“十四五”时期人口相关经济社会政策的思考与建议

摘要人口是一个国家国力的重要支撑，也是国家战略规划最重要的基数。“十四五”时期是中国调整优化人口相关政策、巩固壮大 经济社会高质量发展新动能的重要阶段。本文对“十四五”规划人口及家庭相关经济社会政策提出五条建议：一是警惕“超低生育陷 阱”，实施生、育、教多方面的政策“组合拳”，鼓励更多人生育二孩，让生育决策回归家庭，着力建设“生育友好”型社会。二是加强多 支柱的养老保障，使家庭成为养老第一支柱，鼓励更多市场主体提供高质量养老产品和服务，强化政府兜底保障与制度供给职能，让 全体老年人“老有所依”，加大老年人力资源开发与就业保障，让更多老年人“老有所为”。三是完善以人为核心的城镇化，推进“居住 证+基本公共服务和户籍政策（差别化落户）改革”的农民工市民化“二维路径”，完善农民工市民化成本分摊机制，让迁徙决策回归 家庭，鼓励家庭化迁移。坚持优化城市群与培育新生中小城市“两条腿”走路，着力使未来城市总数达到一千座，推动中国城市体系 的规模结构与空间分布不断优化。四是提高人口质量，改革完善学校教育与职业培训体系，加速“人口大国”向“人力资源强国”和 “人才强国”转变，优化技术技能型人才与高端科研人才的培养模式，建立与第四次工业革命需求相协调适应的劳动力供给结构，推 进劳动力要素市场改革，实施中等收入群体倍增计划。五是推进公共卫生体系的硬件与软件建设，解决疫情暴露的公共卫生治理“赤 字”，健全数字化公共卫生基础设施体系与公共卫生科研攻关体系，新冠病毒肺炎疫苗和药物研制应充分考虑人口性别差异，积极探 索以家庭为单位投保的医保制度改革。家庭是人口相关经济社会现象与问题的微观基础，本文认为还要进一步完善支持现代家庭发 展的政策体系，扩展与延续家庭代際支持功能。

关键词“十四五”规划;人口老龄化;人口数量与质量;城镇化;人口健康

中图分类号 C924.21 文献标识码 A 文章编号 1002 -2104（2020）06 -0020 -09 DOI： 10.12062/cpre.20200501

人口是国家规划最重要的基数。中国在继续保持和 做好今天的高质量发展的同时，也要充分考虑明天后天的 可持续发展，而规模适度、结构合理的人力资源是可持续 发展的重要支撑。中长期人口发展问题，不仅涉及到人口 数量，也涉及到人口质量提高和结构优化。人口发展进入 关键转折期，处理好人口系统自身的发展问题与处理好人 口与经济、社会、资源、环境外部系统的协调发展问题面临 诸多挑战。当前以及未来很长一段时间最需要关注的是 “少子老龄化”问题，过快的老龄化与过低生育率会对中 国经济社会发展造成长久的不利影响。新一轮科技革命 和产业变革，加快经济发展方式转变，也对劳动力资源的 有效供给，劳动力素质水平提出了更高的要求。

1 “老龄化”与“少子化”叠加是中国人口发展面临的重大挑战

“长寿老龄化”和“少子老龄化”问题叠加给中国带来 的潜在风险与巨大压力必须引起高度重视。随着人口自 然增长率持续低于预期、少儿比例不断减少、人口老龄化 程度不断加深、劳动力老化程度加重，中国人口已经进入 惯性收缩状态，“倒金字塔”人口结构进一步凸显[1]o小 型化、核心化和空巢化成为现代中国家庭规模结构的主要 特征，家庭养老育幼、疾病照料、精神慰藉等能力弱化，抵 御风险能力持续走低，家庭发展以及社会稳定的隐患不断 积聚。持续低生育率将不断减少未来的潜在劳动力供给， 进而对经济潜在增长率、社会活力与创新动力产生较大影 响⑵。有研究表明，中国在1.6总和生育率条件下，“十四 五”时期的平均潜在增长率将下降到5. 2% ～ 5. 63%。即 使进一步调整生育政策，到2046-2050年中国经济平均 潜在增长率也将降低至3%以下[3]。随着人口老龄化的 加速，劳动力供给总量持续下降，劳动年龄人口趋于老化， 用工成本不断攀升，很多中小企业面临“招不到、留不住、 用不起”的用工困境。同时，随着老龄化程度不断加深，全社会养老负担日益加重，也给未来社会保障体系和公共卫 生服务体系带来巨大压力。家庭结构下养老负 担重可能会挤压生育意愿，进一步加剧“少子化”问题。

