健全人大代表联络机制的若干思考

李伯钧

党的十九届四中全会《决定》提出：“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。”什么是代表联络机制，需要健全哪些具体机制，注意哪些问题，本文尝试回答。

一、什么是代表联络机制

代表是通过选举产生出来的替选举人办事或者表达意见的人，这里讲的是人大代表;联络是彼此交接，接上关系;机制是泛指一个工作系统的组织或者部分之间相互作用的过程和方式。代表联络机制是代表工作机制的一部分，代表工作机制又是代表工作的一部分。

人大代表工作机制建设早已有之，应当说是随着人民代表大会制度的建立和完善而开创与发展的，改革开放以来伴随代表工作制度化和规范化不断加强。1992年4月的代表法、2005年5月的中央9号文件等，为代表工作机制建设提供了重要法律和政策依据。2012年11月党的十八大提出：“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。” 2013年11月党的十八届三中全会提出：“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”2014年10月党的十八届四中全会提出：“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”2015年6月的中央18号文件，有健全代表工作机制的一系列措施。2017年10月党的十九大，从加强人民当家作主制度保障高度强调更好发挥人大代表作用，2019年10月党的十九届四中全会，明确提出健全代表联络机制的重要任务。

十三届全国人大常委会在以往代表工作的基础上，就推动健全代表工作机制特别是代表联络机制做了大量卓有成效的努力。2019年年中出台的《关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施》包括的11个方面35条里，关于这方面的明确提法就有：健全全国人大常委会党组会议、委员长会议专题研究全国人大代表工作机制，积极探索专门委员会、工作委员会联系相关领域、具有相关专业知识的全国人大代表工作机制，健全全国人大常委会领导同志与列席常委会会议的代表座谈机制，落实全国人大预算审查、国有资产监督联系代表工作机制，探索代表提出建议前与部门沟通机制，完善代表议案建议交办协调工作机制，建立向全国人大代表通报代表工作机制，完善代表退出机制，健全代表履职经费保障机制，加强对各省级人大常委会全国人大代表联络机构的工作指导完善工作机制等，这些机制相互支撑、补充、衔接，形成代表工作完整的机制系统。栗战书委员长在不少场合讲健全完善代表工作机制时，还提到不断完善代表履职工作机制、代表参与立法监督工作机制、完善代表建议处理反馈机制、健全完善代表联系群众机制、探索建立代表联系群众的激励约束机制、常委会组成人员同人大代表之间形成机制化的工作联系等。全国人大常委会围绕党的十九届四中全会的任务要求，还将进一步完善代表工作机制。

多年来，地方各级人大常委会也已经形成了一整套比较完备的联系代表和群众的制度办法，近年来在机制建设上又有一些新的探索和实践。2019年12月，全国人大常委会办公厅在北京召开了“深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、加强和改进人大代表工作交流會”。在这个交流会上，天津市人大常委会介绍经验时提到，深化常委会组成人员联系市人大代表工作机制、完善人大代表联系人民群众工作机制、健全代表分专题参与地方立法工作机制、完善代表参与常委会监督工作机制、优化市代表专业组活动机制、完善代表建议办理机制、健全联系指导工作机制、完善市和区立法监督工作联动机制等。2020年3月，山西省还专门召开了省人大及其常委会各机构联系省人大代表运行机制专题会。

2020年5月25日，全国人大常委会委员长栗战书在向十三届全国人大三次会议作的常委会工作报告中，讲到今后一个阶段的主要任务，其中一项重要的工作就是支持代表依法履职。首先讲了健全代表联络机制，落实关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施，密切常委会同代表、代表同人民群众的联系。后面又讲了加强代表自身建设、改进代表议案建议提出办理工作、扩大并改进代表对人大及其常委会工作的参与、统筹做好代表视察调研和学习培训以及信息化平台建设工作等。需要注意的是，党的十九届四中全会《决定》的那段话，是把健全代表联络机制，与密切人大代表同人民群众的联系、更好发挥人大代表作用放在一起讲的。委员长这次讲的健全代表联络机制，是与落实关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施，密切常委会同代表、代表同人民群众的联系放在一起的，而35条具体措施涵盖了代表工作的整体，两个密切联系又体现了代表联络机制的基本要求。由此可见，代表联络机制在代表工作中特别是代表工作机制中有着重要地位和作用。

