功能区人大机构建设刍议

于学农 王维强

在功能区探索建立健全人大工作机制、推动我国人民代表大会制度在新时代背景下与时俱进，是推进我国国家治理体系现代化、国家治理能力现代化，推进中国特色社会主义民主政治建设的重要举措。

功能区一般是指国家或地区为了达成某种特定的经济社会功能，从而在一定的区域空间内，集约高效利用有关资源，实施相对特殊政策和管理手段的特定区域。功能区具有不同的类型，根据功能定位的不同，可以划分为经济技术功能区、高新技术产业功能区、工业园区、自由贸易区、科技园、农业高新区、旅游区、先行试验区等;依据批准机关的不同，可以划分为国家级、省级和市级以下功能区。自1984年国家设立首批沿海经济技术开发区以来，各类功能区在我国改革开放和经济社会发展中发挥了重要作用。根据国家有关部门公布的数据统计，截至2018年，我国目前有国家级功能区522个，省级功能区1991个，省级以下和其他各类功能区2万余个。近年来，随着我国现代化、城市化程度不断加深，国家治理体系和治理能力现代化建设的不断强化，城市空间形态和治理体系不断变化，功能区已经由相对单一功能园区向城市综合区升级转变，功能区政治制度、管理体系建设滞后的矛盾日益显现， 滞后的政治制度、管理体系，一方面阻碍了功能区的进一步自我发展完善，另一方面影响了功能区公民、法人和有关组织的权利义务行使。目前，功能区的管委会基本上是上一级政府的派出机构，在宪法、地方组织法为主的法律体系层面不具有地方一级政府的地位，但实际上又行使着地方一级政府的权力和职能。很多功能区承担着某些比如教育、医疗，甚至社会保障等重要的社会职能，在某些领域的权能甚至超过上一级政府，但是功能区普遍存在国家权力机关缺位，对行政权力的行使缺乏足够的监督。功能区在建设发展中形成了相对独立、独特的权力、职责、义务运行模式，所在地的有关人民代表大会对功能区讨论决定重大事项、法律实施监督、权力运行监督等职权的行使能力較弱。

在功能区探索建立健全人大工作机制、推动我国人民代表大会制度在新时代背景下与时俱进，是推进我国国家治理体系现代化、国家治理能力现代化，推进中国特色社会主义民主政治建设的重要举措。

一、功能区人大机构设置现状概况

随着时代发展变化，功能区较兴起之初，为适应发展要求，普遍有了较大的自主权，由此带来的权力运行和制约问题倒逼地方加强监督机制建设。由此，近年来各地功能区特别是国家级功能区纷纷开始探索建立人大工作机构，据调查分析，主要形成了至少四种人大机构组织结构类型和履职模式。

（一）功能区人大机构主要组织类型

第一种类型是在功能区设立本级人民代表大会常务委员会派出机构。功能区所在的市或县、区人民代表大会常务委员会在功能区内设立派出机构，如人大工作委员会。派出机构配备专职工作人员，根据上级人民代表大会常务委员会的授权行使职权。此类型中的功能区人大机构在隶属关系上，作为派出机构，隶属于上一级人民代表大会常务委员会;在领导关系上，接受上一级人民代表大会常务委员会和同级党工委的双重领导。全国范围内设置人大工作机构的功能区中，采取此种类型的比例最高，在国家级功能区中较为普遍。

第二种类型是在功能区设立本级及上一级人民代表大会代表联络机构。在功能区党工委或管委会设立下属的人大工作职能部门，如人大代表工作联络处，承担功能区相关的人大工作。如日照经济技术开发区，开发区党工委下设人大工作联络处，主要负责为开发区内各级人大代表履职行为提供支持和服务，包括联系本开发区内的各级人大代表，组织和协助人大代表开展履职活动。开发区人大工作联络处同时承担上一级人大及其常委会交办的相关工作，并联系和指导本开发区内街道（乡镇）一级的人大工作。