中国总和生育率大大低于2.1的世代更替水平，超低 生育率成为未来面临的最大挑战。总和生育率是决定未 来人口趋势的关键指标。通常判断一个国家或地区是否 陷入“低生育率陷阱”有两个基本标准：总和生育率是否 低于1.5⑷，以及总和生育率低于1.5的持续时间。根据 国家统计局数据，2019年中国大陆出生人口为1 465万， 由此推算的2019年总和生育率只有1.47左右。低于发 达国家平均水平1.67，与韩国、新加坡等国家同处世界最 低生育率之列⑷。2019年中国人口出生率仅仅为 10.48%。，已经是连续三年下降，并刷新1949年后有统计 数据以来的最低水平。总体而言，已进入了低生育率陷阱 的风险期[5]。伴随着长期低生育引起的人口总规模增长 惯性减弱，以及育龄妇女和家庭生育意愿的持续低迷，未 来中国的生育率有可能进一步下降⑹。有预测表明，中国 人口总量将在2029年达到14.42亿的峰值水平，2。3。年 则会开始出现持续的负增长，到2050年将缩减至13.64 亿，2065年将进一步减少到12.48亿E。

当前，一些国家纷纷将鼓励生育提高到国家战略高 度，并出台系列支持生育的政策。俄罗斯总统普京在2020 年1月15日向俄罗斯议会上下两院发表国情咨文，强调 “俄罗斯的命运和历史前景取决于人口”，俄罗斯为有三 个及以上孩子的家庭每月提供额外补助、有孩子的家庭能 够享受税收优惠。新加坡总理李显龙指出，新加坡“万事 俱备，只缺一样，那就是下一代人数不够”。希望国人再接 再厉，多多生育。法国着力打造家庭友好型企业氛围，让 育龄人口愿生、敢生。德国政府实行财政补贴鼓励生育， 每个儿童可以为家庭带来7 428欧元/年的免税额或者 194欧元/月的儿童金牌。日本首相安倍晋三为应对“老 龄化”与“少子化”，提出打造“终身不退休社会”的改革计 划和多个人口增长战略。

十八大以来中国人口生育政策进行了两次重大调 整。从2013年单独放开二孩，到2016年全面放开二孩， 中国生育政策不断适应人口发展新态势。实施“全面二 孩”政策四年多来，即使有过去积累的潜在生育势能，中国 总和生育率依然维持在较低水平，生育率水平对政策调整 的反应大大低于预期㈤。同时，中国鼓励生育政策的“机 会窗口期”正在消失，一旦进入人口拐点，生育政策调整的 边际效应将一步减弱。目前育龄妇女规模已见顶下滑，据 预测，20 -35岁主力育龄妇女规模在2030年将比2018年 减少29% ，其中25 - 30岁生育高峰期妇女将减少 41%〔顺。育龄妇女规模将越来越少，生育政策调整的空 间及效力将越小。

2 “十四五”时期人口相关经济社会政策的

思路与建议

“十四五”时期，是中国由全面建设小康社会迈向基 本实现社会主义现代化的关键时期，是“两个一百年”奋 斗目标的历史交汇期，也是再次全面审视中国人口相关经 济社会政策的重要时间窗口。“十四五”时期完善人口相 关经济社会政策，要以满足人民日益增长的美好生活需要 为中心，以结构合理、规模适度、生命健康、分布均衡、质量 提升等为目标，主动把握人口发展的有利因素，为积极应 对中国经济社会“近忧”与“远虑”打下坚实基础和提供持 久动力。

2. 1警惕“超低生育陷阱”，夯实配套公共政策措施，尽早 推进生育政策进一步调整，让生育决策回归家庭，减轻育 龄人群与家庭生育养育成本，强化鼓励更多人生育二孩的 政策“组合拳”效应

40多年前，农村家庭联产承包责任制的实施，让生产 决策回归家庭，极大调动了农民的生产积极性。当前，提 高生育水平，鼓励更多人生育二孩，让生育决策回归家庭， 建设“生育友好”型社会，营造有利于生育主体发展的社 会环境。全面二孩政策在“十三五”期间的落地实施，只 是生育政策调整全过程的一个重要节点而非终点。要加 快生育政策调整，引导我国总体生育水平在中长期内能够 稳步提升并稳定在合理区间，形成并发挥好有利于经济社 会发展的人口总量势能优势。无论是限制或是鼓励生育， 其政策出发点都是由政府来约束和引导民众的生育决策。 从本原上讲，生育决策就应该在家庭，政府只是提供相应 的配套服务，新时代的生育政策应聚焦于“服务”。同时 推进“生育友好”的环境建设，这需要实施一揽子差异化、 灵活性的生育养育政策组合。要加大宣传力度，推动改变 生育决策过程中“重男轻女”“养儿防老”等“男孩偏好”与 靠男性“传宗接代祭祖送终”的传统生育观念，确保性 别结构持续改善。