二、需要健全哪些具体的代表联络机制

健全就是完善，使事物更加完备。制度和机制建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性。健全代表联络机制，主要就是理顺和完善人大常委会联系代表联系群众的组织运行和相应关系，发挥好代表作用，加强使人大及其常委会成为名副其实的工作机关、代表机关的制度建设。根据有关法律规定、中央文件和领导同志讲话要求，总结实践中的探索和经验，需要健全的代表联络机制包括法律上、政策上规定的人大常委会联系代表、代表联系群众，以及近年来全国各级人大常委会建立健全的直接联系代表的各种机制等。具体应当有如下这些：

一是选举审查机制。设区的市级以上的人大常委会主持本级人大代表的选举，指导本行政区域内县乡代表的直接选举，县级人大常委会领导本行政区域内县乡代表的直接选举，引导代表和群众依法依规参加选举工作，严把代表入口关，完善代表选举产生和代表资格审查机制，确保选举工作风清气正、选举结果群众满意。

二是邀请参与机制。积极和持续扩大代表对人大常委会活动、对人大专门委员会和常委会工作委员会工作的参与，邀请代表列席人大常委会、人大专门委员会会议和参加常委会组织的有关活动。丰富代表参与人大及其常委会立法、监督等工作和活动的方式方法，组织好邀请代表参与相关法律法规草案的起草、论证、调研、审议工作和执法检查、专题调研等活动，加强基层立法联系点建设等。

三是直通联系机制。人大常委会组成人员分别直接联系若干代表或者分片联系代表，人大专门委员会和常委会工作委员会对口联系代表，督促代表直接联系选区选民或者选举单位。人大常委会会议举行时召开列席代表座谈会，开展工作调研等活动时邀请所在地的人大代表召开座谈会，人大常委会及其有关机构的人员通过各种方式走访、接待代表，包括与代表共同参与调研或者执法检查等，以多样直接有效化的联系发挥好“直通车”作用。

四是组织指导机制。人大常委会组织代表在人代会召开前调查研究，引导代表以负责态度进行会议审议，做到言之有物、有理有据可行。组织好代表闭会期间活动特别是代表视察、专题调研和考察活动，开展好代表主题活动，保证相关活动高效有序进行。加强对代表小组活动的指导，探索增强小组活动活力的方式方法。代表联系群众工作体现代表把“根”深扎在人民群众之中，完善制度保证，畅通社情民意的反映和表达渠道，努力做到民有所呼、我有所应。

五是办理提质机制。代表议案建议工作注重内容高质量、办理高质量，以高质量的标准提好办好。完善代表议案审议和代表建议办理相关机制，有关机关、组织办理既重结果也重过程，加强沟通联系，确保议案建议办理提高质量、见到实效。

六是服务保障机制。加强代表联络机构建设，强化工作平台和网络平台建设，提高代表工作信息化水平，保证代表知情知政，向代表通报代表工作，帮助代表解决履职困难，维护代表合法权益。坚持不懈改作风转作风，确保条件环境提档次、参谋助手上水平、服务保障创一流。

七是培训引导机制。代表履职学习全覆盖与精准化结合，基本实现新任基层代表全部参加集中履职学习，增加应用型知识、基础知识培训，有针对性地提高代表在应对媒体提问、审查预算报告、提高审议质量等方面能力，注意形成长效机制。

八是管理监督机制。注意以问题为导向，建立健全教育引导督促、信息公开、档案登记和述职报告考核、退出等机制。切实加强代表思想政治作风建设，帮助代表树立一个良好的会风、精神状态和形象，探索建立健全代表履职激励约束机制，促进代表自觉接受人民群众监督。

九是研究宣传机制。加强代表工作与各方面配合，深入理论研讨和全方位多角度深层次展示，形成良好的体制机制氛围，提高自信和“他信”，注意讲好人大代表的故事。

十是协调交流机制。与有关机关、组织特别是代表的选区或者选举单位保持经常性联系，统筹安排“一府一委两院”加强与代表联系的相关活动，人大机关各机构和有关人员共同做好代表联络工作，及时加强沟通交流和协调协商，搞好工作上的配合以形成合力。注意联系沟通时间节点的把握，既有利于代表依法履职又有利于有关机关、组织开展工作。

三、健全代表联络机制需要注意的几个问题

（一）明确一个指导。即树立明确指导思想，学思践悟习近平总书记代表工作重要论述。按照栗战书委员长要求的，认真领会好贯彻好落实好习近平总书记人大代表工作重要论述。旗帜鲜明讲政治，尊重代表主体地位，密切同人大代表和人民群众的联系，支持和保证代表依法履职充分发挥作用，严把代表“入口关”，加强代表自身建设。