在全国范围内，很多功能区人大代表联系机构的设立，是人大工作机构设立的重要基础。观察部分功能区人大机构的发展实践过程，在一定程度上，人大代表联络机构可以称为功能区人大工作委员会设立的重要基础和准备。2010年10月，洛阳市高新区人大工作联络处经洛阳市人大常委会批准，正式成立洛阳市人大常委会高新区工作委员会，组织架构和工作职责得到扩充，成为上级人民代表大会常务委员会的派出机构。多年的实践形成了这样一条“线路图”：功能区内设立人大代表联络机构是基础，随着功能区受益于人大代表联系机构，对人大代表工作更加重视，不断强化人大工作机构，形成良性循环。有部分功能区甚至在设立人大代表联络机构的同时，设立党代表、政协委员联络机构，并且合署办公，如山东省原莱芜市，在一些功能区的街道建立了“两代表一委员”工作站，取得了良好的社会效果。

第三种类型是在本级人民代表大会常务委员会设立功能区人大管理机构。功能区所在市或县、区一级的人民代表大会常务委员会下设功能区人大管理机构，负责下属功能区内人大代表的联络和组织工作。代表法第四十条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。”全国人民代表大会常务委员会设有全国人大代表联络处，负责全国人大代表的联络工作，为全国人大代表履行职责提供服务。部分地方人民代表大会常务委员会效仿这一做法，设立人大代表联络机构，对其功能进行拓展，成为常委会的一个重要内设机构，强化人大代表联络机构的组织建设，完善人大代表联系群众制度。部分辖区内具有多个功能区的市或县区采用了此种模式。

第四种类型是功能区与行政区合一体制的人大机构设置。在很多地方，功能区与行政区的空间区域基本一致，有的发展成熟的功能区已经转型过渡为正规的行政区。近年来，随着功能区发展成熟，如青岛功能区与崂山区等多个地区纷纷实现功能区与行政区一体化，功能区管委会与行政区政府实行“两块牌子、一套班子”的管理模式，功能区人大工作由行政区人大及其常委会依法正常行使职权，成为一种完全符合地方组织法有关规定的机构模式。

（二）功能区人大机构主要履职模式

根据上文所述，功能区人大机构四种不同的组织机构类型，主要有三种履职模式。

第一种是全权履职型。部分功能区人大机构在上级人大及其常委会支持下，大胆创新，召集区内各级人大代表，成立议事机构，召开功能区“人民代表大会”，履行人大部分职权，开展人大工作。如洛阳市人大常委会高新区工作委员会，在洛阳市人大常委会授权下，每年组织区内各级人大代表召开联席会议，听取审议功能区管委会工作报告，审议年度财政预决算，并进行表决形成会议决议，履行一级人民代表大会的部分职权。

第二种是受托协助型。部分功能区上级人民代表大会常务委员会通过向其在功能区的派出机构或者功能区人大代表工作机构进行规范化授权，赋予功能区人大机构一定的工作职责。功能区人大机构通过定期召开工作会议、组织人大代表活动等形式，行使相应权力，完成相应职责;同时根据授权情况，功能区人大探索创新人大工作。如辽宁省阜新市高新技术产业开发区人大工作委员会，作为阜新市人大常委会派出机构，受市人大常委会委托，负责组织区内人大代表开展人大工作，具体包括对功能区相关工作进行视察或专题调研，组织实施上级人民代表大会常务委员会在区内的视察、执法检查、调研等工作。

第三种是联络服务型。主要是设立人大联络机构的功能区，突出人大机构关于人大代表的联络工作，为区内人大代表履行职责提供服务。如济南市莱芜区莱城工业区建立“人大工作代表室”，负责组织区内人大代表开展监督区内重点项目建设监督、信访接待等工作，作为人大代表联络机构，为区内人大代表履行职权提供平台。

二、功能区人大工作中存在的缺陷

（一）对功能区人大工作认识不足、定位模糊

由于缺少专门的法律法规作为功能区人大工作的法律依据，导致功能区人大机构长期定位不明、职责模糊，党政领导干部和工作人员对功能区人大工作重要性认识不足，功能区人大建设障碍重重。有的地方虽然针对功能区人大工作设立了人大机构，但是对于功能區人大机构的性质、职能还处于摸索阶段，缺乏理论指导，人大工作难以有效展开;各个地方对于设立人大机构的重要作用认识不统一，做法各异，缺乏共识和理论性梳理，可推广性、可借鉴性、可复制性较差。因此，提升功能区人大工作水平，首要的是必须解决功能区人大机构的性质和职能定位问题。