要综合施策，对生育二孩的家庭给予更多支持政策， 重点解决生育成本过高的难题，使越来越多的育龄人群不 仅“能生”，而且“想生”和“敢生”。目前，中国已逐渐从 “政策性低生育”进入“内生性低生育”阶段。生育孩子的 成本急剧攀升，一般家庭难以承受多个孩子的抚养成本、 时间成本、健康成本等，尤其是住房、教育、医疗已经成为 压在育龄人群身上的“三座高山养老负担重、生育机 会成本高也抑制生育行为。有调查显示，以教育支出為主 的育儿成本已经接近占到一些中国城市家庭平均收入的 50% [12]。中国女性劳动参与率较高，然而女性就业权益 保障仍不完善，存在较高因生育失业、转岗的风险，育龄女 性“不敢生”。鼓励更多的人生育二孩，要探索男性陪护 产假制度，推行弹性工作制度，强化女性就业权益保障。 要加强针对育龄妇女精准激励的政策设计，保障女性生育 第二个子女产假期间的工资和生育福利。增加的产假和 配偶护理假，由夫妻双方共享并可以根据家庭与职业的实 际情况协商确定女方和男方各自休假的天数，均衡夫妻双 方养育责任。实施“多生孩子少交税”的个人所得税税收 激励或给予相应津贴。加大对生育二孩的家庭给予优先 申请保障性住房、公租房的政策倾斜，并提供一定的购房 补贴，减轻生育二孩家庭的购房压力。加强妇幼健康服务 体系建设，积极发展普惠托育服务，倡导节俭高效的科学 养育方式，降低养育成本。大力推进学前教育均等化，对 生育两孩家庭的孩子人托、入学给予适当补贴。针对贫困 家庭儿童、农村留守儿童、进城务工人员随迁子女、特殊教 育儿童、学习困难儿童等各类群体提供精准有效的、差异 化的基本公共服务，让每个学生都能获得良好的基础教育 和成长条件。

2.2完善多元化、多层次的养老服务供给体系，加强多支 柱的养老保障，让家庭成为养老的第一支柱，使全体老年 人“老有所依”;制定和完善老龄人力资源开发政策，让更 多老年人“老有所为”

当前，“老龄化”和“少子化”成为全球多国面临的最 重大的社会问题。全球新型冠状病毒疫情证明：人口老龄 化程度越高，应对突发事件时可能面临的风险越大。近期 在意大利、英国、荷兰、法国、比利时、西班牙出现了因新型 冠状病毒导致的高死亡率，截至2020年4月10日病死率 分别高达 12. 73%、12. 26% ，10. 33%、10. 29%、10. 10% 和 10.08%，均超过了 10% ，大大高于世界平均水平，其中人 口老龄化特别严重是除医疗资源不足外，造成此现象的另 一重要原因[3]o以意大利为例，庞大的老年人口特别容易 感染这种病毒，前3 200名死亡病例的平均年龄为78.5 岁，根据公开报道，其中近49%患有三种或三种以上的 疾病。

中国人口老龄化发展具有“三超”特点。一是老年人 口规模超大。根据国家统计局数据，截至2019年末，60周 岁及以上人口为2.54亿人，65周岁及以上人口为1.76亿 人。预计2025年中国60岁以上老年人口将突破3亿人。 二是老龄化速度超快。受上世纪三次人口出生高峰的影 响，据估计，中国人口老龄化也会出现三次超速期，2010- 2018年老年人口增加1. 2亿，年均增长率约8.1%; 2022—2035年将增加1.5亿，年均增长率约3.4% ;2041— 2053年将增加0.5亿，年均增长率约为0. 77% [13]。三是 老龄化水平超高。根据国家统计局数据，2019年中国65 周岁及以上人口占比12.6% ，距离“深度老龄化社会”仅 差1.4个百分点。本世纪中叶老龄化倍增后占比将高达 35%左右，即老年人与总人口之比将超过1：3'也，预期老 年人口比重将高于世界平均水平11个百分点以上，高于 发达国家平均水平4个百分点以上。

