“治本安全观”视域下社区矫正工作的改革路径

王 萌，牛竞凡

(中央司法警官学院，河北 保定 071000)

把“坚持总体国家安全观”纳入习近平新时代中国特色社会主义思想，是十九大报告关于国家安全论述最突出的亮点。习近平总书记强调：“坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”在2018年1月召开的全国司法厅(局)长会议中，原司法部部长张军强调，“治本安全观”绝不仅仅只适用于监狱工作，包括戒毒、社区矫正在内的整个司法行政工作，都有一个从底线安全观向治本安全观转变的问题。这就要求我国的社区矫正工作在改革关键期必须准确把握国家安全形势变化新特点，实现由防止“脱管”“漏管”的底线安全观向为社会输出“放心产品”的治本安全观转变，对进一步完善社区矫正工作，形成中国特色社区矫正制度具有积极的实践意义。

一、治本安全观提出的背景

治本安全观就是要把罪犯改造成守法公民，是相对于底线安全的一种现代理念，从“不跑人”到输出“合格产品”，体现了新时代我国整个司法行政工作的内在本质要求，构成总体国家安全观的重要组成内容，也是国家总体安全观在司法行政工作中的具体反映。2018年5月24日，司法部在广东召开全国社区矫正教育管理工作座谈会，司法部原部长傅政华同志做出重要批示，各地社区矫正机构要认真研究新时代社区矫正规律，创新社区矫正管理方式和矫正模式，不断提高社区矫正质量；大力加强社区矫正机构队伍建设，切实承担起刑罚执行职责；不断提升社区矫正工作信息化、科技化、智能化水平；加大社区矫正宣传力度，争取社会各方面理解支持，发挥亲情、友情力量的感化帮助作用，促进社区矫正对象重塑人生，重新融入社会，维护社会和谐稳定，为平安中国、法治中国建设做出新的更大的贡献[1]。截止2019年，我国社区矫正工作情况如表1所示[2]。

表1 截止2019年我国社区矫正工作情况

我国社区矫正工作自试点以来，在维护社会稳定，创新社会治理，促进社区矫正对象顺利回归社会等方面取得了显著成果，但在基层的具体实践中也存在一些问题和短板。2018年3月以来，司法部组织对全国司法所进行蹲点调研，傅政华部长表示，“从集中蹲点和一系列调研、座谈反映的情况看，司法所工作既是全面提升司法行政工作整体水平的重点和关键，也是制约司法行政事业长远发展的短板和难点。”相关数据显示，截至目前，全国共有司法所40 417个，基本实现对乡镇、街道的覆盖，共有工作人员12.6万人。目前，全国司法所所均工作人员只有3人，其中政法专项编制人员仅有1.4人,还有近1.7万个1人所。“一些地方经费保障不到位，制约了司法所开展工作。”傅政华部长表示，有的司法所业务装备落后、基础设施薄弱；个别省份司法所管理体制尚未理顺，影响了司法所职能作用的发挥；司法所工作人员的能力素质与人民群众的新期待相比还有一定差距。提升司法行政工作整体水平，必须从基层司法所抓起，通过补短板、强弱项，使司法所强筋健骨，铆足司法行政事业发展的后劲[3]。

二、我国社区矫正工作的实施现状分析

(一)社区矫正适用对象范围变化：从“五类”到“四类”

社区矫正对象的范围是以国家法治环境的发展及刑事政策的趋势为基础，同时社区矫正对象的选择也要充分考量人身危险性、社会危险性以及社区安全性等因素。我国社区矫正工作从2003年开始试点，在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东6个省市进行社区矫正的试点工作，2005年将社区矫正试点工作扩大到18个省(区、市)，2009年开始在全国范围内开展。社区矫正工作从试点到全国推行至今，社区矫正对象的适用范围发生过一些变化。在2003年7月10日开始试点时，“两院两部”联合颁布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》 中，将社区矫正对象规定为5种罪犯，即管制犯、缓刑犯、假释犯、暂予监外执行犯以及剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯。2011年全国人大常委员通过的《刑法修正案(八)》分别在第37条、76条、85条明确规定了管制犯、缓刑犯、假释犯依法适用社区矫正。2012年修改的《刑事诉讼法》第258条明确了社区矫正对象为管制犯、缓刑犯、假释犯、暂予监外执行犯，第259条明确规定剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯仍然归公安机关监管。根据以上刑事实体法、程序法的修改，2012年“两院两部”联合颁布的《社区矫正实施办法》中矫正对象范围便发生了变化，没有明确提到将剥夺政治权利的罪犯作为社区矫正对象。2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国社区矫正法》中也明确了上述“四类人员”为社区矫正对象，但有关规范性文件规定，剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯可以自愿参加社区矫正。从矫正实践来看，绝大部分社区矫正对象能够遵守国家法律法规及各项管理制度，其重新犯罪率也保持在较低水平。