（二）功能区人大机构组织结构不够完善

功能区人大机构设置缺乏统一的顶层制度设计，组织机构类型各异，除以上级人民代表大会常务委员会派出机构为形式的全权履职型的功能区人大机构外，大部分人大机构不具备完整的组织结构、完善的工作制度。人大工作是一项复杂性和长期性政治工作，人大机构组织结构的不完善，意味着其职权履行条件无法被满足，职权无法正常全部行使。人大机构组织结构不完整主要有两种类型：一类是缺少专职专班，功能区设置了人大机构，如人大工作室等，但是领导成员由功能区党工委或管委会负责人兼任，没有专职的领导和工作人员，无法独立开展工作;另一类是缺少专职岗位和人员，功能区设置人大机构，是通过挂靠功能区党工委或管委会相关部门的形式，没有单独成立专职部门，无法以自身部门名义开展工作。很多功能区人大机构工作人员多为兼职，部分挂靠单位本身承担了众多的工作任务，难以保证精力投入，导致人大工作难以有效开展。

（三）功能区人大机构依法行使职权能力较弱

按照目前的实际情况看，功能区人大机构的职权主要来源于上级人民代表大会常务委员会的授权，但是因为缺少相关的法律法规，相当一部分功能区人大机构职权行使能力非常薄弱。一是人事任免权无法行使。功能区管委会领导主要由上级政府任命或由上级政府领导兼任，功能区法院、检察院以及管委会各职能部门负责人均无需人大任免。二是监督权无法行使。由于功能区的特殊性，管委会主要领导的级别均高于同级别的人大机构，监督工作难以有效实施。人大机构与功能区管委会、法院、检察院之间的关系未能厘清，人大机构管委会的监督缺乏制度设计，对法院、检察院的监督出现了“空档”。在财政监督上，有的功能区财政预决算没有通过法定途径审查，财政收支有失控的危险。

（四）功能区内人大代表履职活动缺乏保障

我国人大代表大部分是以行政区为基本单位选举而来，由于目前多数功能区经济社会事务基本独立于行政区，导致行政区内的人大代表在功能区内履职难度较大。一是人大代表与选区的分离，功能区内人大代表在人大会议期间，仅限于参加行政区人民代表大会会议，听取审议行政区工作报告，功能区人大代表不能对所在选区内的行政工作等行使审议、监督、提出议案和意见建议的权力;二是人大代表与组织的分离，功能区人大机构的缺失，无法对区内人大代表形成有效的组织，无法提供人大代表履职所必需的平台，功能区人大代表视察、调研地方发展，联系选民等活动无法开展或者活动效果难以保障;三是人大代表与公共事务的分离，功能区人大机构或缺失，或缺少工作开展的法律支持，功能区内的各级人大代表长期与功能区行政或司法部门缺乏互动联系，人大代表的建议或意见不能有效地反馈给功能区行政或司法部门，对区域内公共事务缺乏有效的参与。

三、完善功能区人大工作机构的法理基础梳理

（一）从权力的合法性维度

人大机关是重要的政治机关，我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民代表大会是我国根本政治制度，体现了最广泛的民主，为我国国家权力的来源及行使提供了合法性基础。近年来，功能区面临转型发展，从原先相对单一的职能区向城市综合区转型，相应的功能区管理部门的权能职责从相对单一的、被授予的权力向综合性权力转变。目前，以功能区管委会为代表的管理机构其权力结构分为了两部分：一部分是上级机关授予的权力，另一部分是在功能区治理实践中“获得”的权力。功能区管委会作为上级行政机关的派出机构，从法理上仅能行使被授予的权力;在功能区人大机构缺位的情况下，管委会“拥有”的非被授予权力不具备合法性资格。因此，建立与现行发展阶段相适应的功能区人大制度和人大工作机构，让功能区管理机构的权力来源和依法管理国家事务拥有合法性基础是十分必要的。

