基于扎根理论的群体性突发事件处置策略研究

蔡 骁

（中国人民公安大学 公安管理学院，北京 100032）

一、问题的提出

近年来，全国各地频繁发生群体性突发事件，这些突发事件往往是从开始的个体上访、游行示威、罢工罢课、静坐请愿、阻塞交通等行为逐渐演变为事态扩大、多人参与、聚众闹事、打、砸、抢、冲击政府部门的暴力性事件，其引发的直接原因大多都与民众的切身利益相关，是各种社会问题及社会矛盾的集中体现。当前群体性突发事件的产生有两个显著的社会背景：一是当前我国正处于社会转型的重要时期，在这个阶段，各种矛盾层出不穷，无论是自然灾害，还是经济危机亦或是社会问题都呈现出增长的趋势，影响越来越广泛，破坏程度越来越强，我国的社会改革已经走入了深水区，各种群体性突发事件也频繁发生；二是随着中国经济的高速发展，人民的物质生活水平明显提高，我国自2003以来人均GDP已经达到1000美元，按照一般的国家发展规律，我国已经进入了人均GDP达到1000-3000美元时的高风险时期，在这个时期的国家往往会遇到发展的瓶颈，经济、社会矛盾易发。在这样的社会背景下，群体性突发事件逐年增多、规模呈现扩大之势。

一方面，公安机关作为与群众联系最为紧密的部门之一，在群体性突发事件发生时受到的影响最大；另一方面公安机关处在突发危机事件的处理第一线，其突发事件处理能力直接决定着社会的和谐稳定以及民众对于党和政府的信任度和满意度。其特殊性质和业务特点决定了公安机关在群体性突发事件处置过程中的一举一动、一言一行都将成为社会和媒体关注的焦点。研究群体性突发事件处置的影响因素及策略对于公安机关更好地处理群体性突发事件具有重要的意义。

二、研究设计

（一）研究方法

本文采用扎根理论的研究方法，扎根理论是质性研究领域重要的方法论，最早由Strauss和Glaser两位学者提出，它具有一套完整严谨的研究流程，采用自下而上的研究方法，首先是根据研究内容收集相关的原始资料并对其进行整理，之后按照三级编码的流程按照一定的逻辑关系对原始资料不断进行分析概括和提炼，然后进行模型的饱和度检验，最终构建出模型。[1]其研究流程如下：

（二）研究资料

本研究采用理论抽样的方法选取研究资料，尽量选择与研究主题相关性较大的案例且要能够为研究的主题提供足够的信息量。据此本文进行了资料搜集，根据研究问题的具体内容以及数据可获得性，本文的数据来源确定为：通过中国舆情蓝皮书、政法舆情网、人民网舆情监测室等权威书籍和网站，从近年来发生的著名的群体性突发事件中选取了具有典型代表性的25个案例，并通过知网键入“群体性突发事件”以及网络搜集整理了相关案例的论文、通报、媒体报道、微博话题、网友评论等相关信息，以保证原始资料的数量充足。

（三）资料分析

在资料收集完成之后，进入三级编码阶段，即开放式编码、主轴编码和选择性编码。

1.开放式编码

在资料收集完成以后，即开始了资料分析过程，扎根理论的资料分析过程的第一步是开放式编码，是指将已经收集整理的原始资料文本进行逐字逐句地分析，为了尽量保证概念提取过程的客观性，要最大可能地使用原始语句中的词汇，简单地说就是压缩文本语句，之后对资料文本反复进行比较，提炼其中的关键信息，并对其概念化，细分类别，形成初始范畴。开放式编码的过程要保持对资料文本的高度敏感性。本文围绕“群发性突发事件处置影响因素及策略”为分析目标，首先对2008贵州瓮安事件、2009湖北石首事件.2007广东河源事件、2011增城6·11事件、2012重庆万盛事件、2017“福建人打新沂任”事件、2018云南鲁甸事件等25起典型群体性突发事件随机抽取了20起案件作为初始分析案例，并对通过知网检索“群体性突发事件”以及通过网络搜索相关案例的新闻报道、微博信息、网友评论进行分析处理，得到概念:预判能力、媒体合作、舆论引导、信息透明、信息数量、噪音、传言、预警能力、信息渠道、信息传播、信息沟通、群众知情权、公信力、善后工作、双向互动、快速响应、严惩不法分子、慎用武力、法律宣传等总共108条初始范畴（表1）。

表1 群体性突发事件处置影响因素及对策研究开放式编码举例Tab.1 Research on influencing factors and countermeasures of group emergencies disposal;examples of open coding

