论中国环境多元共治体系中的制衡逻辑

谟杨

摘要中国的环境治理模式历经了“政府单一管制”与“政府监管辅以公众参与”两个阶段，目前正走向“政府、企业、公众共治”的新 阶段。在当下中国的环境治理实践中，已呈现出若干政府、企业、公众三者共治之端倪。中国学者普遍认为，构建环境多元共治体系 的关键在于政府、企业、公众三类共治主体应当在明确各自职责分工的基础上展开合作，即在政府、企业、公众三者之间构建一个“配 合与协作”机制。但本文认为：①政府、企业、公众三类共治主体自身均存在客观不足型和主观过当型两种原生缺陷，客观不足型原生 缺陷包括政府的监管能力不足、企业的履责能力不足和公众的参与能力不足，主观过当型原生缺陷则包括政府的监管力度失范、企业 的逐利本性难遏和公众的无序参与凸显。②政府、企业、公众三者的客观不足型原生缺陷可以通过“配合与协作”机制得以解决，但 对于三者的主观过当型原生缺陷，“配合与协作”机制则显得相对无力，因而需要另行构建一个可以应对三者主观过当型原生缺陷的 新机制。故本文建议：①未来中国应当在维持“配合与协作”机制的基础上，充分利用政府、企业、公众三类共治主体之间的制约关 系，另而构建一个可以应对三者主观过当型原生缺陷的“限制与制衡”机制。②通过“配合与协作”机制与“限制与制衡”机制的双轨 并行，规避三类共治主体的治理行为失范风险，确保中国环境多元共治体系稳定运行。

关键词 环境治理;多元共治;共治主体;原生缺陷;制衡机制

中图分类号 D922.68 文献标识码 A 文章编号 1002 -2104（2020）06-0116-10 DOI： 10.12062/cpre. 20200125

环境多元共治是指改变传统的政府作为单一主体进 行环境治理的一元治理模式，在引入企业与公众作为共同 治理主体的基础上，形成的政府、企业、公众三者共同参与 环境治理的新模式。自党的十八届五中全会正式提出构 建“政府、企业、公众共治的环境治理体系”以来，中国学 者对环境多元共治进行了较为系统化的研究。然而在目 前学界的相关探索中，并未对三类共治主体可能存在的治 理失范行为给予足够的重视。基于此，本文拟从政府、企 业、公众三者之间的相互制约关系人手，通过在环境多元 共治体系中构建制衡机制，规避三类共治主体的治理失范 风险。

1中国环境多元共治体系之历史溯源

自1973年中国首次召开全国环境保护会议并正式启 动环境治理工作以来，中国的环境治理模式经历了从管理 到参与式管理，再到治理的变迁过程[1]o在中国环境治理 的早期，囿于当时特定的历史条件以及人们认知水平的局 限，环境问题一直被视为自然演化问题以及因治理技术落 后所导致的问题，而并未从公共问题的角度寻求解决⑵。 中国当时所采取的环境治理模式为政府通过行政管制手 段直接对污染企业进行监管，即一种以政府为主导的单一 管制型环境治理模式。具体如图1所示。

然而，在政府单一管制型环境治理模式运行的数十年 间，中国的环境污染问题非但没能得到彻底解决，反而愈发 趋于严重。随着经济社会的高速发展以及国内环境污染形 势的不断变化，政府作为单一主体进行环境治理的能力不 足问题逐渐凸显。而与此同时，放眼国际间，被喻为环境信 息公开制度发展里程碑的《奥胡斯公约》（Aarhus Convention）在欧洲得以通过，该公约作为当时规定环境信 息公开制度最为系统的国际法律文件，在世界范围内引起 了极大的反响[3]o而在美国，通过联邦政府制定的《国家环 境政策法》（National Environmental Policy Act）中所创设的 环境影响评价制度，美国首次以法律的形式确立了公众参 与环境保护的制度设计⑷，在此基础上，美国环保局进一 步制定了《美国环保局公众参与政策》（Public Involvement Policy of the U.S. Environmental Protection Agency），系统 地建立起一套政策目标明确、参与主体广泛、可操作性强 的环境公众参与制度[5]。可见，作为政府单一管制型环境 治理模式的重要补充，在环境治理中引人信息公开与公众 参与已经逐渐成为国际社会的主流选择。在此背景下， 2014年中国新修订的《环境保护法》正式确立了信息公开 和公众参与制度，并将公众定位为政府对企业监管过程中 的监督者。至此，中国形成了以政府对企业的监管为主 导、辅以公众参与为补充的环境治理模式，具体如图2 所示。

近年来，随着环境问题的严重性、综合性和复杂性特 征不断凸显，环境问题的治理模式亦期待进行相应的优 化，其中新型合作式环境治理模式（Cooperative Environmental Governance ）逐渐得到国内外学者的普遍认 同回。有学者指出，在共同目标的指引下，由私人企业、公 众、政府机构和非政府组织合作进行环境治理，比任何一 类主体单独进行环境治理更有成效E。这种合作式的环 境治理模式有利于政府制定出科学的环境政策，从而提高 环境政策的可接受度和实施时的流畅度曰。对于在国际 逐渐占据主流地位的合作式环境治理模式的先进经验，中 国采取了予以吸收借鉴的积极态度。在全面深化改革的 宏大背景下，2015年党的十八届五中全会正式提出构建 “政府、企业、公众共治的环境治理体系”。2016年，这一 环境多元共治理念被正式写入中国“十三五”规划，成为 指引中国未来一段时期内环境治理模式改革与发展的风 向标。