(二)社区矫正工作的法律监督机制：明确主体，但内容笼统

人民检察院是我国法定的法律监督机关。自试点工作以来，“两院两部”下发的各类规范文件中，对于人民检察院应行使的职责都有相应规定。但缺乏具体的、明确的监督内容、方式、效力等方面的说明。在2003年7月10日“两院两部”联合颁布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》 中，具体规定了检察机关在社区矫正试点工作中的主要工作内容，而《社区矫正实施办法》中对相应的工作制度要求的又比较简单宽泛。社区矫正的法律监督工作是检察机关执行法律监督职能的重要方面之一。检察机关依据《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》《社区矫正法》等法律规定开展法律监督工作。

社区矫正工作历经十余年的发展，仍处于探索、建设、完善阶段，特别是法律监督工作，面对监督领域扩大、监督职能增加、工作人员有限等诸多困难，各地检察机关仍积极作为，努力探索行之有效的做法，来解决实际工作中遇到的问题。陕西省西安市未央区检察院在调研时发现存在少量社区矫正对象脱管、漏管的现象，辖区工作人员配备不足，存在诸多问题，该区检察院探索出“3+2”多元化的检查监督方式，形成一体两翼的监督点位图，探索建立三个平台以帮助有效落实监督意见[4]。但相关法律法规对于社区矫正法律监督的内容、方式、效力等方面规定仍较为模糊，监督体系还不够完善，缺乏其他社会监督的有效配合，相应的信息化工作平台仍不建全，全国各地社区矫正工作发展不平衡、不一致，这些都是社区矫正法律监督面临的难题。

(三)社区矫正的帮扶工作：借助法定政策，但缺失公众基础

帮扶社区矫正对象是刑罚目的性的重要方面之一，也是刑罚人道性的重要表现之一。帮扶社区矫正对象的直接效果是降低和减少重新犯罪，维护社会稳定。社区矫正对象的特殊性决定了帮扶工作的差异化。帮扶工作应该坚持个别化原则，不能统一化，不能“一刀切”。自社区矫正工作试点以来，各地司法行政机关高度重视社区矫正对象帮扶工作，积累了丰富的实践方法及经验。例如北京、上海等地建立的阳光之家、中途驿站等场所，为无家可归、无亲可认、无业可就的“三无”社区矫正对象提供短期过渡性安置服务；为解决社区矫正对象的经济生活困难问题，落实国家相关救助政策，指导符合国家低保政策的社区矫正对象跑办手续；帮助不符合国家低保政策但生活暂时陷入困境的社区矫正对象落实临时救助政策；为在解决住房、落实户口等问题上有困难的社区矫正对象提供帮助。

然而社会公众的态度仍是制约帮扶工作开展的影响因素之一，社会大众对社区矫正工作和社区矫正对象还存在一些误解。由于社区矫正工作在我国施行的时间不长，加之国民长期以来受到重刑主义思想和实践的影响较大，公众对于社区矫正工作开展的目的、意义认识不足，普遍认为就业培训、生活保障、医疗健康等帮扶资源应该优先保障遵规守纪的普通大众，而社区矫正对象是犯罪人，不应享受国家提供的相关福利保障服务，对其持歧视、排斥的态度，这就给社区矫正对象造成了回归社会过程中不同程度的心理压力问题，公众对社区矫正对象的不接纳不利于其改变自身自卑、孤独的心理问题，造成其融入社会困难。