2.主轴编码

开放式编码过程中得到的初始范畴和概念相互独立，主轴编码就是通过演绎归纳，按照初始范畴和概念之间某种内在的逻辑关系进行再归类的过程，本研究根据开放式编码得到的108条概念进行分析归类为12个副范畴，然后将12个副范畴“萃取”出含高度概括力的3个核心范畴。（表2）

表2 群体性突发事件处置影响因素主轴编码Tab.2 Main axis coding of influencing factors for group emergencies

3.选择性编码

选择性编码是指根据主范畴之间的逻辑关系概括出核心范畴，并以一定的线索分析其内在联系，从而形成理论的过程。这一过程的主要任务是提炼出能够概括所有副范畴和主范畴的核心范畴，通过资料文本分析得出的概念及聚类概括的主副范畴来研究现象和问题，将主范畴通过其内在的逻辑关系联接在一起，完善范畴，形成分析框架。本文所确定的核心范畴是“群体性突发事件的处置影响因素及策略”，它由事前预防、事中应急、事后公关三个核心范畴以及法律宣传、构建预警机制、权利保障、抑制干扰因素、信息需求满足度、严惩不法分子、线上线下配合、媒体合作、警民沟通、慎用武力、公信力、善后工作12个副范畴组成。

（四）模型饱和度验证

模型饱和度验证是指将资料分析前预留的部分原始资料进行上述过程的三级编码，对上述形成的概念、主副范畴不断进行比较和分析，看是否会出现新的主副范畴，直到模型饱和，不再出现新的主副范畴、类别和属性。本文按照此思路将剩余的5个案例原始资料进行编码分析，未发现新的类别，理论得到较好的验证，由此可见，模型的饱和度较好。模型如下（图2）。

图2 群体性突发事件处置模型Fig.2 A model for handling mass emergencies

三、群体性突发事件处置的影响因素分析

根据群体性突发事件处置模型以及开放式编码和主轴编码可以发现，在事前预防阶段，群体性突发事件的演化往往是从人民群众的切身利益受到侵犯、基本权利受到忽视而引起的，例如：出台的相关政策措施引发的问题，人民群众的经济利益受到侵犯引发的问题、民族、宗教信仰引发的问题，执法不规范引发的问题等等。这些本可以通过正常途径解决的问题，在某些利益相关者和不法分子的煽动下，在网络以及社会群体中大量散布谣言混淆视听下，不明真相的群众受到情绪感染加入到了行动群体，加之当前公安机关的预警机制的不完善，民警危机意识的淡薄以及危机预判能力不足，没有有效的控制危机传播，进而演变为现实世界的群体性突发事件。当群体性突发事件爆发之后，民众对事实真相的信息需求得不到满足，各种谣言、不实新闻、小道消息等干扰因素便会迅速“抢滩登陆”，政府部门和公安机关如若不能与媒体加强合作，引导舆论，做到现实处置与舆论引导双管齐下，群体性事件便会愈演愈烈。当前政府及公安机关深陷“塔西佗陷阱”，遭遇“老不信”问题，政府及公安机关的公信力强弱是解决群体性突发事件的重要影响因素，做好群体性突发事件的善后工作，对该问责的领导进行问责、该安抚的群众进行安抚是提升政府及公安机关公信力的重要方法。

四、群体性突发事件处置的相关策略

（一）突发事件的预警机制建设

1.加强舆情监测，提高信息获取能力

公安机关能在第一时间获得危机的相关信息，并且采取措施，将大大降低群体突发性事件产生的概率。因此，在事前预防阶段，公安机关的主要任务是通过多渠道收集和处理信息，使舆情监测常态化。这要求公安机关一方面要扩宽信息渠道，不仅要加强公安机关内部情报收集部门的建设，更要积极地同媒体、网络平台等第三方建立联系，达到线上线下联动，掌握源头信息，建立覆盖全社会、多层次的情报收集网络。另一方面，政府各个部门要在总体规划的基础上，加强协作和信息交流，建立情报的共享平台，公安机关作为突发性事件处置的重要机构，要加强信息的综合分析，对各类舆情信息进行舆情研判，追踪关注社会重点问题。及时向社会传递和公开必要信息，有针对性地制定和采取突发事件的预防和处置策略，争取将突发事件解决在萌芽状态。