事实上，环境多元共治不仅是概念上的立新，在当下 中国的环境治理实践中，亦已呈现出若干政府、企业、公众 三者共治之端倪。例如在企业参与环境治理方面，2015 年1月国务院办公厅印发了《关于推行环境污染第三方治 理的意见》，提出通过市场化运作的方式吸引和扩大社会 资本进入环境治理领域，提升环境治理的效率和专业化水 平。事实上，中国对于专业环境治理企业的需求量正逐步 上升，特别是自中国开展生态环境损害赔偿制度改革以 来，政府通过生态环境损害赔偿磋商与诉讼程序追索了大 量生态环境修复费用，此时便需要专门的第三方环境治理 企业来具体执行生态环境修复任务。政府索赔与企业治 理两者有机结合，是未来中国生态环境修复工作的科学选 择。除此之外，通过 PPP 模式（Public-Private Partnership） 实现政府与私人企业之间的环境治理合作，亦是中国环境 治理体系发展创新的重要方向之一。有学者指出，未来中 国每年的绿色投资需求将达到2万亿至4万亿元，但财政 每年只能投入3 000亿元，占比仅15%左右，其他85%以 上的绿色投资需要来自社会资本。而PPP模式有助于发 挥市场的作用，促进地方政府管理理念的创新，推进环境 治理的专业化和规模化* ]。在PPP模式中，除了由政府与 企业合作提供公共服务外，公众亦可以作为监督者而倒逼 环境治理PPP项目在识别、准备、采购、执行与移交全过程 中的质效提升[10]。再者，在国务院于2015年8月印发的 《促进大数据发展行动纲要》中，提出通过大数据技术提 高社会治理的精准性和有效性，促进政府监管和社会监督 有机结合。在大数据环境下，国家机构、社会组织和公民 所掌握的数据信息可以得到充分的交换和互补，多元治理 主体之间的沟通和交流也更为便利?，从而为多元主体 高效参与国家治理的提供了必要條件。

正如研究社會共治制度的学者所言，近年来中国许多 地方政府的社会管理创新的实践探索已经蕴含了社会共 治的理念[12]。而在环境治理领域内，政府、企业、公众三 者的联系正趋于紧密，随着三类共治主体之间交流与合作 的不断深入，政府、企业、公众共治的环境多元共治体系之 雏形亦在逐步形成。

2多元共治主体间相互关系研究评述

如前文所述，现阶段中国环境多元共治体系的基本特 征主要体现于政府、企业、公众三者之间的配合与协作，而 这也恰与大多数学者所持的观点相契合。例如法学领域 内的学者普遍认为，环境多元共治是尽职的政府、守法的 企业和积极参与的公众三者之间形成的良性互动'13 ]，环 境多元共治的基础不是控制，而是社会调整机制下政府、 市场、公众三者协调、持续的互动与合作[14]。从解释论的 视角来看，环境多元共治的基本特征在于治理方式的合作 性，需要在各治理主体之间建立合作与协商的伙伴关系， 确立共同的生态环境目标'15 ]。为了塑造与共治格局相匹 配的法治形态，需要确立政府、社群和市场各就其位、相互 借力的三强结构，形塑“政府的归政府、市场的归市场、社 会的归社会”的制度样态[16]。而管理学领域内的学者亦持 类似观点，如有学者在公共治理理论的视域下展开研究， 指出政府、市场主体与公民社会团体都不应成为唯一的治 理主体，只有三者互动合作才是环境治理的必然选择[17 ]。

也有学者援引多中心治理理论对环境多元共治体系进行 解读，指出中国的环境治理需要多元主体共同参与，应当 通过民主协商与合作等方式发起集体行动，以实现共同利 益[18]o而落实到环境多元共治体系的实践应用层面，有 学者指出应当加强政府、企业、公众三者在环境治理工作 中的互动协作，以应对湾区城市群地区复杂自然生态系统 的治理难题[19] o针对未受到足够重视的农村生态环境问 题，有学者指出应当在农村地区建立多主体共同参与的综 合治理体系，充分发挥各共治主体的优势，采取分工合作 等方式予以统筹解决[20]o

纵观诸多学者从不同角度展开的相关论述，不难发现 学界普遍认为构建环境多元共治体系的关键在于政府、企 业、公众三类共治主体应当在明确各自职责分工的基础上 展开合作，即在政府、企业、公众三者之间构建一个“配合 与协作”机制。然而笔者认为，这一观点恰恰折射出学界 似乎尚未走出孤立看待政府、企业、公众三类共治主体的 窠臼，因而在事实上将环境多元“共治”理解成了多元主 体“分治”的集合：通过预设政府、企业、公众三者的角色 分工，将政府、企业、公众分别定位为监管者、履责者、监督 者，形成了一种政府、企业、公众三类主体“各司其职”再 “相互配合”的环境多元共治理念，具体如图3所示。

实际上，在环境多元共治体系中，政府、企业、公众三 者之间是存在紧密的动态联系的，故应当以整体化的思维 来对此三类共治主体进行考量，这也是实现环境多元“共 治”的应有之义。而如果以静态的视角孤立地看待政府、 企业、公众三者，将其分别定位为监管者、履责者、监督者， 就无异于走回了“以政府监管为主导、辅以公众参与”的 环境治理模式的老路，这不仅与环境多元“共治”的基本 理念相悖离而无法体现出多元“共治”的特征和优势，事 实上也无从构建起真正意义上的环境多元共治体系。

3多元共治主体原生缺陷类型化分析

之所以党和国家在新的历史时期提出构建政府、企 业、公众共治的环境多元共治体系，正是因为政府作为传 统的单一治理主体，在进行环境治理时存在一定的原生缺 陷，而在企业和公众二者加入并形成环境多元共治之后， 可以帮助政府克服其在单方面进行环境治理时可能衍生 出的一系列问题。但事实上，不仅作为共治主体之一的政 府自身存在原生缺陷，纳入共治主体范畴的企业和公众同 样存在一定的原生缺陷，而三者的原生缺陷可以进一步分 为两种类型：一类是客观不足型原生缺陷，包括政府的监 管能力不足、企业的履责能力不足和公众的参与能力不 足;另一类是主观过当型原生缺陷，包括政府的监管力度 失范、企业的逐利本性难遏和公众的无序参与凸显。

3.1客观不足型原生缺陷

客观不足型原生缺陷是指政府、企业、公众三类共治主 体在治理能力方面存在部分短板，导致其难以完成环境治 理任务的客观现实。客观不足型原生缺陷的应对思路正是 当下诸多学者所推崇的“配合与协作”机制，即通过政府、企 业、公众三类共治主体之间的相互支持与协助，弥补三者在 环境治理中存在的若干能力不足问题。

