区块链视角下政府信息公开行政诉讼证据难题解决路径初探

摘要：我国政府信息公开行政诉讼制度在实践中存在原告败诉率比例过高的现象，主要的原因在于，目前的信息储存与公开技术决定了双方享有信息的极大不对称性，信息往往只掌握在行政机关手中，原告处于举证能力不足的困境。而区块链技术具备多节点参与、信息可追溯，信息不可篡改等技术优势，可用于搭建政府信息开放平台、建立安全信息库，解决诉讼中常见的“证明政府信息是否存在、真实？”“证明信息是否需要加工、制作？”以及“如何兼顾政府信息的保密与公开”等证据难题，在一定程度上弥补法律规则的漏洞，推动政府信息公开行政诉讼的良性发展。

关键词：政府信息公开;区块链技术;行政诉讼;证据

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：CN61-1487-（2020）08-0050-03

一、引言

政府信息公开行政诉讼是承载着民主与法治的法律制度，具有预防腐败和保护权利的重要价值。自2019年5月15日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）继承和完善旧条例中的政府信息公开的诉讼制度。新修订的《公开条例》第51条明确了公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。毫无疑问，这是依据《行政诉讼法》第11条第2款的规定，对我国行政诉讼受案范围进行了扩大解释。政府信息公开行政诉讼制度的确立具有重大意义，它在促进行政机关依法行政的同时，为公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利提供了司法保障。

但客觀来讲，政府信息公开诉讼制度的实施效果难孚人意，这一点从相关研究不难看出。例如，余凌云教授对此采取取样调查的方法，由315起政府信息公开案统计出原告的胜诉率为11.1%后，他认为政府信息公开诉讼的一个客观现状是原告胜诉率比例过低。政府信息公开诉讼制度的确立在保障公民知情权和预防腐败等方面发挥了重要作用，同时我们也要看到该制度发展面临的新课题：何以原告起诉易，胜诉难？对此问题，学者们的观点主要有以下两点：

（一）相关法律规范密度低

我国关于政府信息公开诉讼的法律规定集中在《公开条例》中，法律规定缺失的问题严重。余凌云认为，“公开与否和如何公开”是当前政府信息公开遇到的主要问题，根源在于有关的法律规则与涵义不明晰。换句话说，信息公开制度的掣肘之一是对法律规定没有统一的认识。例如，对诸如“如何界定政府信息的内涵和外延？与相关法律的冲突如何解决？”等问题的理解，在《行政诉讼法》以及相关司法解释当中几乎没有提及，仅在《公开条例》中有所规定，但《公开条例》主要是进行概括性规定。对这些问题的进一步明确解释可以更好解决案件争议焦点。苏苗罕也认为，政府信息公开案件审理规则不明确是原告胜诉的比例不高的重要原因之一。

（二）举证规则不完善

刘飞宇认为政府信息公开诉讼虽然是行政诉讼的一种类型，但在举证责任和证明标准等方面与普通的行政诉讼存在着区别。林鸿潮持类似观点，他指出政府信息公开诉讼只能适用普通行政诉讼的证据规则，而普通行政诉讼的举证规则需要进一步细化才能解决政府信息公开诉讼的差异性所产生的问题。

而笔者认为：政府信息公开行政诉讼制度对原告权利保障的效果不如预期的原因是多方面的。需要指出的是，虽然政府信息公开诉讼领域的法律规范密度偏低，行政行为的合法性要求很容易得到满足，可能无法有效抑制和防堵行政高度自主可能导致的恣意风险。但在大数据时代，政府信息公开领域在高度发展的同时存在诸多不可预知性，因此立法机关只能进行粗放立法进行引导，无法苛求立法机关出台完备的法律规范，立法上的不足在短期内也无法克服。

在当前的举证规则框架下，政府信息公开诉讼面临的主要难题是证据难题，特别是原告举证能力不足的难题。在当前的信息储存与公开技术背景下，行政机关往往因对信息形成垄断在诉讼中处于优势地位，与之相反，原告则处于无证可举的尴尬境地。例如，在某些案件当中，行政机关否认持有申请人所申请的信息时只负有说明义务而无需举证，此种情形下，原告既难以证明又无权申请法院调查。同时基于司法权与行政权之间的边界，法院只做事实认定而很少从行政机关的法定职责、执法规范化的要求去判断行政机关应否有此信息。因此，对于诉讼中常见的“信息是否存在”“信息是否真实完整”等争议焦点，行政机关只需要合理说明，而原告却因无证可举而处于不利地位。在涉及“国家秘密”、过程信息的争议时，行政机关的判断成为影响法院判决的关键，因为法院和原告无从知晓信息。因此，下文没有在立法层面作进一步讨论，而是主要探讨通过利用区块链技术的特征与优势，以解决政府信息公开诉讼存在的证据难题。