（二）遵循一部法律。即2015年8月第三次修正后的代表法。代表法于1992年4月七届全国人大五次会议通过，此后又进行了三次修正。代表法是人大代表执行代表职务要遵守的法律，是人大及其常委会组织代表工作和活动要执行的法律，是全党全社会一体要遵行的法律。公权的行使遵循“法无授权即禁止”的原则，人大工作要言必合法、行必守法。当然也要从实际情况出发，进行探索和创新，保持与时俱进，但不能违背代表法的原则和精神。

（三）夯实一个基础。即夯实作为人大及其常委会基础性、经常性工作的代表工作。代表工作是人大工作的依托，代表工作做好了人大工作才能充满生机和活力。人大常委会要加强对代表工作领导，围绕中心大局工作统筹谋划、总体部署、全面推进，深化拓展、健全机制，更好发挥代表作用。自觉接受代表监督，依靠代表做好常委会各项工作，切实使人大及其常委会成为名副其实的全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，同人民群众保持密切联系的代表机关。

（四）围绕一个核心。即尊重代表主体地位，支持保证代表执行职务，帮助代表珍视代表职务、担当奉献、履职尽责，不负重托。人大代表是依法选举产生的国家权力机关组成人员，代表职务是政治职务、国家职务、法定职务、常任职务、兼职职务、工作职务，是一个为人民服务、依法担当尽责的职务。执行代表职务需要做好在本级人大会议期间的工作和开展好在本级人大闭会期间的活动。人大常委会认真履行支持和保证代表执行职务发挥作用的法定职责，使代表依法履职尽责、自觉接受监督，做学习型、调研型、务实型、担当型代表，忠诚为党分忧、忠实为民代言，不负党和人民的信任与重托。

（五）抓住一条主线。即以前经常讲的“双联”，人大常委会密切联系代表、代表密切联系人民群众。关键是围绕中心和大局工作，主动、经常、深入地密切这种联系，往深里做、细里做、实里做，增强代表履职活力，增强人大工作活力。注意与其他国家机关、组织联系代表工作的衔接，进一步拓宽联系渠道、丰富联系内容和方式方法，充分听取代表的意见和建议，发挥代表来自人民、植根人民的优势和专业特长，积极回应人民群众和社会的关切，确保做到真联系、取得真效果。

（六）凭借一个依托。即主要依托代表联络机构和人大常委会搭建的“代表家站室点”等工作平台和互联网、电子履职系统等网络平台方便代表履职。重视代表联络的机构和平台建设，用好用足这些机构和平台，为代表服务树立意识、提高本领、增强实效，帮助代表解决履职的后顾之忧，注意同代表形成机制化的双向互动交流。

（七）达到一个目的。即充分发挥代表作用，使代表忠实代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。特别是发挥好代表在党和国家与人民群众之间的桥梁纽带作用，包括代表独特的耳目、渠道、权力影响作用，下情上传、上情下达，为人民群众排忧解难、为党和国家排忧解难，取得各方面期待的、满意的效果。

（八）顺应一个趋势。即求真务实与时俱进，总结继承完善提高，顺应新时代代表工作发展的趋势和方向。一是站位化，提高政治和大局站位，同党的领导对标对表，紧紧围绕党和国家中心大局开展代表工作。二是系统化，把代表工作放在与立法、监督等工作同等的地位，由人大常委会统筹安排、组织实施，与其他方面的工作相辅相成、相得益彰。三是常态化，用体制机制和制度保证代表工作健康开展。四是平台化，通过代表联络的机构和平台特别是代表履职信息化平台等推进代表活动载体多样化、便捷化。五是精准化，注重专业化个性化和量化，有针对性地提高代表履职能力和代表工作效果。六是联动化，加强指导和协调，使不同层级和区域的代表履职横向聯合上下联手，使相关机关、组织相互支持协同配合，形成整体合力、整体效应推动有关问题的解决。七是实效化，克服形式主义、官僚主义，踏石留印、抓铁有痕，增强代表工作实际效果。

人民代表大会的主体是代表、作用靠代表、水平看代表、活力在代表。我们要以习近平总书记人大代表工作重要论述为指导，坚定坚持三者有机统一特别是党的领导，振奋精神、真抓实干，推进理论创新、实践创新和制度创新，通过健全代表联络机制，密切人大常委会同代表和群众的联系，密切代表同群众的联系，更好地发挥代表作用，推动新时代的人大代表工作提质增效。代表联络机制的不断探索、完善健全，也必将进一步增强人大代表工作，进而提高人大及其常委会工作的整体实效，促进我国根本政治制度持续焕发生机与活力、转化为更大的治理效能。

（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员）