具体来说，政府的环境监管能力不足问题主要体现在 政府缺乏专业的环境检测技术人员以及环境执法人员人手 不足等方面，其解决途径是加强企业和公众二者对政府的 支持与协助：例如在环境现场检查中引人经认证的环境检 测企业，由其承担现场采样及后续检测工作，弥补执法人员 专业技术能力不足的缺陷;再比如发动公众担任“环保观察 员”“市民河长”等多种形式的环保志愿者，积极为政府提 供环境执法线索，以化解环境行政机关执法人员数量少而 监管对象数量多的矛盾。企业的履责能力不足问题主要体 现在部分小微企业缺乏运营污染防治设施设备的技术能力 以及缺少污染治理的技术手段，解决该问题的途径亦是加 强政府与公众二者对企业的支持与协助：例如由政府培育 并扶持环境第三方治理产业，帮助部分小微企业通过市场 化运作的方式外包解决运营维护污染防治设施设备的难 题;再比如由公众中的精英科学家协助企业进行技术攻关， 帮助企业解决污染物处理难题并提升企业的污染防治能 力。公众的参与能力不足问题主要体现在部分民众的参与 意识淡薄以及公众参与活动缺乏资金支持等，欲解决该问 题仍离不开政府与企业二者对公众的支持与协助：例如政 府通过广泛的宣传引导，提升公众行使环境参与权的积极 性，营造良好的公众参与氛围;企业则可以通过捐赠等形式 助力公众和作为公众代表的环保组织开展环境公众参与活 动，减轻公众与环保组织的经济压力。

3.2主观过当型原生缺陷

与客观不足型原生缺陷相对，主观过当型原生缺陷是 指政府、企业、公众三类共治主体存在超越其治理权范围 的“治理”欲，而导致其“治理”行为失范的主观阙欠，具体 则包括以下几个方面。

3.2.1政府监管力度失范

政府的监管力度失范是指政府在环境监管中存在的 “有能力管却管不好”的情形，目前中国政府的环境监管 呈现出两种相对对立的监管力度失范现象：一是因长期存 在以经济增长为主要考核内容的官员“晋升锦标赛”机制 而导致的政府怠于监管，以及出于“权利寻租”“政府俘 获”等因素而导致的政府故不监管;二是因近年来国家层 面对环境保护工作保持高压态势而导致的地方政府“一刀 切”式的过度监管。

“晋升锦标赛”是指在集权型政治体制下，上级政府 主要依据经济增长指标来考核和提拔下级官员，因此下级 官员有着很强烈的动力来发展经济，以求能够获得政治上 的升迁[21]o自2。世纪8。年代以来，“晋升锦标赛”模式 催生了一大批“唯GDP论”的地方官员，在这些官员的领 导下，诸多地方政府将经济发展摆在优先考虑的位置，甚 至有的地方政府为当地的纳税大户企业挂上“免检牌”， 使其成为环境监管的“法外之地”，“开发区不敢查、重点 保护企业不敢查、领导不点头不敢查”成为基层环境执法 人员的尴尬写照[22]o “晋升锦标赛”的存在，使得中国地 方环境监管工作阻力重重、举步维艰。“权力寻租”则是 美国经济学家克鲁格（Anne O.Kmeger）〔23〕首次提出的理 論，通常是指政府官员或工作人员利用其所掌握的行政权 力，谋求自身获取经济利益的各种腐败活动。近年来，随 着政府环境管理职权范围的不断扩大，“权力寻租”已经成 为引发中国基层政府环境监管失范的重要原因之一如。而 “政府俘获”则是美国经济学家斯蒂格勒（George J. Stigler）〔曰首次提出的概念，主要是指利益集团通过各种 手段，促使政府制定出有利于该利益集团的法律、规章和 政策的行为。“政府俘获”是资本与权力拥有者之间的一 种以政策法规为标的的交易行为，是资本与权力谋取更深 结合的标志[26] o被“俘获”的政府所制定的带有强烈偏向 性的环境保护政策与法律，一定程度上会使部分企业危害 环境的行为“合法化”，这种政府与企业之间形成的损害 环境的“合谋”，将会导致政府环境监管工作长期失灵。

而与上述“晋升锦标赛”“权力寻租”“政府俘获”不 同，政府“一刀切”式的过度监管则体现为一种环境治理 中的“冒进主义”。近来年，中国环境保护工作的受重视 程度不断提高，政府环境监管更是呈现出持续高压的态 势，全国范围内接连开展了多轮中央环保督查、重点区域 强化督查和环保督查“回头看”等专项行动，配合交办、约 谈、曝光、查处等一系列“动真格”的问责手段，使得地方 政府在环境保护工作方面的压力陡增。在此背景下，一些 地方政府由过去的“重经济、轻环保”转变为片面追求快 速解决环境问题，对排污企业进行“一刀切”式的监管，通 过责令停产停业等简单粗暴的执法方式，不分青红皂白强 令一些企业“先停下来再说”甚至“一律关停”E。而一 些达标排放或经过治理可以达标排放的企业也遭遇停产、 限产，导致订单作废、工人失业，甚至连一些民生工程也受 到牵连[28]o政府“一刀切”式的过度监管，可谓是对过去 长期存在的“要经济不要环境”问题的矫枉过正，不仅导 致一大批环境合规企业被“误伤”，甚至对公众的正常生 活也造成了诸多负面影响。

3.2.2 企业逐利本性难遏

在环境多元共治体系中，企业由过去纯粹的被监管者 转变为共治主体之一，其在环境治理中的参与度和重要性 均得到一定程度的提升。然而，企业作为“理性经济人”， 追求利益最大化是其难以改变的本质属性，这就会导致一 些从事环境治理工作的第三方服务企业在参与环境治理 时因逐利本性所缚，而做出部分不利于维护环境公共利益 的违法违规行为。例如在环境检测领域，参与环境执法并 承担现场采样与样品检测工作的第三方环境检测公司，就 有可能在逐利本性的驱使下，因受到被检查企业的贿赂而 为其出具不真实的检测报告，帮助其逃避环境行政处罚; 再比如一些第三方环境服务公司，可能利用其掌握的专业 技术能力，帮助委托其运营污染防治设施设备的排污企业 篡改相关数据信息，以规避环境监管;甚至还有一些专门 从事“环境公关”工作的“掮客公司”，在接受污染企业的 利益输送后，帮助其寻求俘获政府以及环境行政机关的机 会等。

