“全周期管理”释放城市治理新信号

郑长忠

【关键词】“全周期管理”  城市治理  疫情    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

习近平总书记在湖北武汉视察时强调，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。在这次讲话中，习近平总书记提出了城市治理的一个新理念——“全周期管理”意识。这就需要我们对城市治理“全周期管理”内涵进行深刻理解，并予以切实落实。

城市治理“全周期管理”的内涵分析

第一，从原发性内涵角度来看，“全周期管理”意识主要是指城市治理要充分考虑人的全生命周期的需求。在2016年全国卫生与健康大会上，习近平总书记提出，“要把人民健康放在优先发展的战略地位，加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期保障人民健康”。这里所谓全周期保障人民健康的概念，是指从人出生到死亡的健康管理。因此，社会治理要树立“全周期管理”意识是与人民健康保障存在着一定关联性的。这就意味着，我们首先必须从原发性概念出发来理解“全周期管理”这一概念的内涵。但是，将“全周期管理”运用在整个超大型城市现代治理以及城市治理和基层社会治理上，这一概念就不仅仅局限于健康领域，而是应以此为基础进行拓展。其中所包含的以人民为中心、要满足全周期健康保障的需要，以及构建系统和差异化的供给体系以满足生命周期中不同阶段的需求等内涵，必须成为我们思考这一概念时需要关注的核心内容。

第二，从拓展性内涵角度来看，“全周期管理”意识主要是指城市治理要充分考虑城市自身以及各个组成部分发展周期情况。从城市治理来讲，城市的任何一个组成部分，不论是硬件结构，还是软件要素，都存在着自身发展的生命周期。同时，整个城市发展也存在着其生命周期。这就要求我们，在城市治理过程中，必须针对城市的各个硬件结构和软件结构的生命周期不同阶段，采取差异化的对策。我们应该从周期变化的角度来把握城市治理的各部分以及整体的发展规律，提前做好预判，防患未然或促进发展。

第三，从管理学内涵角度来看，“全周期管理”意识主要是指城市治理要充分考虑每一项工作的周期性和过程性问题。从20世纪60年代开始，工程管理学中就提出了“全周期管理”理论，所谓项目“全周期管理”可以理解成从组织接受到项目实施意图，再到项目需求、实施、结项、售后全过程进行管理。在城市治理过程中，每一项工作都应该遵循其内在发展规律，根据周期发展的每个阶段采取差异化对策。在本次疫情防控过程中，党中央始终根据疫情发展情况，阶段性地作出相应决策部署，采取了应对的防控措施。在打赢疫情防控人民战争、阻击战、总体战过程中，党中央以具体实践为我们呈现了如何遵循事物发展规律，把握事态发展周期，采取针对措施。

综上所述，“全周期管理”意识是指城市治理应该以人民为中心，将城市社会看成一个有机共同体，将城市治理视为一项系统工程，遵循城市发展规律和城市治理逻辑，整体性和周期性地把握每一个部分发展和每一个阶段工作，并采取与全局相一致又具有针对性的措施，从而做到城市治理和基层社会治理的稳定性、持续性和有机性。基于这些认识，我们认为，树立“全周期管理”意识，是习近平总书记关于城市现代化治理理念的新发展。如果说2017年习近平总书记提出城市治理的精细化管理理念是从结构性维度来理解城市治理现代化问题，那么“全周期管理”意识就是从时间性维度来理解城市治理现代化的问题。精细化管理理念和“全周期管理”意识都是围绕着以人民为中心的城市治理理念而展开的。

如何在城市治理中落实“全周期管理”意识

一是改进党的领导，深化党建引领基层治理。党的统揽全局、协调各方的优势以及长期执政的特点，使我们的城市治理能够按照“全周期管理”需要，在时间维度进行长期规划和整体布局。然而，干部任期制以及干部调整等因素，可能导致一些领导干部看重短期行为，而忽视城市治理的周期性特点和过程性要求。在工作考核等方面，必须对相应指标进行调整，既要考虑当前成效，也需要过程要求;在干部能力和意识方面，要求我们各级党委和领导干部必须拥有全周期意识和战略思维，能够处理好各部分、各环节以及各阶段之间的工作关系;在党建引领基层治理方面，要求我们干部必须根据发展规律，针对处于不同阶段的社会共同体以及同一个基层社会共同体在不同发展时期，采取差异化引领方式。

二是坚持以人民为中心，推进城市治理精细化管理理念和“全周期管理”意识的有机统一。习近平总书记指出，城市治理必须以人民为中心。而在城市治理中落实以人民为中心的理念，必须从结构维度和时间维度两个方面展开。从结构维度上，就是城市治理应该满足城市居民的各方面需求，建立立体化和差异化供给体系，提高城市治理的精细化水平。在时间维度上，就是城市治理必须考虑城市中不同主体的年龄结构差异、不同时期的发展要求以及不同阶段的工作内容，从而做到全周期安排和过程性管理。精细化管理工作必须落实在“全周期管理”之中，“全周期管理”必须体现精细化管理要求，从而将以人民为中心的理念落到实处。

三是强化全周期意识，重视城市治理过程和阶段管理。任何事物的发展都有过程和周期，在这其中不同阶段需要处理的问题不同，同一个阶段不同环节需要解决的问题也不一样。以某件事情为中心，也涉及事情和任务处理的事前、事中、事后等，其中工作侧重点存在着差异。如果事物发展的阶段性时机没有很好把握住，就可能带来严重后遗症，或者导致问题处理不当。这就要求我们在城市治理和基层社会治理中，既要树立全周期意识又要把握过程性要求，既要保证任务完成又要重视把握时机。

四是形成“治未病”思维，强化积极发展治理为基础的秩序建构。城市社会建设，既包括推动城市社会各要素以及整体性的发展任务，又涉及城市社会内部不同要素和主体之间关系调整的治理工作。在城市治理过程中，既需要我们重视发展过程中的关系建构，主动将问题解决在发展过程中，以达到发展性的积极治理效果，又需要我们在发展过程中的关系调整，将那些带来比较负面的问题强制性予以解决。对此，应在整体设计中考虑到各方面要素的利益和关系的处理，并在问题处于萌芽时用发展性的办法进行处理。同时，应快速进行强制性调整，并在调整之后进行反思。树立“全周期管理”“治未病”思维，就是要强化前者作用，增强预见性，防范于未然或消除隐患于初始。

五是充分应用信息技术手段，增强信息把控和预警能力。要树立“全周期管理”意识，除了需要在战略上、意识上将其落实，还应充分利用现代信息技术手段使“全周期管理”的要求得以落地。具体来说，就是将大数据技术人工智能手段等信息技術手段，运用于城市治理和基层治理之中，使全过程了解动态清晰可见，从而为我们作出阶段性的应对决策提供信息基础和预警支持。

六是做好培训教育工作，增强各级干部“全周期管理”意识。作为城市现代治理新理念，“全周期管理”意识所包含的内容和要求，以及技术手段支持等方面内容都将有许多新的要求和新的内容。这就要求我们必须对干部进行系统培训，从理论上廓清“全周期管理”意识，针对城市治理和基层社会治理的“全周期管理”的具体内容，建立相应的操作性的制度和培训性的课程。通过培训使领导干部能够具备相应能力，以适应新时代对城市治理和基层社会治理的“全周期管理”要求。

（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任）

责编/韩拓    美编/杨玲玲