垒也影响着该地区的整体发展。各政府专注于自己的经济发展速度，造成了各地区功能的重叠，增加了彼此间的内耗，减少了合作的互补性。最后各政府部门间的协调机制的缺乏加剧了彼此间沟通的困难，相互间竞争多于合作的关系为彼此间的协作带来了阻碍。长吉图开发开放先导区建设横向上欠缺长春、吉林、图们的密切合作，纵向没有健全的、有效的各層级的组织机构进行专门的区域内统筹规划。

2.3 利益集團间偏好不同

除了主权国家、地方政府对长吉图跨区域合作治理的主要影响之外，有组织的利益集团对该地区的利益偏好也对治理产生着重要影响。随着时代的变迁，有组织的利益集团在社会中所扮演的角色发生了重要变化，尤其是治理概念产生之后，利益集团从原来的利益的代表着逐渐转变为利益的协调者，慢慢地参与到了社会利益的调控中来。但是不同的利益集团影响力不同，在各个行业组织中的布局分布不均匀，所代表的利益各异等造成了利益集团彼此间合作的困境。在欧盟治理体系中日益形成了利益群体协会，负责参与政策协调，这种形式目前在长吉图跨区域治理中仍处于空白状态，随着该区域利益集团的影响力愈来愈强，亟须借鉴欧盟的相关经验，为长吉图先导区的有组织利益集团参与决策找到恰当的平台。

3 规范的产生与扩散

作为名词的“规范（norm）”是指“适当行为的标准或判断对错的原则、规则”，它主要有两层含义：首先，它和规则是同义词;其次，规范是对行为是否适当或行

为对错、好坏进行评判的标准。[4] 在跨区域合作中就需要规范的存在以确保合作标准的存在，并需要实现规范性的上升与扩散。即规范内容上的增加与管理面的扩大。规范的产生有三个必要的阶段，首先是制定规范的主体要得到所在区域的其他行为体的承认;其次是制定规范的内容要切合实际情况，并具有可发展性;最后，规范的监督和执行要依靠相应的组织机构。对于长吉图现在的发展情况来说，最主要的是相应组织机构的欠缺。

组织机构的设立对长吉图区域合作的深入发展至关重要，长吉图区域合作要取得更进一步的进展应设立以下权威性管理机构：（1）首脑峰会。由东北亚各国政府首脑组成，作为长吉图区域合作的最高决策机构，其职责是制定图们江区域合作的指导方针;做出基本政策的决定;签署重要协定;审查管理委员会的决议和提案。（2）执行委员会。由各国中央政府任命的官员代表组成。作为长吉图区域合作的执行机构，负责协调日常事务;提出相关政策和法律法规的建议;协作制定中长期发展规划;制定实施长吉图区域合作的年度计划;制定并监督各项政策规划的进度;协调企业、委员会与政府间的关系。（3）协调委员会。由各国自主选派代表组成协调委员会，主要负责在信息和经验上互通有无，对长吉图区域合作中出现的冲突进行协商解决，适当时可采用首脑峰会形式解决。（4）专门委员会。由各领域的专家组成，主要职能是解决某一领域的专业问题，并就此问题向管理委员会提供咨询意见。专门委员会要定期举行例会，每次例会的议题主要针对一个项目进行讨论，并提出项目的可行性方案提交管理委员会。

总体说来，经济水平的差距、政治体制的异质异构、地缘政治国际局势复杂、来自各国中央政府的直接推动的不足皆成为掣肘因素。跨区域治理协调难度大，国际合作机制存在脆弱性、对国外投资者缺乏足够的吸引力，这些问题都需要中国政府包括图们江区域合作的相关各方政府高度重视和采取积极的努力。

参考文献：

[1]敖丽红.区域间创新联动发展机制与对策研究——以辽宁沿海经济带与长吉图区域为例[M].北京：知识产权出版社，2012：107.

[2]颜佳华，吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2015年（2）：15.

[3]赵永利，鲁晓东.中国与周边国家的次区域经济合作[J].国际经济合作，2004（1）：65.

[4]张旺.国际关系规范理论的复兴[J].世界经济与政治，2006（8）：49.

Abstract： Governance is a process that solves the problems in the public domain. The analysis of factors affecting governance has its own importance. As a product of interdependence and common development between countries brought about by economic globalization， transnational governance has its own uniqueness. This article focuses on the factors that affect the transnational governance of Changjitu Pilot Zone， and analyzes the specific functions and effects of these influencing factors， so as to provide a reference for the  development and opening of Changjitu Pilot Zone.

Keywords：Changjitu Pilot Area; Transnational Governance; Influencing Factors