当然，除了一些直接承担环境治理相关职责的企业之 外，大多数企业仍然保持着普通生产经营者的身份，这些 企业参与环境治理的方式主要是主动减少排污量，并积极 治理其排放的各类污染物。然而，在逐利本性的驱使下， 难免会有一些不法企业采用偷排偷放等违法方式逃避环 境保护义务、规避治污责任。尽管自2015年起新《环境保 护法》、新《大气污染防治法》等一系列“史上最严”环保法 律法规正式开始实施，但“以身试法”的违法企业仍然为 数不少：如厦门市在2016年9月至11月共计约100 d的 时间里，共查获环境违法行为285起，罚款943万元;青岛 市在2016年3月仅一个月的时间里，便查获了违反《大气 污染防治法》的环境违法行为110起[29 -30];而根据生态环 境部发布的《2017年中国生态环境状况公报》，2017年全 国共实施环境施行政处罚23. 3万件，罚款金额115. 8亿 元。如此之多的环境行政处罚案件，折射出企业的逐利本 性仍然是阻碍其履行环境治理义务的一大原因。

3.2.3 公众无序参与凸显

公众的无序参与是指公众参与中存在的参与方式激 进、参与过程混乱、公众情绪激愤等非理性状态。在公众 由监督者转变为共治主体之一后，其在环境治理中的话语 权与影响力亦会随之扩大。然而，由于公众的人员组成较 为复杂，不同群体之间的利益冲突和多重诉求极易导致公 众参与演变成为环境群体性事件，并进一步引发包括“多 数人暴政”“民意绑架”等在内的公众参与危机。

“多数人暴政”是法国政治学家托克维尔（Tocqueville）'3'〕 在分析民主政治时所提出的概念，主要是指在民主制度运 行的过程中，多数人借助民主制度工具，以集体的强大力 量去压制少数人的正当利益。作为民主博弈的情境之一， 在环境公众参与的过程中往往也可以寻觅到“多数人暴 政”的痕迹：“公众”本身是一个充满着利益区分和冲突的 复杂构成，环境公众参与中的“公众”可以作出二元区分， 即“无利害关系的公众”和“有利害关系的公众”。对于一 个有待公众参与的环境事件而言，通常“无利害关系的公 众”的数量要远远多于“有利害关系的公众”，这就给了 “无利害关系的公众”实施“多数人暴政”的空间。举例来 说，某一城市由于垃圾处理的实际需要，客观上必须新建 一座垃圾焚烧处理厂，假设该厂选址于该城市内的某一地 区，那么基于邻避情结，该地区的公众作为“有利害关系的 公众”，自然不会赞成这一选址计划。然而，该城市内其它 地区的公众作为“无利害关系的公众”，显然希望就在目 前选址的位置建设垃圾焚烧处理厂，这样一方面满足了自 己所在城市的垃圾处理需求，同时又不会对自身居住地区 的生态环境造成不良影响。此时，如果从整座城市的层面 进行民意调查，那么结果很可能是依照占据绝对多数的 “无利害关系的公众”的意愿，将垃圾焚烧处理厂置于目 前选址的地区。这就导致少数“有利害关系的公众”的合 理诉求被多数“无利害关系的公众”的私益话语所淹没， 其环境权益将难以得到维护。

此外，无序而失当的公众参与还可能引发“民意绑 架”现象。所谓“民意绑架”，通常是指政府出于对公众意 志或诉求的非理性依从，进而作出的不合理或不恰当的行 政决策。在公众维权意识逐渐觉醒且舆论媒体较为发达 的当下，“民意绑架”现象在实践中并不罕见：从厦门PX 项目的“散步式”抗议，到江苏启东王子造纸排海工程的 示威游行，再到昆明PX项目、上海松江电池厂项目、广东 江门核燃料项目等，全国各地多个大型工业项目均因遭到 公众的强烈反对，导致当地政府在巨大的舆论压力之下宣 布取消相关项目。当然，项目下马的最终决定固然包含建 设项目本身即存在不妥之处这一因素，而不能完全归咎于 “民意绑架”，但在这些环境群体性事件中，政府迫于民意 压力而作出的大量妥协与让步显然也是客观存在的事實。 而同样不可否认的是，当事后冷静而客观地审视这些建设 项目时，不难发现群情激愤的公众与推波助澜的媒体或许 过分夸大了建设项目可能引发的环境风险，同时建设项目 的取消也带来了诸如政府须得承担违约责任、企业前期投 人徒然浪费、当地居民就业机会丧失等一系列负面影响， 最终导致了一个政府、企业、公众“三输”的结局。对此有 学者分析指出，公众参与并不必然导致理性的结果并增进 公共利益，过当的公众参与使得公众享有了无需承担责任 的决策权和否决权，在诸多邻避项目中，公众参与的结果 甚至是导致了本来应当有效解决环境问题的项目的 流产[32]o

4构建环境多元共治体系制衡机制的必要 性及其路径

如前文所述，在学界占据主流地位的“各司其职”再 “相互配合”这一环境多元共治理念中，仅通过强调政府、 企业、公众之间的“配合与协作”而对三者的客观不足型 原生缺陷作出了一定的回应。但是，对于三者的主观过当 型原生缺陷，“配合与协作”机制则显得相对无力，特别是 当某一共治主体因主观过当型原生缺陷而导致其出现治 理行为失范时，继续强调其他共治主体对其的支持与协 助，则难免存在“为虎作伥”之虞。因此，有必要在“配合 与协作”机制之外另而构建一个可以应对三类共治主体主 观过当型原生缺陷的相互制衡机制。所谓制衡，即是指 “相互制约，平衡权力，防止专断和腐败” '33〕o权力制衡理 论是人类创造的一项伟大的政治文明成果，其滥觞于古希 腊柏拉图、亚里士多德的调和理论，经波利比、博林布鲁克 等人的提炼与发展，最终形成以英国的洛克、法国的孟德 斯鸠和美国的联邦党人为代表的现代制衡理论[34] o正如 孟德斯鸠国所言，“一切拥有权力者都容易滥用权力，且 倾向于将权力用至极限;要防止滥用权力，就必须以权力 制约权力o ” o在环境多元共治体系中，三类共治主体同为 治理者，均享有一定的治理权，此时应当使政府、企业、公 众三者中的任意两者均可对第三方的治理权进行有效制 约，以形成一个政府、企业、公众相互制衡的相对稳定状 态，具体如图4所示。