尽管面临着人口老龄化快速发展的巨大挑战，但未来 10年左右中国仍以低龄老年人增长为主，是建立健全老 龄化应对体系必须抓住的机会窗口期[1]o要明确家庭、政 府、社会等各方参与养老服务供给的主体责任，以家庭为 第一支柱，构建有序、稳定、多支柱的养老服务供给结构， 确保“老有所养”“老有所依”。实施积极老龄化战略，是 中国人口政策体系建设的重点。老龄化是一个横跨多领 域、涉及多层面和影响多主体的重要问题，为经济社会的 各个系统都带来了挑战。同时，老龄化也蕴含着机遇与希 望，可以成为一个正面的、充满活力的过程，老年人能够拥 有健康的生活和贡献社会的机会[15]o家庭是中国养老服 务体系的第一支柱，要为承担养老责任的家庭提供直接经 济援助或税收优惠，明确老年人患病住院期间不能自理 时，子女可申请带薪护理假。要积极挖掘传统优质家庭文 化伦理资源，弘扬“百善孝为先”“养亲”“敬亲”和“送亲 （送终）”等传统美德。市场主体可以提供多层次、个性化 的养老服务，更好地满足多样化的养老服务需求;政府重 点对经济困难的高龄老年人、长期不能自理的老年人等群 体发挥托底救急的功能，保障基本养老服务、补齐养老服 务短板，同时通过不断优化制度供给，与其他主体协同发 展，共同推进养老服务和产品供给体系质量不断提高。

要坚持激发市场活力，鼓励各方参与，创新养老服务 供给模式，打造高质量养老服务体系，让老年人既能得到 家庭的温暖，也能获得专业护理与专业照料。在居家养老 服务方面，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居 住，支持多元主体开展针对居家老人的家政服务、生活照 料、精神慰藉、康养护理等服务项目。在社区养老服务方 面，加强社区服务设施建设，加快推动老旧小区的适老化 改造，充分发挥社区基层力量在扩大优质养老服务方面的 积极作用，引入社会组织和家政企业、物业机构等开发或 运营老年营养餐供应、社区日常照料、老年人活动中心等 各类养老服务项目。在机构养老服务方面，通过实施减免 税费、强化用地保障、优化医疗服务等优惠政策，撬动更多 社会力量兴办养老机构。要大力支持针对失能失智老年 群体长期照护的养老机构的发展，确保特殊老年群体能够 获得优质、稳定的养老服务。

充分运用新一代信息技术，发展养老服务业，支持代 际“银色照料”。打造“互联网+养老”服务新模式，促进 新一代信息技术和智能硬件等产品在养老服务领域深度 应用，实现老龄事业的信息化和智能化，激活养老服务体 系的“神经末梢”。要建立和完善综合式老年健康服务体 系，将疾病诊治、保健预防、康复护理、长期照护、健康教 育、安宁疗护等内容纳入在内，全面提高老人健康管理水 平。健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，加强医养结 合支付体系建设，促进医养护服务提质增效。支持老年人 互助，借助互联网、物联网等技术，吸引健康的老人（和年 轻人）向高龄老人和失能者提供跨时间、跨家庭、跨代际的 养老服务，以代际“银色照料”解决高龄老人和失能者的 照料问题。

规范老年健康产业发展，优化老年产品供给体系，从 法治层面强化老年人权益保障。积极培育链条长、覆盖 广、效益好、品质高的养老产业，大力开发老年生活用品、 康复辅助器具及老年智慧健康产品。要在健康产品质量 标准建设和行业监管等方面重点发力，保障老年健康产业 的有序发展。进一步整合卫生健康、市场监管等部门和行 业协会等各方力量，规范健康产业的生产和销售活动，细 化产业和产品标准，强化常态化监督检查，依法坚决打击 和清理各种“坑老保健产品和服务”。

一方面，为养老“资金池”涵养源头活水。拓宽养老 “资金池”源头活水的渠道，优化养老金投资运营，合理推 进养老金保值增值。建立和完善保险、福利、救助相衔接 的长期照护制度。另一方面，坚持“积极老龄观”，支持健 康的老年人根据个人就业愿望，灵活选择弹性退休或再就 业，加强老年人力资源开发。探索养老“积分制”，鼓励刚 退休的年富力强的群体提供社区养老服务，为自己的养老 增加积分。发展高质量的老年大学和老年人力资源培训 机构，构建老有所学的终身学习体系和“人才蓄水池”机 制，鼓励老年人口将积累的生产技能和知识再次运用到社 会生产中，最大限度地参与经济社会的发展。推动落实弹 性退休制度和返聘机制，完善老年人再就业的法律保障， 保障老年人获得合理报酬、劳保福利。

2. 3推进以人为核心的城镇化，完善“居住证+基本公共 服务和户籍改革（差别化落户）”的农民工市民化的二维 路径，让自由迁徙决策回归家庭，鼓励家庭化迁移;坚持优 化城市群布局与培育新生中小城市“两条腿”走路，使城 市总数在未来达到1。。。座，加快城镇智慧化升级和绿色 化转型，在城镇化高质量发展过程中实现人的全面发展