2.建立多元表达机制，畅通群众利益诉求渠道

除了加强公安机关的舆情监测，提高信息收集能力之外，群体性突发事件的预防离不开群众利益诉求的渠道的建设。当前利益表达机制缺乏，当人民群众感受到自身的利益受到损害的时候，为了快速实现自己的利益诉求，往往就通过非正常的途径对政府施压，比如上访、静坐、游行示威、阻塞交通等行为，这些行为往往就会成为群体性突发事件的“导火索”。建立多元表达机制，最重要的就是保持群众与政府部门来信来访的渠道畅通。目前信访制度是了解民众诉求、干群进行沟通的最主要渠道，要进一步加强信访制度的建设，将信访制度落在实处，信访部门的干部领导要把为人民排忧解难的思想放在首位，通过信访制度了解群众的利益关注点，积极解决人民群众提出的问题。其次，要整合利用社会各类信息表达和反馈机制，如各政府部门设立的公开电话、投诉电话等。随着媒介化社会的到来，各种媒介技术快速发展，微博、微信、客户端已经成为人民群众了解各类信息以及表达信息的重要平台，公安机关作为突发性事件处置的主要部门，更要加强网络警务资源的建设，将以往信息自上而下的单向发布变为警民双向交流，实现干群之间实时互动，第一时间了解群众思想、群众诉求。[2]

3.社会自我调节机制的建设

充分利用社会基层组织的自我调节机制，是预防群体性突发事件的另一个重要方式。像中国这样一个体量庞大的国家，仅仅依靠国家政府部门来承担所有的公共事务的治理是不现实的，还需要社会基层自治组织积极与公安机关等部门合作，参与管理部分公共事务。我国拥有一个相当庞大的社会基层自治组织，即农村的村民委员会、城市中的社区居民委员会、企事业单位中的职工代表大会。[3]它们具有如下的优势：第一，这些基层组织在社会分布广泛，处在密切联系群众的最前沿，具有了解人民群众动态、感触社会矛盾的先天优势，通过对矛盾的及时发现，有效控制，就可做到将突发事件解决在萌芽状态；第二，基层组织在与人民群众的信息沟通和信息反馈方面比政府更直接、更快捷，能够实时了解人民群众的思想动态，做好人民群众的思想教育工作；第三，社会基层组织因地制宜，发挥教育宣传功能。通过宣传法律法规、普及法律知识、告知法律后果，教育人民群众通过正当途径表达利益诉求，形成干群之间的良性互动。目前我国已经出台了相关的法律政策，从法律法规上建立起了政府与基层自治组织之间的协作关系，接下来还要不断完善和扩大社会基层自治组织，加强社会基层组织的民主化建设，将矛盾解决在基层。

（二）加强与媒体合作

习近平总书记在出席2009年中央党校开学典礼时表示，领导干部要与媒体保持密切联系，提高与媒体打交道的能力，尊重社会舆论的传播规律，正确引导社会舆论，引导社会情绪。当今社会群体突发事件频发，媒体充当着传递信息，联接公安机关与大众的重要介质，公安机关很大程度上要依靠媒体进行舆论引导，民众也高度依赖媒体来满足自己的知情权，如果大众媒体不能为公安机关所用，就可能会成为突发事件相关信息传播中谣言的“助推剂”。与媒体联手，公安机关应准确定位与新闻媒体之间合作而非对抗的关系，日常要与各种媒介加强良性互动，通过媒介聚焦公众的信息需求点，有效监测与控制群体突发事件信息的传播，避免谣言的出现和扩散。另外要重视满足媒体的信息需求，保证媒体与公安机关之间无障碍的沟通交流。公安机关在传播准确的信息同时应不断地与媒体沟通，统一口径，保持一致。

（三）慎用武力

将事态保持在可控范围之内，避免矛盾激化、避免事态扩大是群体性突发事件处置的基本原则，然而，在群体性突发事件实际处置过程中，往往会遇到是否该使用强制性手段的选择问题。[4]在一些地方，政府部门缺乏群体性突发事件的预警和预判能力，官本位和特权思想依然存在，对于民众的正当利益诉求重视不够，满足于采用高压手段来化解矛盾，为了迅速平息事件，采取抓人、滥用警力等强制性措施。从近年来群体性事件处置的经验教训来看，我们可以发现强制性手段的使用并不能很好地控制事态发展，相反容易造成矛盾的激化和群体事件的扩大，引发人民群众的对立情绪，严重影响社会的治安稳定以及党和政府的形象。因此在实际处置过程中一定要慎用武力，群体性突发事件的解决关键在与“疏”而不在于“堵”，堵是堵不住的，只有从源头抓起，坚持以人为本的治理理念，畅通人民群众利益表达渠道，满足人民群众的正当利益诉求，才能从根本上解决突发性事件。