4.1公众、企业制衡政府的路径构建

4.1.1 公众制衡政府的路径构建

其一，充分保障公众所享有的检举权，以对抗政府在 环境监管中可能存在的渎职行为。检举权源于中国《宪 法》第四十一条所规定的“公民对于任何国家机关和国家 工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、 控告或者检举的权利。”作为宪法权利的公民检举权承载 着重要的宪治功能，而中国主权在民的政治体制更决定了 公权力的行使者必须受公众的监督技句。在2018年中国 正式设立监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关 后，应当充分利用监察和信访两条公众检举的途径，通过 邮件、短信、电话等多种渠道接受公众的检举信息，适当简 化公众检举的相关流程，适度缩短公众检举的反馈期限， 在降低公众检举难度的同时提高公众检举的积极性。此 外尤须重点落实检举过程中的保密制度，避免检举人遭受 报复陷害，增强检举人的检举信心。同时，在信息网络较 为发达的当下，应当特别注重利用微博、微信等社群交互 平台，完善和发展网络反腐等公众检举的新形式，加大舆 论媒体对公众检举的聚焦和放大作用，并通过制定相应政 策、办法的方式，将这些实践中卓有成效的公众检举手段 纳入制度化的轨道。

其二，逐步将公众纳入环境行政公益诉讼的起诉主体 范围，以司法途径保障公众监督权的实现。从世界范围来 看，对原告资格进行有限扩张，已成为现代环境行政公益 诉讼的发展趋势。例如美国环保法律不仅对公民诉讼原 告的身份几乎没有限定，而且对公民的起诉资格作了宽泛 解释，以鼓励公民利用诉讼手段来敦促政府勤勉履行法定 职责[37]o而目前中国环境行政公益诉讼的原告仅限于检 察机关，这一起诉资格限制导致中国行政公益诉讼暴露出 受案范围狭窄、诉讼启动难、环境破坏问题与诉讼受案数 量难成比例等一系列问题[38]o不仅如此，有学者通过实 证研究发现，在2015年中国开展行政公益诉讼试点工作 之前，中国部分地区已经存在公民提起行政公益诉讼的实 践探索，虽然这些案件多以法院驳回起诉或原告撤诉结 案，但从实质性解决纠纷、维护公共利益的角度来讲，上述 案件中的大部分还是起到了借助司法监督及舆论监督，督促行政机关积极依法履行职责，切实维护公益的客观效 果'曰。可见，赋予公众环境行政公益诉讼的原告资格，有 助于减少政府在环境监管中的失范行为，亦有利于实现公 众对政府的制衡。

4.1.2企业制衡政府的路径构建

企业合理利用生产要素和社会资源，在法律允许的范 围内自主经营，是企业在市场竞争中得以存续和发展的重 要前提，也是中国发展社会主义非公有制经济的应有之 义，而一些地方政府在环境治理时所采取的“一刀切”式 的过度监管，其实质是因环境政绩考核压力而采取的非正 常监管手段，通常并不具备合法性。对此，应当着力构建 有助于企业维护自主经营权的相关制度，以制衡政府滥用 行政监管权之行为。具体来说，一是要健全规范性文件的 司法审查制度，对于一些地方政府出台的与上位法相抵触 或违法增加企业义务的“土办法”“土政策”，人民法院应 当依照法律规定，在行政诉讼中不予适用，并及时向制定 机关提出司法建议;二是要建立企业的申诉机制，明确政 府应当听取企业正当利益诉求的程序性规定，对于地方政 府作出的不合理或不合法的行政行为，应当由上级政府责 令其改正;三是要严肃问责政府非法干预企业自主经营的 行为，营造依法保护企业合法权益的营商环境，对于一些 地方政府官员“以言代法” “以权压法”的违法用权行为， 应当依照党纪国法追究责任;四是要完善政府侵犯企业自 主经营权行为的赔偿机制，对于政府“一刀切”式的过度 监管导致企业遭受损失的，应当由作出不当监管行为的政 府予以赔偿。

其次，应当进一步打破政府在环境信息供给方面的垄 断地位，改革政府在环境执法领域内的“一言堂”局面。 在目前中国的环境执法体系中，承担执法监测任务的环境 监测机构通常是环境行政机关的所属的事业单位，其日常 工作接受环境行政机关的直接领导，人员和工作经费也由 环境行政机关承担，因而实质上属于公权力机关的序列。 这一制度安排，使得判断企业是否存在环境违法行为的环 境数据的采集权、处理权、解释权等都完全掌握在政府手 中，企业在一定程度上仅能被动接受政府出具的监测结 果。然而政府在环境监测中的垄断地位对于企业来说并 不公平，并有可能滋生政府腐败。对于此类与开放环境监 测服务市场、保障参与主体平等权益等“放管服”理念相 悖的规定，从制衡政府的角度来说有必要予以修正。具体 来说，一是应当积极构建环境监测数据的认同机制，明确 经资质认定的社会监测机构出具的环境监测报告与生态 环境主管部门所属的监测机构出具的环境监测报告具有 同等效力，均可以作为行政执法与行政诉讼中的证据使 用;二是应当重视环境信息领域的科技创新，鼓励市场研发更为先进的环境监测设备，提高社会监测机构的监测能 力，使其出具的环境监测报告能够满足环境执法与诉讼中 对环境数据信息的真实性和准确性要求。

4.2政府、公众制衡企业的路径构建

4.2.1 政府制衡企业的路径构建

其一，适当提高第三方环境服务公司、社会监测机构 等环境治理企业的准入门槛，并进一步完善相应的监管机 制。环境污染第三方治理和环境监测服务社会化是中国 环境治理机制体制改革创新的重要内容，但向社会资本和 私营企业开放环境治理市场仅是推动环境多元共治的第 一步，为了制衡企业因逐利本性而导致的妨害环境治理行 为，政府还需加大对环境治理企业的监管力度。具体而 言，一是应当构建适当的市场准入与资质审核制度，避免 一些明显缺乏治理能力的企业进入环境治理市场，维护环 境治理事业的科学性和严谨性;二是应当加强对环境治理 企业的事中和事后监管，建立环境治理企业的日常检查与 抽查制度、年度考核与备案制度以及瑕疵企业的市场退出 制度等;三是应当积极培育环境治理市场的诚信意识，加 强对环境治理从业人员的诚信教育和法治教育，营造诚实 守信、遵纪守法的市场氛围;四是应当加大对环境治理企 业弄虚作假行为的惩处力度，除了依法处罚违法企业之 外，亦可考虑引入禁止违法企业的负责人及直接责任人员 继续从事环境治理相关工作的职业罚。

