渐进决策模型视角下基础教育“减负”政策分析

【摘要】中小学课业负担过重，已经成为社会关注的热点问题。建国以来，基础教育减负政策的变迁过程可用渐进决策模型加以解释，该模型视角下的政策过程具有保持社会稳定的优点，但其缺陷导致基础教育减负政策受制于以往的基础教育减负政策，同时缺乏公众意见的听取。本文从政策网络理论视角出发，提出构建政策制定者之间的沟通网络和扩大公众参与教育减负政策制定的渠道的对策来应对我国基础教育“减负”政策缺陷。

【关键词】减负政策  渐进决策模型  政策网络

一、引言

减轻中小学的过重的课业负担（简称“减负”）近年来成为政府和社会关注的热点问题，国家出台了许多有关中小学“减负”政策，国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》、《关于加强家庭教育工作的指导意见》中提出加强减负建设，切实减轻中小学过重的课业负担，各省级教育部门也相应地出台了“减负”相关政策。梳理新中国成立70年来的教育“减负”政策文本，可以看出，减负一直都是政府关注的内容，一轮一轮的减负政策是对以前政策的修修补补，符合渐进决策模型的特征，然而70年来出台了大量的减负政策，实际效果却不能令人满意。实践证明，渐进决策模型和其他传统理论一样，存在局限性，需要补充和修正。因此，本文通过梳理教育减负政策的渐进变迁过程，分析出现周期性减负政策的原因，提出运用政策网络模型应对渐进主义决策模型视角下基础教育“减负”政策困境，以期为完善基础教育“减负”政策提供一些思考。

二、教育“减负”政策的演变过程

建国以来有关中小学教育“减负”政策文本，应该划分为三个时期。

第一时期周期约15 年，文本有8个，主要有《关于改善各级各类学校学生健康状况的决定》、《关于中小学健康状况和改进学校体育工作的报告》等政策文本。减负的基本主题是保证并改善师生的身体健康。

第二时期是六七十年代，“知识青年上山下乡”的政策让大批的青年去田里劳动，不存在课业负担过重的情况，因此本文不对这一阶段做教育减负政策分析。

第三时期是七十年代末至今，减负主题变得非常丰富，“身体健康”变为“身心健康”，直接治理中小学课外培训班等问题。王毓珣认为这些“减负”政策不仅顾及行为实操层面，而且关注到思想观念层面;不仅关注到学校内部的原因，而且顾及学校外部的原因。我国的基础教育“减负”政策开始由单一思维走向复杂思维、由治标走向治本、从行政惯性走向制度规约。不仅关注学校和教师减负，同时开始兼顾家长与社会参与减负，明晰“减轻学生课业负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理”，从体制机制、均衡发展等全面策划减负。

三、基于渐进决策模型对教育减负政策变迁的分析

（一）渐进决策模型的简介

决策模型是一种方法论，为人们制定政策提供分析基础。最早流行的是完全理性决策模型，起源于传统经济学理论，以“经济人”假设为基础，决策的每一步都是理性的，决策者能为实现组织和个人目标而作出最优的选择，谋求最大利益。后来人们认识到决策是一项现实活动，受许多现实因素制约。在对完全理性模型的批判上，西蒙提出了满意标准和有限理性模型，西蒙认为人的实际行动不可能符合完全理性，决策者只具有限理性，因此在决策中追求“满意”标准有一定的合理性，更符合实际。但令人“满意”标准具有主观性，成为该决策模型的一个主要缺陷。查尔斯·林德布洛姆在批判理性决策模型和理性决策模型的基础上提出了渐进决策模型。

1.渐进决策模型简介

查尔斯·林德布洛姆最早在1959年发表于《公共行政评论》上发表的一篇论文提到了“渐进调试的科学”概念，他认为决策过程并不是理性决策模型所说的理性思考和科学分析的过程，而是一个不断探索、逐步前进的过程。公共政策是仅有少量调试的政府过去的活动的延续，知识、成本和时间使决策者很难充分考虑各种备选方案和结果。