(四)社区矫正对象人身危险性评估：重视定量评估，但缺乏本土工具

维护社区安全是社区矫正工作的首要任务。如何识别并将人身危险性低的犯罪嫌疑人或服刑人员置于社区之中，是司法机关必须重视的问题。我国社区矫正工作经过了十几年的实践历程，结合我国各地基层的实际情况形成了很多本土化的有效成果，重犯率长期保持在0.2%以下，有效维护了社会安全。在人身危险性评估工作方面，国内很多城市总结出了很多有效的经验和方法。如北京市通过分类管理提高社区矫正对象的矫正质量，分类的主要依据一方面来自于人身危险性的大小，另一方面来自于其再社会化难度的大小，在此基础上有针对性地对不同类型的社区矫正对象施以个别化的矫正项目。江苏省自试点工作以来，细化社区矫正对象风险评估指标，通过大量案例分析和科学评测，形成标准化的评估工具，针对不同年龄、犯罪类型、性格特征、家庭背景等方面对社区矫正对象形成动态评估体系。

然而在现阶段司法实践中，法院在做出管制、缓刑等决定之前，会要求司法行政部门对被告人人身危险性程度是否符合社区矫正标准出具相应调查报告，并且会向其所生活、居住的社区所在的司法所发出意见征询函，但现实情况是司法所由于基层工作人员数量少、责任大、任务重等原因，导致评估工作“力不从心”，如果按照标准调查周期计算，基层司法所工作人员的其他工作就没有时间完成。因此，社区矫正一线工作人员进行人身危险性评估工作的效果，很大程度取决于工作人员个人工作水平，以及在繁重的基层工作中平衡各项工作的能力。

同时，我国基本国情与西方国家存在较大差异，导致西方一些国家在解决社区矫正对象人身危险性评估问题上虽起步较早、标准较科学完善，但单纯地套用到我国的基层实践中会导致水土不服问题。以英国为例，英国城市化率非常高，每条街道都有完善的治安监控和规划。由于城市化率高，在我国容易发生的回村后调查走访困难和外出务工失联情况在英国并不多见，加之英国的警察比例较高，可以更有力地应对社区矫正对象带来的社会风险。而目前我国的治安民警比例很低，尤其在偏远地区，若按照英国标准进行监控无疑会给基层警察造成更大的压力。因此，建立符合我国国情的社区矫正对象人身危险控制评估标准和方法，才可以解决许多我国现有社区矫正一线司法实践中的问题。

三、治本安全观视域下社区矫正工作的改革路径

(一)扩大社区矫正适用范围

随着社会的发展和法律的变革，对社区矫正的适用对象做适当的调整是很有必要的，就目前来看，将更多的人员纳入社区矫正也是可行的。据统计，截至2015年底，全国已建立了1 339个“中途之家”，参与社区矫正的社会工作人员达82 643人[5]，2016年底全国已建立社区矫正中心1 746个[6]，社会力量参与社区矫正工作的前景很乐观，随着社会的发展也会有更多的机构和人员愿意从事社区矫正相关工作。例如社会公益组织、社区里的社工和志愿者等，这些都是社区矫正可以利用的潜在资源。从法律上讲，社区矫正范围的扩大也有可操作的空间，如“剥权犯”、附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，这些人也都可以适用社区矫正，前提是明晰社区矫正的性质。所以，从发展前景来看，我国社区矫正对象有条件扩大适用范围，从实际需求来讲也有必要扩大社区矫正对象适用范围。

(二)完善社区矫正法律监督机制

《社区矫正法》的出台在法律层面上确立了检察机关对社区矫正工作的法律监督权，其第八条第二款：“人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责，依法做好社区矫正工作。人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督。”让检察机关在进行社区矫正法律监督工作时有法可依。但是对于检察院的具体工作内容和流程部分，法条中没有相应的规定内容，因此在后续的实施办法的制定中应具体细化检察机关在社区矫正工作中的检察方向，明确社区矫正法律监督的检察监督程序以及工作内容，加强检察机关的法律监督权。进一步完善监督法律的保障程序，对触犯社区矫正法律监督的行为制定明确的究责规定，加强检察监督权威，同时明确检察纠错程序，将社区矫正检察监督纠错程序规范化，使其具有可操作性，让法律监督真正发挥效用。

社区矫正法律监督工作还需要加强对监督对象信息的获取，使监督工作更加到位。首先要与参与社区矫正工作的有关单位进行信息核对，做到信息共享。搭建综合信息平台，实现有关单位之间的信息资源互通，同时也方便信息的核对，保障监督工作的顺利展开。其次要与司法机关做好对接工作，对社区矫正对象进行实时监督，了解其实时位置情况，在问题出现的第一时间加以解决，有效防止脱管、漏管情况的发生。此外还要对社区矫正人员进行信息收集，通过走访社区矫正对象了解社区矫正工作情况，发现社区矫正工作中存在的不足，对相关单位部门加以指导，提高社区矫正工作的质量和效率。