其二，完善生态环境损害赔偿制度，以高额生态环境损 害赔偿金的形式遏制企业的违法冲动。在中国进行生态环 境损害赔偿制度改革之前，针对企业环境违法行为的经济 制约手段仅限于一定数额的罚款，然而对于因环境违法行 为而获利颇丰的企业来说，存在数额上限的行政罚款显然 缺乏必要的制约力。尽管中国在新《环境保护法》中引入了 按日计罚制度，但在按日计罚的案件中，几百万、上千万的 罚款也已算是“天价”'"，而相比之下，生态环境损害赔偿 案件中政府向污染企业追索上亿元环境修复费用的案例不 在少数。通过生态环境损害赔偿制度要求污染企业支付巨 额生态环境损害赔偿金，不仅可以使后续的环境修复工作 有充足的资金保障，更可以通过经济手段遏制企业的违法 冲动，从源头上减少生态环境损害事件的发生。在目前生 态环境损害赔偿制度已由部分地区试点转为全国试行的背 景下，未来中国应当进一步完善生态环境损害赔偿制度的 相关立法，使以政府为主导的索赔行为获得明确的法律依 据，同时应当相对简化政府提起生态环境损害赔偿诉讼的 程序性环节，提升政府索赔行为的工作效率。

其三，重视科学技术对环境治理的支撑作用，通过科 技创新推动政府对企业监管能力的提升。在党的十九届 四中全会所作出的决议中，明確提出，，加强和创新社会治 . 122 .

理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参 与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，将科技创新作 为提升政府治理能力的重要抓手之一。事实上，随着经济 社会的不断发展，中国的生态环境问题呈现出点面复合、 多源共存、多型叠加的局面，而科技创新则正是应对复杂 化、多样化生态环境问题的应有之策[41：。以科技手段提 升政府的监管能力和监管水平，及时发现企业的环境违法 行为，是政府制衡企业的重要途径。具体而言，政府应当 充分运用已有的在线监控、卫星遥感、无人机等科技设备， 结合物联网、大数据、人工智能等信息技术，以对企业的排 污行为进行全面而高效的实时不间断监管。同时，政府应 当重点培育专门从事绿色技术研发与成果转化的创新型 企业，鼓励高校和科研院所围绕绿色科技培养高水平人 才，建立产学研深度融合的技术创新体系，为政府输出更 多监管企业的新技术。

4.2.2 公众制衡企业的路径构建

其一，引导公众践行绿色生活方式和绿色消费模式， 倒逼企业重视生产经营过程中的生态环境保护工作。公 众对绿色产品的青睐以及对污染企业的抵制，能够促使更 多的企业主动关注环境问题，并推动企业的研发、生产和 销售朝着环境友好的方向发展[42]o有学者通过实证研究 指出，企业的绿色品牌形象和绿色品牌价值均正向影响顾 客的购买意愿，越来越多的消费者偏好购买更加环保的产 品和服务，更多地选择绿色环保的品牌[43]o在环境保护 愈发受重视的今天，不仅越来越多的知名企业为响应消费 者对绿色产品的需求而推出大量环境友好型产品，市场上 还涌现出大批以绿色设计和低碳环保作为品牌卖点并取 得巨大成功的企业。因此，通过推动公众行使自主选择 权，以绿色消费的方式制衡企业的环境不友好行为一定程 度上是可行的。而为了便于公众在日常消费中识别并选 择绿色企业与绿色产品，未来中国应当建立统一的绿色产 品标准、认证、标识体系，发布绿色产品认证目录，组织开 展绿色产品认证工作。同时，应当对市场中的绿色产品进 行适当补贴，使其在市场竞争中占据一定的价格优势，以 提升公众选购绿色产品的意愿与动力。

其二，充分保障公众所享有的举报权，以震慑企业的 环境违法行为。公众在举报企业环境违法行为方面有其 天然优势与强大动力：其优势在于公众的人数众多且覆盖 范围广泛，能够发现因位置偏远或时间隐蔽而导致环境行 政机关难以察觉的环境违法行为;其动力则在于公众往往 是企业环境违法行为的第一受害人，出于避免自身及家人 的身体健康受到威胁以及避免住宅等不动产因周边环境 质量下降而贬值等一系列因素之考虑，公众通常都会积极 举报企业的环境违法行为。因此，通過保障公众的举报

权，可以在一定程度上遏制企业的逐利本性，并对企业的 环境违法行为形成制衡。具体而言，一是应当增加公众举 报的便利性，例如利用手机的拍摄功能，开发可以实时举 报企业环境违法行为的手机应用程序，方便公众“随手举 报”;二是应当建立公众举报的限时反馈制度，确保公众在 举报后能够得到及时有效的回应，避免挫伤公众的积极 性;三是应当落实公众举报的保密制度，避免公众因畏惧 遭受打击报复而不敢举报;四是应当确立公众举报的奖励 制度，通过表彰有效举报人在全社会形成示范效应，提升 公众的环保意识和责任感。

其三，维护公众（社会组织）的环境民事公益诉讼诉 权，避免公众制衡企业的环境民事公益诉讼制度被边缘化 和虚置化。在中国目前的生态环境损害救济领域内，存在 环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼两种救济途 径，且两者在制度功能上具有同一性，诉讼请求具有较高 的重合性[44]，导致实践中产生了环境民事公益诉讼与生 态环境损害赔偿诉讼的适用顺位问题。2019年6月，最高 人民法院以司法解释的形式确立了生态环境损害赔偿诉 讼优先于环境民事公益诉讼的顺位规则，明确即使社会组 织先行提起环境民事公益诉讼，也要让位于后提起的生态 环境损害赔偿诉讼。这一规定极大压缩了环境民事公益 诉讼制度的存在空间，在本就缺乏资金支持与不友好的制 度安排而带来的双重打击下，社会组织提起环境民事公益 诉讼的积极性势必更会受到极大影响，甚至可能因此导致 环境民事公益诉讼制度由繁荣走向消亡。因此，未来中国 有必要改变生态环境损害赔偿诉讼优先的制度安排，保障 环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的平等地位， 确保公众（社会组织）可以通过民事公益诉讼途径对企业 的环境违法行为形成有效制衡。