（二）从坚持和完善人民代表大会制度维度

人民代表大会制度是践行人民当家作主原则最好的组织形式，它不仅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。地方各级人民代表大会的人大代表在我国人民代表大会制度中具有基础作用，也是推进我国基层民主建设，进一步落实人民当家作主原则的体现。在人民代表大会制度和机构设置缺位的功能区，功能区人民的政治权利难以得到有效保障。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”。坚持和完善人民代表大会制度，尤其是在基层的具体制度设计和体制机制运行模式，实现人民民主从形式到内容上的全覆盖，是我国社会主义民主政治建设的必然要求。在功能区探索建设与时代发展相适应的人大运行制度和机构，作为我国人民代表大会在基层民主法治建设中的有效补充，是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。

（三）从现代民主政治实践客观规律维度

民主集中制是我国国家机构的基本原则，人民代表大会制度是民主集中制的具体体现。国家最高权力机关是全国人民代表大会，地方各级国家权力机关是地方各级人民代表大会，都由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，由各级权力机关产生各级行政机关、司法机关、监察机关，行政机关、司法机关、监察机关都要受权力机关监督并对其负责。根据现代民主政治的客观规律，以代议制民主为特征的人民代表大会制度，规范和保证了国家权力的有效运行和不同权力部门之间的关系，是国家和地方治理稳定有序的保障。长期以来，功能区的运行发展主要依靠强大的行政权力实现了快速发展，但各个功能区不同程度地存在权力过度集中的风险，缺少人民代表大会制度这样的民主运行制度和权力制约制度，功能区的稳定可持续发展缺少有效的制度供给，监督机制的缺失也使得行政权力决策的科学性难以保证。人民代表大会制度能够最广泛地代表人民群众的意愿和诉求，通过人大制度集中最广泛人民群众的智慧和力量，能够为功能区管理部门决策提供决策依据，提高决策的科学性和民主性;民主监督功能的实现，能够为决策提供反馈和纠错机制，有利于保障功能区经济社会的良性发展和科学发展;为区域民意表达提供机会，有利于形成最广泛的人民共识，为实现国家和地方良好的、整体稳定的、现代化的社会治理形成坚实的基础。

（四）从功能区依法治理实践维度

功能区目前的治理实践现实情况为人大制度及人大工作机构的设立提出了现实需求。功能区成立初期或一定时期内，区域主要功能是招才引智、产业发展等，那么经过十几年的发展，随着功能区区域空间的扩大、人口的增加，民生事业、社会治理等大量非经济职能的增多，区域建设发展不断产生新问题、新矛盾，如果相应的政治、社会、文化等方面的制度供给不能与之适应，功能区将呈现畸形发展，严重影响区域稳定可持续发展。近年来，部分功能区成立人大机构，开展人大工作，在反映民情民意等方面发挥了人大和人民群众在区域治理中的独特作用，既能满足人民群众的诉求，又能提升人民群众对功能区政策、决策的理解度和支持度，还能从人民群众利益需求中发现区域可持续发展的科学路径，有效推进功能区治理体系和治理能力现代化。

功能区高度集中的行政管理体制，虽然运行效率较高，但缺少监督是其体制机制的最大弊端。尤其是国家级功能区，大都拥有特殊的政策支持，行使着高出本身级别的部分权力。然而人大制度在功能区的缺位，使得地方人大监督和人民监督这两种非常重要的监督形式及其效果被削弱。绝对的权力必然产生绝对的腐败，改革开放以来，特别是在党的十八大以来的反腐败斗争中，不少功能区的腐败现象令人触目惊心，有些甚至出现“塌方式”的腐败。人民代表大会制度是我国根本政治制度，将人大制度创新性地逐步覆盖到各个功能区，切实发挥人民代表大会对功能区的监督作用，能够有效地遏制和解决腐败问题的发生，进一步优化功能区发展环境，实现功能区建设发展的长治久安。