城镇化是保持中国经济可持续增长的持久动力，也是 当前“扩内需、稳增长”的重要举措。2019年底，中国城镇 常住人口达到8.48亿人，占总人口比重达到60. 60% ，中 国新型城镇化即将开启2.0时代。“人”是城镇化的主体 与核心，人口城镇化的实现水平是衡量中国城镇化发展质 量的一个重要方面。长期以来，中国的城镇化发展以人口 非家庭式迁移和异地转移为主，规模庞大的农民工长期远 离家庭，又难以融入城市，形成了数量数以千万计的“三留 人群（即留守儿童、留守老人、留守妇女广，造成了巨大的 社会代价，特别是新生代农民工没有农村务农经历，农村 回不去、城市留不下。在农村绝对贫困人口脱贫之后，中 国的弱势群体就不再主要是农村贫困人口而是农民工和 城镇贫困人口。数以亿计的农民工不能实现市民化是城 乡结构不合理的突出表现。只有有效解决农民工市民化 问题、实现农村剩余劳动力持久稳定转移，才能克服城镇 化滞后于工業化、人口城镇化滞后于土地城镇化、农民城 镇化滞后于农民非农化的偏差，消除不合理的“半城镇 化”现象，才能为家庭式迁徙与提高生育率创造良好条件。 同时，改变传统粗放型城镇发展模式，治理“大城市病”， 在城镇化过程中实现人与自然和谐共生、经济社会与生态 环境协调发展，关系着全社会每一个家庭、每一位个体的 生活与生存质量。

“十四五”时期，亟需多措并举继续推进以人民为中 心、面向现代化的高质量城镇化发展模式，打造新型城镇 化“升级版”。要抓紧推进户籍制度改革，全面实施居住 证制度，优化公共服务资源配置，“因城而异”“因群而异” 引导新时代农业转移人口合理流动，全面提高人口城镇化 质量和农业转移人口市民化水平。农民工市民化面临户 籍、社会保障、土地、住房、就业等城乡有别的制度障碍，需 要更为彻底的制度改革与更大的资金投入。“十四五”时 期要坚持“居住证+基本公共服务和户籍政策（差别化落 户）”农民工市民化的“二维路径”，推进农民工市民化进 程，逐步实现人口迁徙自由、还迁徙权于家庭。农民工市 民化“二维路径”''可，一方面要调整完善差别化落户和积 分制政策，让有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人 口享受与市民同等的公共服务。区分超大、特大和大中小 城市以及建制镇，优化超大城市、特大城市与大城市阶梯 式落户通道，全面放开中小城市的落户限制，鼓励农业转 移人口家庭式迁移与就地城镇化。另一方面，针对面大量 广的农民工群体，要加快人口管理制度改革，建立落实全 国统一的居住证制度，以居住证为载体为不能落户或不愿 落户的农业转移人口提供相应公共服务与办事便利。居 住证是市民化的重要制度创新，“居住证制度+基本公共 服务全覆盖”确保一定时期内农民工在城乡二元结构间 “进可攻、退可守”。与户籍制度改革紧密联系的是进一 步夯实城镇产业基础，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生 等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常 住人口规模配置。根据人口流动和再分布的新趋势，优化 城乡间公共产品的规划与配置，既不造成公共产品的浪费 和闲置，也不造成基础设施的过度拥挤，更好地实现人口 与公共产品的空间匹配'⑹。

要妥善解决好农民工市民化“钱从哪来”的问题。农 民工市民化的基本公共服务全覆盖将会产生大量的资金 需求，仅靠政府单一的融资渠道或由农民工直接支付远远 无法满足这一需求。要加快建立农民工市民化成本分摊 机制，完善包括政府的财政支出、土地增值收益、雇佣农民 工的企业的支出、农民工的直接支付和农民工转让承包地 所得的补偿在内的资金来源或筹集渠道[18]，充分发挥金 融市场作用，有序引导民间资本参与新型城镇化，解决好 农民工市民化“钱从哪来”的问题。

要着力解决中国城市规模结构失衡问题，实现布局协 调、结构合理的城镇体系和城镇化空间新格局。一方面， 重点立足于19大城市群，大力发展以城市群、大都市圈为 核心的网络型城镇化，利用大城市的集聚效应和扩散效 应，将周围中小城市纳入城市群或都市圈的发展体系，形 成若干协调发展、竞争力强的现代化城市群或都市圈。据 统计，2018年19大城市群地区集聚了中国大约80%的人 口，创造了超过80%的GDP〔"〕。协调核心城市与中小城 市职能分工，引导更多人口、要素与产业资源向中小城市 转移扩散，提升中小城市公共服务水平与产业发展基础。 另一方面要依托县城或县域特大镇的产业基础和城镇基 础设施吸引人口集聚，大力培育新生中小城市，实现城镇 化据点式发展，降低农业转移人口就地城镇化与家庭式迁 徙的成本。当前中国建制小城市的数量依然偏少，还有很 大的增量空间，要坚持以人为本、产业兴城，进一步有序推 进各地特大镇改市，将具有一定发展基础和潜力的特大镇 建设成为城市体系的末端，新增一批宜居宜业的“五线城 市”?。通过特大镇改市和以城市群为主平台推进新生 中小城市培育，使城市数量由现在的600多座，在未来增 加到1 000座，着力改变现在中小城市发展相对不足的问 题，真正实现大中小城市协调发展。