（四）完善信息公开制度

当群体性突发事件爆发后，公安机关要第一时间公开真相，回应公众质疑，如若不能第一时间发出权威的声音，各种谣言、不实新闻就会“抢滩登陆”，不明真相的群众受到蛊惑和情绪感染，加入其中从而使突发事件扩大化。英国危机事件研究专家里杰斯特针对突发事件的处理提出了著名的“3T”原则，即Tell your own（以我为主提供情况）、Tell it fast（尽快提供情况）、Tell it all（提供全部情况）。

“以我为主提供情况”要求公安机关在群体性突发事件爆发初期，设立真实权威的信息源，使正确的信息畅通传达给大众，做好舆论的正向引导，构建抵制谣言的防火墙。“尽快提供情况”要求公安机关一旦发现群体性突发事件爆发的苗头，要应对地越早越快越好，要与时间赛跑，抢占话语先机，努力让权威声音跑在谣言的前方，争取在最短的时间里遏制突发事件扩散的势头。人民网舆情监测室对此提出了著名的“黄金四小时”的突发事件回应原则，要求在突发事件爆发后，公安机关及政府的领导干部在关键时刻要敢于深入现场，首先站出来发声，立即发声，立即处理。在第一时间做事件的“第一定义者”，稳定人民群众的情绪，以真实为原则将信息尽快地发布出去，充分满足群众的知情权，从源头遏制谣言的产生，防止事件的扩大。

“提供全部情况”要求公安机关充分尊重人民群众的知情权，以诚实、开放、坦率的态度与群众进行交流，公开和分享现有的信息，努力回应人民群众的信息需求，满足人民群众的关注焦点，事件尚未清晰明了，对于新的事件信息要以滚动的方式对外发布信息，对信息随时进行补充，随时给予修正。[4]

（五）加强公信力建设

从近年来各地发生的群体性突发事件处置来看，每当事件发生，人民群众普遍质疑政府的调查和结论，往往会形成与政府的对立情绪，社会舆论多呈现出“一边倒”的态势。政府、公安机关似乎陷入了“塔西佗陷阱”，“塔西佗陷阱”由古罗马历史学家塔西佗在《塔西佗历史》一书中首次提出，是指当政府失去了民众的信任时，无论政府说什么或者做什么，都会引起人们的厌恶和猜疑，无论做出何种努力措施，人们给予其的负面评价都很多。[5]因此，只有加强公信力建设，提升政府、公安机关的公信力，赢取人民群众的信任，才能从根本上解决群体性突发事件的发生，维护社会的和谐稳定。

1.做好舆论引导，树立良好形象

我们要意识到舆论引导的目的就是提升公信力，政府、公安机关在群体性突发事件中必须做到开诚布公、主动服务、聚集焦点，满足公众和民众的核心信息需求，积极辟谣和释疑解惑，把每一次舆论引导都当作是赢取公众信任的良机。根据”3T“原则的具体内容，树立良好的形象，就要在舆论引导的过程中做到：（1）承担责任原则，即在事件中做好”信源“的角色，承担应尽的举证责任，为大众提供完整、真实、第一手的信息。（2）真诚沟通原则，即在整个过程中要做到真诚的与利益相关者、人民群众、媒体进行沟通，及时解决利益相关者的问题、为公众答疑解惑、为媒体提供信息。（3）速度第一原则，即把握危机传播的”黄金四小时”，在第一时间做事件的“第一定义者”。（4）权威证实原则，即政府、公安机关要努力与媒体打好交道，树立与媒体的合作意识，利用第三方媒体发布权威声音，充分发挥意见领袖的领导作用。

2.做好事后善后工作

事件平息以后，并不意味着群体性突发事件的处置已经结束，做好事后善后工作同样重要，这是赢取人民群众信任、提升公信力的良好契机。做好善后工作要注意：第一，对于人民群众反映的问题、提出的要求，必须马上调查、处理，能解决的要快速解决，不能马上解决的要拿出切实可行的方案，并接受人民群众监督，定期向人民群众公布事情进展；对于政府、公安机关承诺的事项，要不打折扣地落实到位。第二，认真听取和广泛征求人民群众的宝贵意见，反思自身工作中出现的问题，对突发事件处置过程中出现重大错误的干部领导该问责的要问责，该处罚的要处罚，以彰显党和政府知错改错、不护短的决心。第三，对于突发事件中那些不怀好意、带头进行违法活动、煽动人民群众情绪的不法分子，要进行严惩和教育，维护法律的权威，提升人民群众的法律意识。