2.渐进主义决策模型的特点有：

（1）按部就班，在过去经验的基础上制定政策，伴随渐进的调整和修正。

（2）积小变为大变，渐进决策的前进步伐较小，通过一步步的不断的转变，逐步达到目标，实现根本性变革。

（3）稳中求变，政策上的大起大落是不可取的，因为欲速则不达，会带来许多抵制和负面影响，从而危及社会稳定。为了保证决策过程的稳定性，就要在保证稳定的前提下，通过一系列小变达到大变之目的。但是这种渐进的保守主义倾向，不太符合现代社会迅猛發展的特征，对于发展中国家尤其是需要进行改革规划的一些领域是不适用的。

（二）基于该模型对“减负”政策的分析

建国以来的基础教育减负政策的变迁是符合渐进决策模型的，一系列政策解决中小学过重的课业负担问题，保证身心健康和全面发展。随着社会和经济的迅速发展，教育发展过程中暴露的的许多问题，政府在原来的政策上加以增删和更新，以期符合不同时代下中小学生的发展需求，这样的变革可以用渐进决策模型加以分析：

1.按部就班原则，中小学教育减负政策的决策过程是决策者基于过去的经验对现行的政策稍加修改，决策过程具有连续性。建国初期，由于经济水平和人民的生活水平较低，政府比较关注学生的身体健康问题，为了达到目的，政府通过改善教材、减少授课课时数、增加休息和时间等硬性规定来实施。改革开放以来，恢复了高考制度，学生学业负担迅速增加，这一阶段在建国初期的减负政策上增加了严格按照教学计划教学、控制考试与竞赛次数、规范教材使用、完善评价方法、利用教育信息化促进教育公平，继续进行考试招生制度改革、修改课程标准、规范校外教育培训机构，同时倡导加强家庭教育，家长参与减负，营造积极良好的社会减负氛围，构建家庭、学校、社会协同减负主体。教育减负政策基本上是对原先的政策进行修补，政策制定的宗旨是按部就班的。

2.以小积大，教育减负政策通过社会的发展情况、现实问题的分析和决策效果的不断累积而实现根本改革。主要的变化在于教育观念的转变，最初生活水平较低的社会环境下的保证学生的身体健康，到恢复高考制度后的提升教育质量，推行素质教育强调全面发展，根据不同社会水平，逐步实现素质教育，实现人的全面发展。

3.稳中求变，政策上的大起大落是不可取的，欲速则不达，会带来许多抵制和负面影响，从而危及社会稳定。一个政策的出台，必然会触及一些人的既得利益，引起社会的广泛关注，因此改革的步子不能太大。然而新的减策的实施并没有得到家长和社会各界的肯定，甚至引起了社会和部分家长的误解。可以看出符合渐进决策模型的教育减负政策在社会发展速度迅速、生活水平大幅提高、家长和社会对教育认知水平的提升的今天，出现了一定的局限性。

四、基础教育“减负”政策的困境及原因分析

今年11月，引发社会普遍关注的自媒体文章《南京家长已疯》一文在朋友圈被大量转载，文中出现学校不布置作业，没有各种测试，不允许交流课外培训项目等，培养了身心健康的学渣等偏激言论，教育“减负”政策引起了社会和部分家长的误解。可以看出基础教育“减负”政策执行出现了偏差，导致结果不能令人满意。分析基础教育“减负”政策困境，有以下原因：

1.教育政策缺乏系统的规划，高等教育政策和基础教育政策制定者之间缺乏足够的沟通。设立985、211、“双一流”重点建设学校政策与中小学基础教育“减负”政策从教育政策的整体性上来看相违背的，重点高校拥有优质丰富的教育资源，能够增加学生就业砝码，为了争取优质教育资源，在基础教育阶段家长和学校就开始加重中小学课业负担，以获得突出的竞争力，“幼儿教育小学化，小学教育初中化，初中教育高中化，高中教育大学化”这句话并不是空穴来风。不可否认，重点学校的设立在国家缺乏人才的历史情况下确实迅速培养了一批人才，但在社会和经济快速发展的今天，一方面，以推进素质教育为出发点要求中小学基础教育要减负，另一方面在高等教育政策上没有做出配套的设计，教育政策缺少系统的规划，导致基础教育减负政策的提出，没有得到家长和社会理解，这种矛盾阻碍了基础教育减负政策的有效执行。