二、政府信息公开诉讼面临的证据难题分析

（一）证明“政府信息是否存在”的证据难题

根据《政府信息公开条例》第2条，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息。这是法定要求的政府信息，具体而言，是指行政在履职时应当依照法律规定获取或者制作的信息，这是法定的作为义务，不履行则构成违法;除此之外，学界有观点认为，政府信息还包括非法定要求的政府信息。主要包括行政机关在履职过程中实际获取或者制作的信息，这部分的信息并无法律的明确要求。之所以区分法定要求和非法定要求两个方面的政府信息，一个重要原因就是行政机关主张法定信息不存在时需要承担举证责任，而主张非法定信息不存在时只负有说明义务而无需举证。在有些案件中，“政府信息是否存在”会成为争议焦点，并对双方的诉讼结果有至关重要的影响。例如，在“王某与上海市某区住房保障和房屋管理局政府信息公开申请答复行政行为纠纷上诉案”（（2012）沪一中行终字第54号），法院在其判决书中申明：行政机关当庭证明申请人所申请的政府信息并非法定要求的政府信息，而申请人也未能提供充分证据证明行政机关在履职过程中实际制作或者获取过所申请的政府信息（非法定要求），即无法证明所申请的政府信息是否存在。而在当前的信息储存技术背景下，行政机关对信息具有绝对控制权，当行政机关否认信息存在时申请人因无法查询自然也就无证可举，在此情形下申请人往往败诉。

（二）证明“政府公开的信息是否真实与完整”的证据难题

根据《公开条例》第6条规定，行政机关有及时、准确地发布政府信息的义务。当诉讼中原告主张行政机关发布的政府信息不真实或者不准确时，法院是如何审查的呢？结合相关判决，法院主要是从以下两个方向对政府信息的真实性与完整性问题进行审查：一是以行政机关存有的原始信息为准，即将行政机关发布的信息与存有的原始信息进行比较。这种审查模式很大程度上尊重行政机关的意志，即便法院发现行政机关发布的信息存在规范不符合要求等形式上的瑕疵，甚至存在轻微笔误，法院也会认定所发布的政府信息之真实性与完整性。二是以实际情况为准，即当事人质疑并可以证明政府公开的信息不符合实际情形时，以实际情形为准。例如，在“俞霞金等诉宁波市鄞州区人民政府政府信息公开行政诉讼案”（（2009）浙雨行终字第44号）中，上诉人质疑被上诉人公开的政府信息内容不真实、不完整，即“鄞州区人民政府作出的政府信息部分公开决定书”中所公布的批准建房户数为128户，而真实户数应为121户，不符合事实，但被上诉人辩称其提供的户数源自“宁波市国土资源局鄞州分局”的原始统计。这里就存在两种情形：一是政府收集的信息确有错误，不符合实际情况;二是政府收集的信息是符合实际情况的，但在政府信息公开决定书中公开的信息是不真实的。若是第一种情形，根据《公开条例》第6条的规定，如果发现公开的信息不符合实际情况，可能会对社会和公众造成不良影响的，则要求行政机关通过履行法定调查职责等途径来澄清和更正。如果是第二种情形，则性质上可能属于行政機关信息公开这一具体行为存在失职甚至是违法。在诉讼中，证明“政府所公开信息是否真实与完整”是针对第二种情形而言的，即行政机关公开的信息与其收集的信息是否保持一致，这在诉讼中也是一个重要的待证事由，但信息往往只掌握在行政机关手中，原告往往处于无证可举的困境。

（三）证明“政府信息是否需要汇总、加工或重新制作”的证据难题

《公开条例》第38条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第37条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供”。从本意上看，行政机关依申请公开的信息限于履职过程获取的原始信息;对于需要行政机关对信息进行加工、再制作再公开的申请，行政机关可以拒绝。在不少案件中，针对“申请人所申请的信息是否需要行政机关汇总、加工或重新制作”的主张，也往往成为申请人与被申请人争议的焦点。例如，福州汉鼎网络科技有限公司（以下简称汉鼎公司）向国家外汇管理局福建省分局（以下简称福建分局）申请信息公开，所申请的信息具体内容是：国家外汇管理局福建省分局自2010年1月1日至2015年1月1日期间作出的关于“非法结汇”的全部行政处罚决定书。福建分局依据《公开条例》第38条的规定认定汉鼎公司所申请公开的政府信息不是现有的，而需要行政机关汇总、加工或重新制作，因此拒绝其政府信息公开的申请。本案的争议焦点在于原告所申请的“福建省分局自2010年1月1日至2015年1月1日期间作出的关于‘非法结汇的全部行政处罚决定书”这一政府信息是否现有的？是否需要行政机关汇总、加工或重新制作？在现有政府信息处理技术手段下，行政机关的观点似乎更合理，毕竟申请人只是提出了一个时间范围，对于行政处罚决定书的对象、内容等均未提及，这就需要行政机关进行汇总、加工工作，原告也无力证明自己的主张。