4.3政府、企业制衡公众的路径构建

4. 3.1 政府制衡公众的路径构建

政府制衡公众的途径主要是通过组织化的方式对公 众分散化的利益诉求进行整合，使公众的利益表达相对集 中，以此克服公众参与的无序性[45]。在环境多元共治体 系中，公众无序参与所导致的不仅是非理性与非最优的参 与结果，更可能引发严重的社会群体性事件并损害社会公 共利益。针对公众参与的无序性问题，政府应当通过引 导、监督与处罚三个层面予以制衡：从引导的角度来说，政 府应当注重培育公众理性行使参与权的良好习惯，引导公 众自觉采用和平方式、通过合法渠道表达意愿;从监督的 角度来说，政府应当坚持“底线思维”，坚守合法开展公众 参与这一底线，依照相关法律法规的规定对环境公众参与 中的集会、游行、示威等活动进行必要的监管;从处罚的角 度来说，对于在公众参与过程中存在过激行为、煽动行为 或散谣行为者，政府应当严格依法依规予以处罚。事实 上，公众参与中的“多数人暴政”现象，其实质是政府未能 客观而全面地对待不同公众群体的多重利益主张，而简单 依照“少数服从多数”原则作出了失之偏颇的行政决策。 因此，政府应当构建公正而科学的公众参与结果评价体 系，注重倾听少数公众群体的利益诉求，避免直接依照多 数公众的意愿而作出不公正的行政决策。

4. 3. 2企业制衡公众的路径构建

通常来说，企业对公众的制衡可以在一定程度上纾解 无序公众参与所引发的“民意绑架”现象。当环境群体性事 件爆发时，政府在巨大的舆论压力下，出于维护公共安全、 维持社会稳定等方面的考虑，往往会选择尽可能遵从公众 意愿而作出不利于企业的行政决策，例如要求规划中的企 业不得开工建设、建设中的企业立即停工并恢复原状、已经 开始生产经营的企业停产限产或限期搬离等，从而导致企 业面临前期投资浪费所带来的经济损失、重新选址建设所 带来的时间损失、失去区位优势所带来的市场竞争有利地 位丧失等一系列的不利局面。对此，企业完全可以通过自 身行为对非理性公众予以制衡：企业与公众二者均属于行 政相对人，事实上企业并无遵循公众意愿之义务，对于公众 通过游行示威等途径向政府施压之行为，相应的，企业也可 以通过合法渠道向政府表达自身的利益诉求。而对于在环 境群体性事件中损毁企业财产或恶意诽谤企业的非理性公 众，企业可以通过法律途径追究其侵权责任。此外，企业亦 可以通过环境信息公开等方式，向公众表明自身的合法经 营属性与环境合规状态，宣传企业的环保工艺与环保理念， 以打消公众的疑虑，化解公众的敌对心理。

5结语

推进生态环境治理体系和治理能力现代化，是党的十 九届四中全会所提出的推进国家治理体系和治理能力现 代化中的一个重要方面，而构建政府、企业和公众共建共 治共享的环境治理体系，则是推进生态环境治理体系和治 理能力现代化的应有之义。在构建环境多元共治体系的 过程中，我们应当清醒地认识到，不应将环境多元共治简 单理解为多元主体共同参与环境治理，政府、企业、公众三 者“各司其职”再“相互配合”的分工合作也并非是环境多 元共治体系的全部内容。循此为进，未来中国应当在维持 “配合与协作”机制的基础上，充分利用政府、企业、公众 三者之间的制约关系，另而构建一个可以应对三者主观过 当型原生缺陷的“限制与制衡”机制。通过“配合与协作” 机制与“限制与制衡”机制的双轨并行，确保中国环境多 元共治体系稳定运行。

（编辑：王爱萍）

参考文献

4.4.2杨立华，张云.环境管理的范式变迁：管理、参与式管理到治理 [J].公共行政评论，2013（6）：130 - 173.

4.4.3谭斌，王丛霞.多元共治的环境治理体系探析[J].宁夏社会科 学，2017（6） ：101 - 103.

4.4.4李爱年，刘爱良.后《奥胡斯公约》中环境信息公开制度及对我 国的启示[J].湖南师范大学社会科学学报，2010（2）：54 - 58.

4.4.5张辉.美国环境公众参与理论及其对中国的启示[J].现代法 学，2015（4） ：148 - 156.

4.4.6王曦，谢海波.美国政府环境保护公众参与政策的经验及建议 [J].环境保护，2014（9） ：61 - 64.

4.4.7高明，郭施宏.环境治理模式研究综述[J].北京工业大学学报 （社会科学版），2015（6） ：50 - 56.

[7 ] GUNNINGHAM N . The new collaborative environmental governance： the localization of regulation [ J ]. Journal of law and society， 2009 （36）：145 -166

[8 ] FORSYTH T. Cooperative environmental governance and waste-to- energy technologies in Asia [ J]. International journal of technology management and sustainable development， 2006 （5） ：209 - 220.

[1]傅京燕.运用PPP模式推动环境治理体系多元化[N].中国社 会科学报，2018 - 01 - 31（04）.

[2]任志涛，李海平，武继科.外部性视域下环境治理PPP项目中多 元协同治理机制构建[J].环境保护，2018（12）：43 - 46.

[3]胡洪彬.大数据时代国家治理能力建设的双重境遇与破解之道 [J].社會主义研究，2014（4）：89 - 95.

[4]王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探 索与制度创新[J].中国行政管理，2014（12）：16 - 19.

[5]王曦，唐瑭.环境治理模式的转变：新《环保法》的最大亮点 [J].经济界，2014（5） ：9 - 10.