(三)加强社区矫正对象的帮扶工作

治本安全观的提出，要求相关工作者不仅要做好基础工作，还要进一步做好对社区矫正对象的帮扶，对于在家庭生活、劳动就业、医疗保障等方面有困难的矫正对象开展有针对性的帮扶工作，切实解决实际问题。2012—2017年全国社区服刑人员社会适应性帮扶情况如图1所示[7]。

图1 2012—2017年全国社区服刑人员社会适应性帮扶情况

从图1数据来看，2012—2017年对社区服刑人员组织社会适应性帮扶的总人次和人均社会适应性帮扶次数呈逐年下降趋势，一定程度上反映出了各地“重监管，轻帮扶”的现实情况。再犯率与人均社会适应性帮扶次数总体上成反比关系，因此社会适应性帮扶工作应引起各地高度重视，在社会适应性帮扶方面应进行更多形式、内容的探索。尤其是就业培训方面，应努力构建较为完善的社区矫正对象就业培训指导体系，搭建信息交流平台，建立待就业人员的信息资料库，针对不同年龄、身体健康状况、受教育程度、劳动技能培训等情况，与用人单位实现信息互通共享。鼓励具备相应条件的社区矫正对象自主创业，发挥自身的一技之长，协助申请贷款解决创业启动资金问题，结合实际情况，充分利用社会资源，突破以往就业培训传统思路，与当下就业形势和特点相结合，利用新媒体、信息化手段拓宽自主创业渠道。

在社会大众层面，应加大社区矫正工作的宣传力度和范围，通过社区宣传、手机应用消息推送、电视广播媒体、报纸杂志等方式，向大众普及社区矫正工作的基本理念和主要目的、作用，让大众认识到社区矫正工作实际上是刑罚人性化的体现，逐步转变对社区矫正对象的看法，认识到他们及其家庭由于受到犯罪行为的影响而成为社会中的弱势群体，社会的支持和公众的协助可以帮助其恢复正常的社会属性，最终成为维护社区治安、实现社会和谐的积极力量，倡导大众与司法行政机关、社工、志愿者及其家人一起共同推进对社区矫正对象的帮扶工作。

(四)完善社区矫正对象人身危险性评估工作

社区矫正对象的人身危险性评估工作应该是一个具体化、专业化的操作流程，对于评估项目的设计应注意动态指标与静态指标的结合，一级指标应包括社区矫正对象的基本因素、个性及心理因素、社会因素、综合因素等方面。二级指标的考查项目应围绕一级指标设置，如在基本因素方面，应考查社区矫正对象犯罪时的年龄、受教育程度、就业态度和状况、婚姻家庭状况、生活来源和固定住所情况；在个性及心理因素方面，应考查社区矫正对象的自控能力、心理健康状况、有无精神病史或精神病遗传史、认罪服法态度、对现实社会的心态和法制观念；在社会因素方面，应考查其交友情况、个人成长经历、家庭成员犯罪记录和家属配合矫正工作情况；在综合因素方面，应考查社区矫正对象的违法犯罪案由、过去受刑事处罚(行政处罚)记录、主观恶性程度、社区矫正类别和犯罪中是否使用暴力或是否惯骗等项目。

同时还应建立起专业性强的人身危险性评估团队，通过政府购买，由具备相关学科知识背景的专业化团队负责辖区内社区矫正对象的人身危险性评估工作。在此基础上，可以将负责社区矫正的一线司法行政人员从专业化、复杂化的任务中解放出来，将精力投入到标准化、流程化的管理工作中，有效缓解基层司法所人手不足的问题，提高整个系统的工作效率，发动社会力量参与社会治理，不断提高社区矫正工作的专业化、标准化水平。

从底线安全观向治本安全观的转变，是对社区矫正工作提出的新要求，我国社区矫正工作自试点以来，形成了许多有益的本土工作经验，同时也发现了一些实际问题：社区矫正对象的范围经历了从五类到四类的变化；法律监督机制的主体虽明确但内容笼统；帮扶工作缺乏公众基础；重视人身危险性评估定量分析但缺乏本土工具。在治本安全观视域下，社区矫正工作应作进一步改革探索，包括扩大社区矫正适用范围；完善社区矫正法律监督机制；加强社区矫正对象的帮扶工作；完善社区矫正对象人身危险性评估的本土化工具体系。