要利用数字经济发展机遇，推动城镇智慧化升级，提 升城镇治理和公共服务供给科学化、精细化、智慧化水平。 智慧城市是信息化、工业化和城镇化深度融合的产物，也 是经济增长“倍增器”和发展方式的“转换器”即。要构 建和完善适应数字经济、智能社会发展需求的城镇基础设 施体系，以数字基础设施为支撑拓展城镇智能应用场景。 利用大数据、云计算、人工智能等手段优化对城镇整体运 行状况的精准把控、科学分析、整体研判和协同指挥，不断 提升对各类“城市病”的治理效率，让城市变得更“聪明”， 让人民生活更幸福。推进城市群内、城市群间基础设施数 字化、智能化改造，促进人流、物流、资金流、信息流的高效 流动和集聚，提升资源配置效率和生产效益，打造连接紧 密、智慧管理、便捷高效的“1小时都市圈”皿〕。

要以绿色发展为导向，加快城镇化从外延式、粗放型 的传统模式转变到生态环保优先、绿色低碳发展模式上 来，实现人口资源环境可持续发展的城镇化转型'曰。发 展壮大城镇绿色产业支撑体系，推动城镇交通、建筑、能源 等领域绿色化改造，按照低碳、生态、集约、舒适的要求规 划城镇产业与人口空间布局，加快实现城镇生产空间集约 高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

将城镇化2. 0版与乡村振兴战略结合起来，妥善解决 过度城镇化发展引发的“农村空心化、农业边缘化、农民老 龄化”等“新三农问题”。依法保护农业转移人口市民化 进程中土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配 权，确保其享有土地是否流转的决定权和土地流转形式的 选择权，同时鼓励城市的人才、資金、技术、项目等向农村 合理流动，让乡村在城镇化过程中不会“老去”，形成健康 的城乡发展新模式。

2.4全面提高人口质量，加速“人口大国”向“人力资源 强国”和“人才强国”转变，增强人才供给规模与结构对第 四次工业革命发展需求的适应性，实施更加积极有为的就 业政策和收入分配政策，加快实现中等收入群体倍增

人口质量至关重要，人力资本的提升是实现高质量发 展的关键。根据国家统计局数据，2018年中国劳动年龄 人口首次跌破9亿。在劳动年龄人口波动下降背景下，要 加快提高人口整体素质，进一步扩大“人才红利”、加快从 “人口大国”转向“人力资源强国”和“人才强国”，是人口 政策制定与教育培训改革的重要任务。人口质量特别是 劳动力质量不足以满足经济社会高质量发展需要，成为产 业结构调整、发展方式转变和增长动力转向创新驱动的瓶 颈因素。2018年中国劳动年龄人口平均受教育年限达到 10.6年[24]，与主要发达国家仍有一定差距;人才培养结构 不够合理，人才“两头短缺”。一方面，专业技术技能型人 才缺乏，一些应用型本科、高职院校对产业发展、市场人才 需求适应性不够。根据人社部2018年的统计数据，7.7亿 全国就业人员中，技术工人有1.65亿，高技能人才只有 4 700多万，占比约为6%。另一方面科技领军人才等高端 人才相对匮乏。随着第四次工业革命的到来，科学发现、 技术进步和产业变革的边界日趋模糊，人工智能等新技术 的发展可能对传统劳动力产生了一定的替代作用，同时也 创造了新的就业岗位'曰，对人才供给质量和供给结构提 出了新的要求。特别是5G、人工智能、大数据、物联网和 云计算等新一代信息技术与实体经济深度融合，既懂OT （运营技术）、也懂IT（信息技术）的跨界复合型人才需求 将会进一步扩大。

教育是提高劳动力质量的根本途径。要通过教育转 型，着力培养和造就数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才。要继续扩大全社 会的教育资源投入，促进教育公平与教育资源配置均等 化，扩大优质教育资源覆盖面，通过数字化手段推进优质 教育资源跨域共享。提高第四次工业革命相关前沿知识 技术在基础教育阶段的普及程度，逐步提高全民的信息化 素养。面向新工业革命人才需求，加快新兴学科布局，突 破学科专业间的壁垒，打造更多交叉学科体系，以新兴“专 业群”应对新兴产业集群，培育大量富有创新精神、善于跨 界整合的高素质劳动者与高端人才。提升人工智能等新 一代信息技术引领教育创新发展的能力，积极开发数字化 学习资源，革新教育模式，不断提高新进入劳动力市场的 增量劳动力群体的技能水平，通过优化劳动力供给质量缓 解产业数字化转型和智能化升级过程中结构性失业。