[6]蔡守秋.从综合生态系统到综合调整机制一一构建生态文明法 治基础理论的一条路径[J].甘肃政法学院学报，2017（ 1）：1 - 29

[7]田千山.生态环境多元共治模式：概念与建构[J].行政论坛， 2013（3）：94 -99

[8]杜辉.面向共治格局的法治形态及其展开[J].法学研究，2019 （4）：21 -39

[9]周珂，腾延娟.论协商民主机制在中国环境法治中的应用[J]. 浙江大学学报（人文社会科学版），2014（6）：24 - 34.

[10]王名，李健.社会共治制度初探[J].行政论坛，2014（5）：68 - 72

[11]秦天宝，段帷帷.多元共治视角下湾区城市生态文明建设路径 探究[J].环境保护，2016（ 10）：33 - 36.

[20 ]柯水发.探索农村生态环境多元共治模式[N].中国社会科学 报，2016 -02 -26（06）

[16]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究， 2017（7）：36 -50

[17]刘毅.让基层环保局长不再尴尬[N].人民日报，2015 - 06 - 27（ 10）

[18]杨辉.对社会网络视阈下权力寻租现象再研究[J].学术交流， 2012（9）：139 -142

[19]晋海.我国基层政府环境监管失范的体制根源与对策要点[J]. 法学评论，2012（3）：89 -94

[20]李琼，徐彬.利益集团的政府俘获、行政腐败与高行政成本[J]. 四川师范大学学报（社会科学版），2011（3）：86 - 91.

[21]卢正刚，李岩.政府俘获：一种值得警惕的腐败新形式[J].华 中科技大学学报（社会科学版），2011（3）：68 - 72.

[22]郄建荣.生态环境部严禁“一律关停”“先停再说”[N].法制日 报，2018 -09 -06（06）

[23]张志锋.严防“一刀切”，严格“切一刀”[N].人民日报，2018 -09 -21 （ 13）

[24]黄璜，陈塑.百日查获环境违法285起[N].厦门日报，2016 - 12 -13（08）

[25]徐美中，孙俊杰.环保大会战查获110起违法案[N].青岛晚 报，2016 -04 -8（07）

[26]徐以祥.公众参与权利的二元性区分一一以环境行政公众参与 法律规范为分析对象[J].中南大学学报（社会科学版），2018 （2）：63 -71

[27]陈海嵩.环境保护权利话语的反思一一兼论中国环境法的转型 [J] 法商研究，2015（2）：83 -92

[28]辞海编辑委员会.辞海[M].上海：上海辞书出版社，2009： 2950

[29]佟德志，牟硕.从调和到制衡一一西方制衡理论发展的历史与 逻辑[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2017（1）：26 -31

[30]孟德斯鸠.论法的精神[M].许明龙，译.北京：商务印书馆， 2012：185

[31]吴家清，洪丹娜.中国检举制度的变迁及完善路径[J].学术研 究，2015（2）：36 -42

[32]王曦，张岩.论美国环境公民诉讼制度[J].交大法学，2015 （4）：27 -38

[33]曾哲，梭娅.环境行政公益诉讼原告主体多元化路径探究—— 基于诉讼客观化视角[J].学习与实践，2018（10）：22 - 28.

[34]薛志远，王敬波.行政公益诉讼制度的新发展[J].法律适用， 2016（9）：96 -102

[35]严厚福.损害生态环境必须“应赔尽赔”[N].人民日报，2017 -12 -20 （05）

[36]李海生.加强生态环境科技创新助力打好污染防治攻坚战 [J] 环境保护，2019（10）：15 -19

[37]吴波，李东进，王财玉.基于道德认同理论的绿色消费心理机制 [J].心理科学进展，2016（12）：1829 - 1843.

[38]李辉.绿色品牌与顾客购买倾向的关系[J].中国流通经济， 2018（7）：56 -62

[39]史玉成.生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构[J]. 中州学刊，2019（10） ：85 - 92.

[40]朱谦.公众环境行政参与的现实困境及其出路[J].上海交通 大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：34 -41

On the logic of check and balance in China s environmental multi-governance

CHEN Yang

（Kenneth Wang School of Law， Soochow University， Suzhou Jiangsu 215006，China）

Abstract China s environmental governance model has gone through two stages： ‘ single government regulation and ‘ government supervision supplemented by public participation *. At present， this model is moving towards a new stage of ‘ government， enterprise and public multi-governance * . In the current practice of environmental governance in China， there have been some signs of multigovernance among the government， enterprises and the public. Chinese scholars generally believe that the key to building a multigovernancesystem oftheenvironmentliesinthecooperationamongthegovernment ，enterprisesandthepubliconthebasisofaclear division of responsibilities， that is， to build a ‘ cooperation and collaboration * mechanism between the government， enterprises and the public. However， this paper holds that： ① The government， enterprises and the public all have two kinds of original defects： the objective deficiency type and the subjective excessive type. The original defects of objective deficiency type include insufficient supervision ability of the government， insufficient performance ability of enterprises and insufficient participation ability of the public. Theoriginaldefectsofsubjectiveexcessivetypeincludetheabnormalsupervisionofthegovernment ，theprofitseekingnatureof enterprises and the disordered participation of the public. ② The objective deficiency defects of the government， the enterprise and the public can be solved through the mechanism of ‘ cooperation and collaboration * ， but the mechanism of ‘ cooperation and collaboration * isrelativelyweakforthesubjectiveexcessivedefectsofthethree ，soanew mechanism shouldbebuilttodealwiththesubjective excessive defects of the three. So this paper suggests that： ① In the future， on the basis of maintaining the mechanism of ‘ cooperation andcollaboration *， Chinashouldmakefulluseoftherestrictiverelationshipamongthegovernment ， enterprisesandthepublic ，and build a mechanism of ‘ restriction and balance * that can deal with the subjective excessive defects of the three. ② Through the dual tracks of ‘ cooperation and collaboration * and ‘ restriction and balance * between the three， the risk of irregularities in the governance behaviorofthethreetypesofmulti-governancesubjectscanbeavoided ，andthestableoperationofChina *senvironmentalmulti- governancesystem canbeensured.

Key words environmental governance; multi-governance; subjects of multi-governance; original defect ; restriction and balance mechanism

收稿日期：2019 -10-17修回日期：2020 -01 -31

作者簡介：谌杨，博士生，主要研究方向为环境法基本理论与污染防治法o E-mail：317128601@qq.com。