对信息化条件下国库制度建设的思考

杨春梅

近年来，随着国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）和国库管理信息系统（TMIS）为核心的国家信息化建设的基本形成，国库业务处理基本实现了预算收支资金实时到账、国库各项业务从手工到电子，数据从分散到集中管理、各系统间无缝链接，相关部门间信息共享等发展模式。但是，随着国库信息化建设的大力推进，国库业务处理的信息来源、业务处理流程、业务处理结果的存储及应用等都发生了巨大的改变，原有手工处理模式下建立的规章制度已经不能完全适应信息化建设变化要求，导致现行的一些制度存在盲点，不能有效涵盖整个国库管理的全过程。这些要求迫切需要对现行国库制度进行不断完善。

一、信息化条件下国库制度建设存在的主要问题

（一）国库相关的法律法规中缺少对国库业务信息化的管理规定，国库信息化工作的法律保障不足，给国库管理造成了一定难度

目前，国库制度体系已日臻完善，形成了涵盖国库会计核算操作与管理、财税库银横向联网、国库统计分析、国债管理、国库现金管理等全方位、多层次的国库制度体系，这些规章制度为全面履行国库服务与监督管理职能提供了有效的规范和指导。但是，随着国库信息化建设的大力推进，这些现有的法律法规部分条款已无法适应当前国库信息化发展的需要。《中华人民共和国国家金库条例》（国发{1985}55号）及《中华人民共和国国家金库条例实施细则》（财预{1989}68号）出台时间是上世纪80年代中期，近30年来未进行相应的修订，这些法律法规规定过于笼统，又没有相应的配套制度指导，对于现行信息化条件下的国库业务处理、国库监督等电子信息化方面的管理存在制度上的空白，缺失法律保障。

（二）个别规章制度与国库信息化的发展不配套

近几年来，随着国库信息化的不断发展，国库规章制度也在不断的修订完善中，但个别制度仍滞后于国库信息化的发展。如《国家金库条例实施细则》规定“各级国库对预算收入的划分报解，原则上采取逐级划分报解方法，支库收纳的中央预算收入和省级预算固定收入，可直接或经中心支库汇总后向分库报解”，而现行国库核算使用的TCBS系统与支付系统“一点接入，一点清算”，基层国库不再通过层层报解的模式收纳各级预算收入，财政资金的支拨也可以通过各级国库直接办理，但仅核算的操作规程、处理办法明确了业务处理的流程，相关的制度未进行相应的修订。

（三）现行国库制度多为分散型制度，系统性不足

国库信息化系统将国库业务分割成一个个看似独立实际上紧密联接的各个系统，各系统有各自操作规程，都是以规范各自的系统操作为目的，有关国库信息化建设的制度要求零星分布在各类制度中，如《国库会计集中数据操作规程》《国库会计数据集中系统业务处理办法》《无记名国债及收款单兑付业务操作规程》等，这些规章制度，不仅存在一定的交叉和重叠，同时还具有局部性、零散性、连续性、系统性不足的特点，不利于业务发展需要。

（四）现行国库制度中“内多外少”

随着国库信息化的发展，国库业务信息化涉及不同的联网单位即参与者，包括财政、税务、商业银行以及软件开发维护公司等众多与国库业务有密切联系的单位，但目前人民银行还没有与相关联网单位共同制定一套财税库银的联合监管制度或监管指引，用于统一规范参与单位的业务操作与管理。

（五）国库信息技术管理方面的制度建设相对滞后

随着国库信息化建设的推进，大部分业务操作都在各个业务系统中进行操作处理，数据生成和存储也由系统自动完成，因此系统安全是国库信息化的首要目标，但现行制度大部分是在非信息化联网条件下制定的，制度规范不全面，内容比较片面单一，国库信息化缺乏统一、规范的依据和准则，一定程度上使国库业务的信息技术运用存在制度盲区;影响到国库信息化建设全局。

二、完善信息化条件下现行国库制度建设的建议与对策

（一）推进国库立法工作建设，健全国库管理法制体系

一是完善国库法规体系。应对原有的国库法规和制度进行梳理，在《人民银行法》《预算法》的法律框架下，根据金融、财税体制改革和国库管理工作中的新情况，积极参与修订《国家金库条例》以及《实施細则》等法规制度，为构建全面、科学、明晰而准确的国库管理体系提供强有力的法规保障。二是积极探索和研究，从法律层面上明确国库性质、职权义务和法律责任，保障国库依法履职的独立性和权威性，巩固国库在经济社会中的法律地位。

（二）根据信息化发展需要对现行部分国库制度实行动态完善

一是在做好国库信息化建设、国库业务发展和创新的基础上，及时制定相关配套制度，为信息化建设、业务发展提供制度支持，确保新业务规范有序开展。二是对国库制度的科学性和有效性进行动态评估，按照“制度全覆盖、操作无盲区”的原则，对各项内控制度和业务操作规程定期进行梳理排查，查漏补缺，清理各项制度中与实际业务不相符的内容，使国库制度覆盖国库业务处理的各环节，进一步建立健全适应新形势、涵盖新业务，具有较强操作性的国库制度体系，规范国库资金运行。三是建立科学高效的内控管理机制，通过采取国库业务现场检查、风险评估、考核、跟踪问责等多种方式确保各项制度执行到位，提高国库制度的可操作性和适用性。

（三）健全国库监管制度体系，提升国库全面履职水平

结合国库信息化发展趋势，研究制定提升国库全面履职的规章制度，建立健全国库监管法规制度体系，在法律法规层面明确国库监管权，明确国库发挥监督职能的方式、方法、操作流程，分类别细化对财政、征收机关、代理银行等部门监督责任，构建各行其事、各负其责、相互协作、管理高效的新型经理国库体制，努力营造一个与信息化国库相适应的法律环境，真正做到有法可依、有章可循，保障国库各项业务的高效运转。

（四）建立国库信息化系统管理制度，填补制度“真空”

要制定国库业务信息化纲领性的管理制度，从国库业务系统相关的数据库管理、网络安全、业务应用、系统维护和病毒防治、应急管理、灾备系统建设等方面建立一套完备的系统管理制度来规范国库硬软件的管理，以保证用于国库业务操作的软件系统、硬件设备等的正常状态及安全运行，并在国库信息化基本制度的框架下根据国库业务种类的不同特点制定相关的操作规程。