强化职业教育和职业培训对劳动人口技能持续提升 的赋能作用，培育更多高技术技能人才。深化产教融合、 校企合作，打造校企人才培养利益共同体，要在教学标准 和教学内容中纳入引领产业变革的前沿技术、新型工艺和 最新规范，将“工匠精神”和“互联网精神”融入技术技能 人才培养过程，提高职业教育培养的人才与产业发展需求 的适应性，为制造强国建设与经济高质量发展提供高素质 劳动力与高端人才支撑。搭建职业教育纵向贯通与横向 融通的“立交桥”，畅通技术技能人才成长与发展的“上升 通道”，不断增强职业教育的吸引力。推动职业启蒙教育、 劳动教育等纳入基础教育阶段教学内容。通过多种形式、 多种层次的职业教育和职业培训，增强职业培训在个体职 业发展和企业转型升级中的赋能作用，构建适应发展需要 的职业技能培训机制。加大对农民工技能培训的财政投 人力度，建立有弹性、多层次、可选择的农民工培训机制， 满足新生代农民工对职业教育的持续进修需求，促进更多 农民工转型为新时代的合格产业工人。优化终身教育的 公共服务供给，推动职业教育向前拓展、向后延伸，帮助更 多中低技能群体适应新工业革命发展需求。

壮大高精尖人才队伍，造就更多懂市场的科学家和懂 科技的企业家。加快世界一流的研究型大学建设，突出高 精尖导向，围绕国家重大战略需求，强化科学精神、创造性 思维和创新能力塑造，培养一批勇闯“科技无人区”领军 型科学家与科技领域拔尖人才。健全国家实验室体系，加 快跨学科团队集成攻关、基础研究领域长期支持、前沿颠 覆性技术超前布局，造就一批具有世界影响力的科技大师 和科学家。培养更多懂市场的科学家和懂科技的企业家， 让复合型人才在解决“科技”和“经济”两张皮的难题中发 挥更重要的作用。

加快劳动力要素市场改革，实施积极的就业政策，实 现更加公平更加充分就业，逐步提高国民收入初次分配中 劳动者收入份额，着力推进中等收入群体倍增计划。持续 壮大中等收入群体的比重能够释放增长潜能，形成更为稳 定的社会结构。在新工业革命的浪潮下，扩大中等收入群 体数量并实现倍增目标，既要着力于缩小不同群体之间在 人力资本提升上的差距，也应通过完善相关制度体系促进 机会均等'勾。增强劳动力市场的活力和韧性，营造更加 公平就业环境，消除就业领域不合理的制度性进入障碍与 歧视性政策，促进劳动力在城乡之间、部门之间和企业之 间的有序流动，减少劳动力质量本身以外的因素导致的就 业不平等和薪资差异，提高劳动者就业收入水平。

2.5推进医疗卫生服务体系特别是公共卫生应急管理体 系“软件”和“硬件”建设，加大公共卫生投入，加強公共卫 生基础设施特别是数字化公共卫生基础设施建设，推进公 共卫生科研攻关体系和能力建设，健全公共卫生“防-控 -救”衔接机制，解决当前疫情暴露的公共卫生治理的 “赤字”，探索以家庭为单位投保的医保制度改革，提高人 口健康水平，降低死亡率强化公共卫生体系顶层设计，优化政府公共卫生管理 职能，健全公共卫生相关法律法规体系，建立并完善功能 互补、协作密切、权责清晰的公共卫生管理体制。完善的 公共卫生体系有利于降低人口的发病率和死亡率。此次 新冠病毒疫情暴露出中国公共卫生体系应对重大突发事 件冲击的“短板”，迫切需要系统总结此次疫情应对的经 验教训，加强公共卫生体系的“硬件”和“软件”建设，提高 中国防控重大公共卫生突发事件的能力。要以人民健康 至上的理念推进公共卫生治理体系改革，将完善公共卫生 体系特别是公共卫生应急管理体系建设纳入“十四五”规 划。加大公共卫生投入总量并优化投入结构，助力公共卫 生领域供给质量提高。加强公共卫生应急管理体系建设， 健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制，加快“平战 结合”应对突发公共卫生事件的应急救治场所建设、加强 医用物资战略储备与管理。完善突发公共卫生事件的风 险管理体系，保证公共卫生安全的信息科学准确、透明规 范和及时发布，提升应急管理能力与水平。要进一步深化 统一高效的疾控体系改革，理顺各级政府公共卫生职责。 推动前端公共卫生风险预防控制工作与后端医疗救治工 作之间的无缝衔接和联动协同，实现传染病等重大疫情防 控救治机制的分级、分层、分流。普及健康知识，推行健康 生活方式，强化早诊断、早治疗、早康复，减少疾病发生，大 幅提高人口健康水平。健全公共卫生“防-控-救”衔接 机制，推动县域医共体建设，推动医疗资源下沉。加强各 级疾病预防控制中心和医疗机构的专业人才队伍建设，持 续推进全科医生培养、分级诊疗等制度建设，通过梯队化 的队伍体系管理，推动公共卫生“防-控-救”各环节的 有机结合。加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织 牢第一道防线。推动更多优质医疗资源下沉，完善农村地 区分级诊疗制度，探索推进县域医共体建设，实施“县乡村 医疗卫生服务一体化管理”，提高基层医疗卫生机构服务 质量。