2.基础教育“减负”政策制定过程中缺乏公众的参与，忽视利益主体的利益表达。教育政策不仅是国家为了配合经济建设对教育领域进行规划和指导的手段，更是公民角逐和声明教育权利的根本途径。从我国教育政策制定的实际情况来看，教育目的和方针主要来自国家领导人的谈话和报告，政府是主要的政策制定者，作为教育利益主体的学校、教师、家长、学生和用人单位等很难在政策制定过程中表达诉求。例如基础教育减负政策中多次出现的硬性规定如规定学习时间、作业时间和锻炼时间，削减在校时间，为了达到减负目标搞“一刀切”，忽视了学生的差异性，每个学生的理解力和效率不一样，同样的学习时间收获也不相同，这样的硬性规定在一定程度上损害了部分学生和家长的利益，为了达到学习目标，他们往往要参加一些课外培训班，家长也要付出更多的时间和金钱。作为教育政策的利益相关者家长、学生和学校往往很难表达出他们执行这些规定的困难，也会加剧了家长和老师之间的误解和矛盾。

五、基础教育“减负”政策的困境的改善路径

针对基础教育减负政策出现的困境及其原因分析，政策网络模型带来了新的思考。政策网络理论认为 ，各种政策主体之间出于交流信息和意见的需要、交换资源的需要、结盟的需要、追求权力的需要与利益协调需要而参加政策网络。

政策网络为我们理解教育减负政策过程提供了较好的分析模型，随着社会的发展，教育政策不仅仅是学校、教师和学生所需涉及的领域，更是家长和整个社会关注的焦点，学生及其家庭通过教育政策实现阶层流动，国家通过教育政策培养人才推动国家进步，教师和学校通过教育政策实现其成长和利益，各种政策主体在追求利益满足需求的同时，也在形成相互依赖的关系，构成了政策网络，政策网络各主体之间的关系及其构成结构对政策的制定、执行和结果都有很大的关系。可以从以下两方面进行改善：

一是构建政策制定者之间的沟通网络。由于政府参与者在政策制定中的主导地位，不同政府部门和同一部门中不同机构的合作和协调对克教育政策制定中的矛盾显得尤为重要，为了实现教育政策的一致性，避免基础教育“减负”政策和高等教育政策出现矛盾，政策制定者應该进行沟通和协调。教育部制定基础教育减负政策过程中，高等教育司、基础教育司、职业教育和成人教育司都应重视基础教育减负政策的议题，因为这些教育类型贯穿公民接受教育的不同阶段，本身就具有连续性，来应对基础教育减负政策的可执行性。

二是扩大公众参与教育减负政策制定的渠道。为了扩大教育政策制定的民主化，最重要的方面就是教育利益相关者有机会、有渠道表达自己的利益需求。在基础教育减负政策制定过程中，政府仍主导政策网络，并与社会参与者及其观念间存在较大差异，由于不同的知识水平、经济状况和社会地位等因素，弱势群体表达利益的渠道较少，强势群体在利益博弈过程中占有利地位，为了避免忽视弱势群体合理的利益表达权利，可以通过听证会和座谈会的方式倾听不同群体的需求，建立协商制度，进行利益协调。此外，为了改善当前听证会、座谈会等形式的参与人数限制的情况，政府应营造宽松环境，鼓励社会组织和教育协会的成立，使其发挥提出教育建议和教育矛盾协调的作用。

六、结语

教育问题是当下社会关注的热点问题，基础教育减负问题是其中的一个重要方面。七十年来，基础教育“减负”政策不断被提出，不断被关注，说明中小学学业负担过重问题一直反反复复没有得到解决。渐进决策模型视角下的教育减负政策在一定程度上维持政治平衡，保证了社会的稳定，但是在政治文明迅速推进的今天，这种模型的弊端逐渐显现。因此，通过政策网络理论的运用，吸纳更多的利益相关者参与决策过程，将政策网络模型的多元主体参与和渐进决策模型的渐进发展、以小积大结合起来，使基础教育减负政策的决策过程更加民主化，同时也能得到更多人的理解和执行。随着社会的发展，基础教育减负工作还需要政府不断地完善领和社会群体的共同努力。

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作者简介：伍清（1995-），女，江苏淮安人，南京工业大学行政管理专业硕士研究生在读，研究方向：公共政策。