三、借助区块链技术解决政府信息公开诉讼面临的证据难题

（一）区块链的技术特征与优势

区块链技术是一种分布式账本技术，主要特征包括多方参与性、不可篡改性、可追溯性等。所谓多方参与通俗来讲就是指数据库由多方参与维护，每个参与者都进行备份数据。另外，新的数据区块记录在链上的过程需要所有参与主体的共同监督，按照一定规则达成共识，才能完成一次记录。在这一模式下即便出现了某个参与者修改数据的情形，也会被识别出来，因此确保了数据不可篡改。可追溯性是因为区块链技术通过希哈值和时间戳记录的数据区块的顺序是固定的，需要的时候可以按照顺序追溯链上数据。政府信息公开也具有需要多方参与，增强各方信任的特征，是一个符合区块链技术特点的应用场景。

（二）区块链技术解决政府信息公开诉讼证据难题的有效途径

1.建立安全信息库解决“政府信息是否存在、真实”的证明难题

基于区块链技术的多方参与性和不可篡改性特点，可以建立以政府为主导、区块链技术为支撑的政府信息库。首先，根据政务公开的相关要求，行政机关将法定要求对外公开的信息上传至区块链中，将政府服务工作的流程信息与区块链网络进行实时同步，一旦行政机关在诉讼出现之前已经收集到相关信息并且按照规定记录在区块链上，则该信息就会一直存在，理论上无法通过技术手段将其更改或者删减。同时，在多元主体的参与下，每个主体都对应链上的节点，每一个节点共同参与记账，也就具备查询和获取链上信息的能力。这就意味着，当行政机关使用区块链技术记录信息，而公民具有访问权时，双方都可以从区块链上获取完整、真实的信息从而为诉讼举证服务。因此，在政府信息公开的案件中，证明“政府信息是否存在、真实”的证据难题得以有效解决。

2.区块链技术解决“政府信息是否需要汇总、加工或重新制作”的证明难题

承前所述，区块链技术具备可追溯性。具体而言，区块链技术通过希哈值和时间戳记录数据区块，这二者可以表明信息的具体存储位置和时间。信息创建的先后顺序和位置清晰可见，这就是区块链数据具有可追溯性的原因。根据区块链这一特点，在前文“汉鼎公司诉国家外汇管理局福建分局”案中，申请人所申请的信息，即国家外汇管理局福建省分局自2010年1月1日至2015年1月1日期间作出的关于“非法结汇的全部行政处罚决定书”已经在“链”上存在，无需行政机关进行汇总、加工工作，行政机关只需要截取这部分信息即可无需进一步加工制作，“政府信息是否需要汇总、加工或重新制作”的证明难题也就不存在。

3.区块链技术解决政府信息的保密与公开的兼容难题

在政府信息公开的过程中面临的一个重要难题是：在保护国家秘密、商业秘密、个人隐私的前提下，如何兼顾信息的开放和保障公民的知情权。以特许经营行业市场准入的公开招投标案件为例加以说明。特许经营行业往往与社会公众的切身利益密切相关，保障公众在这方面的知情权尤为重要。因此，行政机关应该将有关公开招投标的信息，包括公众重点关注程序和内容是否合法。但是，其中涉及商业秘密的信息如果公开会对参与招投标的公司造成不利影响，在此情形之下，借助区块链技术可以兼容信息公开与保护秘密。首先，行政机关在招投标程序的各个时间节点及时记录信息，但是具体内容并不向社会公布，只是在区块链上将内容的哈希值进行存证，待一段时间后案件内容脱敏，再通过区块链的信息可追溯性证明行政机关在当时是严格按照法律程序办事。政务公开的初衷是为了让人民群众监督行政机关依法办案，建设阳光型政府，但若为了满足公众的知情权而不顾特定私主体的利益也是不可取的。运用先进的科技理念和技术手段，能夠达到目的，又不对正常的工作造成干扰，才是上策。

四、结语

基于区块链技术多方参与的特点，若将区块链技术运用于政府信息公开领域，行政机关对于政府信息的掌控力度无疑将会被削弱，这无疑可能会成为区块链技术从理论到运用于实践的障碍之一。我们要做的，就是帮行政机关转变观念。利用区块链技术处理、储存信息能给行政机关带来两项独特的优势：

第一，区块链具备信息安全性，其信息证明力更强，一旦遇到诉讼或仲裁将有利于行政机关举证;

第二，监察部门可以通过区块链上的数据记录对政务工作流程形成有效的规范与监督，社会公众也可以通过某个节点验证链上数据的真实性，从而使得政务公开真正地走向阳光、透明、可信。政府部门通过区块链的应用也可将职能公信力与技术公信力实现进一步的叠加从而更好建设诚信政府。

在社会治理领域，法律与技术具有相互补充性。技术可以弥补现有法律制度运作中的不足，甚至可以提高法律运作的效率，提升其公正品质;法律可以规范技术的使用，保障其良性发展。区块链凭借其独特的技术特性与优势，可以弥补现行政府信息公开诉讼举证规则不完善和原告举证能力不足的漏洞，更好促进政府信息公开诉讼制度的良性发展。

作者简介：黄县（1993-），男，壮族，广西百色人，单位为福州大学，研究方向为宪法学与行政法学。

（责任编辑：董惠安）