推进数字化公共卫生基础设施体系建设，拓展数字技 术在公共卫生治理中的创新应用，实现数字技术与预防保 健深度融合，提高公共卫生服务水平。利用人工智能、大 数据等技术推动公共卫生服务体系的数字化转型和智能 化升级，建立健全公共卫生事件网络直报、监测预警、应急 管理和疾病预防的数字化平台，提高重大公共卫生风险的 发现、预警和响应处置能力。充分发挥新一代信息技术在 疫情监测分析、病毒溯源等方面的支撑作用，增强应对重 大突发公共卫生事件的能力和水平。推广“5G + ”远程会 诊系统，借助数据挖掘算法在大体量、高复杂的医学数据 中提取有价值信息，提升大样本人群与流行病预防救治工 作的智能化、精准化水平[27]o

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Suggestions on population-related economic and social policies

during the 14th Five-year Plan period

Research Group on. Population Related Policies in the 14th Five-year Plan Period of Wuhan University

（National Institute of Development Strategy， Wuhan University， Wuhan Hubei 430072， China）

Abstract Population is an important support of a country' s power and the most significant base of national strategic planning. The period of the 14th Five-year Plan is an important stage for China to adjust and optimize its policies and consolidate the new drivers of high-quality economic and social development. This article puts forward five suggestions on the economic and social policies related to population and family for the 14th Five-year Plan. Firstly， it is important to remain vigilant about the ' ultra-low fertility trap' and to implement combined policies on procreation， parenting and education， so that more people will be encouraged to have a second child. It is also important to give the fertility decision back to the family， and strive to build a ' fertility-friendly' society. Secondly， multipillar old-age security system should be strengthened with the family being the most critical pillar. At the same time， there should be more market players encouraged to provide high-quality old-age care products and services. For the government， enhanced efibrts should be made to guarantee the basic living standard for people unable to work and the institutional supply functions need strengthening， so that all the elderly will get supports. Human resource development of the elderly should be promoted and relevant employment should also be guaranteed， so that more elderly people have a sense of worthiness. Thirdly， a people-oriented， new type of urbanization should be promoted. Such a two-dimensional path of citizenization of migrant workers in the reform of ' residence permit + basic public services and household registration policy （ differential settlement） ' should be promoted. The cost-sharing mechanism for ensuring migrant workers to become urban citizens should be improved. Migration decisions should be given back to their families to encourage family-based migration. Then， efforts must be made in both optimizing urban agglomeration and cultivating new small and medium-sized cities， so that the total number of cities can reach 1 000， which is conducive to the promotion of the continuous optimization of the scale structure and spatial distribution of the Chinese urban system in the future. Fourthly， it is essential to improve the population quality. School education and vocational training system need to be reformed， and the training mode of high-level technical talents and research talents should be optimized. The transformation of China from a country with a large population to one with strong human resources and talents should be accelerated. A labor supply system compatible with the needs of the fourth industrial revolution should be established. More efibrts should be made to promote the labor market reform. The plan of doubling the number of middle-income groups should be implemented. Fifthly， the public health system should be improved. It is important to advance the hardware and software construction to solve the public health governance ' deficit' exposed during the COVID-19 epidemic. It is necessary to improve the digital public health infrastructure system and the public health scientific research system. Gender d^erences should be fully considered in vaccine and drug development against COVID-19. The reform of the medical insurance system with family as the unit of insurance should also be actively explored. This article believes that family is the micro-foundation of population-related economic and social phenomena and problems. It is necessary to further improve the policy system to support the development of modern families and expand the intergenerational family support function.

Key words the 14th Five-year Plan; population aging; population quantity and quality; urbanization; population health

收稿日期：2020 -05 -01修回日期：2020 -05 -11

作者簡介：武汉大学“十四五”时期人口相关政策研究课题组，团队主要研究方向为国家经济社会和人口发展战略。E-mail：npcgub@163.com。 基金项目：国家自然科学基金项目“人为核心的新型城镇化路径选择”（批准号：71673207）。