四、功能区人大机构的设立依据和职权定位

（一）功能区人大设立的法理和法律依据

科学合理地划分各级地方事权是国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵，功能区这一新生事物的特性，正如前文所述，在事权上具有新生性、探索性、不固定性，本應属于人大职权范围内的事项，既没有完整意义上的宪法法律授权，也没有与生俱来的固有权力。我国地方组织法第三十五条第一款规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”2014年山东省人大工作会议通过《中共山东省委关于进一步加强和改进人大工作的意见》，提出“国家级和省级功能区可明确相关机构和人员承担有关人大工作”。这是目前设立功能区人大机构的主要依据。

地方组织法第五十三条规定：“市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构。”街道人大工作机构主要职能为“负责联系街道辖区内的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向常委会报告工作”。这一规定为功能区相关人大机构的职能定位提供了可参考的依据。

（二）功能区人大机构的性质定位

全国人大常委会法制工作委员会主编的《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，明确人民代表大会常务委员会办事机构和工作机构“是为人大及其常委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表行使职权、履行义务、发挥作用提供服务的”。

首先从性质上讲，应该明确功能区人大机构不拥有实体权力，不等同一级人民代表大会常务委员会;其次从定位上讲，上级人大常委会在某区域内设立的工作机构或派出机构，不属于地方国家权力机关，不具备相关法定职权。仅仅根据授权内容，具备被授予的工作职权。由此功能区人大机构，应当属于设立与功能区的政府同一级的人民代表大会常务委员会的一部分，原则上应当具有派出机构的特性。但同时功能区人大机构不是一级权力机关，不是依法履职的主体，非授权的情况下不能承担应属于人民代表大会及其常委会职权的事项。对上而言，功能区人大机构仅为上级人民代表大会常务委员会的派出机构，职权来自上级授予;对下而言，与功能区内各下级人大组织或机构之间仅具有业务工作联系，没有领导或隶属关系，甚至没有直接的指导关系。

（三）功能区人大机构的主要职能探讨

人民代表大会常务委员会根据相关工作关系，会设立相关的工作机构，为人民代表大会常务委员会行使职权提供服务。功能区人大机构即为此类工作机构。相较于政府、业务部门和其他工作机構，功能区人大机构在职责任务和工作方式上指向了具体的职权区域，但同时工作内容相对广泛。功能区人大机构权能范围依赖于上级人民代表大会常务委员会的授权，大多数人大工作机构基本职能限于人大代表组织职能、民意收集和反映职能，监督职能较弱，决策、任免职能相应缺失。

1.人大代表活动组织协调服务的基本职能。服务辖区内人大代表组织职能，是功能区人大机构的基本职能。我国代表法第四十条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。”功能区人大机构在上级人大常委会的授权下，联系辖区内人大代表，为人大代表履职行为提供支持和服务，应当作为功能区人大机构的一项基本职责和常态化的重要工作。功能区没有相应的人民代表大会，没有功能区人大代表，但是区内有常住的其他各级人大代表，特别是上级人大代表。功能区人大机构要通过人大代表联系机制等路径，将辖区内的各级人大代表联系和组织起来，促进人大代表联系选民，开展相应的履职活动，为人大代表履行职务提供保障和服务。

2.依法实施法律监督和工作监督的职能。严格意义上讲，功能区人大机构的监督职能缺少明确的法律依据，没有法定的监督职权，但是作为上级人大的派出机构或功能区管委会的内设机构，上级人民代表大会常务委员会可以进行授权，从而保障功能区人大履行监督职能，开展法律实施监督工作。通过调研发现，目前功能区人大机构监督职能主要包括：第一，按照上级人民代表大会常务委员会的工作安排和要求，协助上级部门在本地区内开展执法检查、视察调研、走访评议等活动;第二，提供政策咨询，组织常住区内的人大代表开展履职活动，为人大代表履职提供服务，针对某些问题形成汇总报告或提出有关建议意见，向上级人民代表大会常务委员会或功能区管委会提出工作建议;第三，在人民代表大会闭会期间，功能区人大机构应积极支持发挥人大代表的主体作用，组织人大代表对功能区管委会以及上级在本地区的派驻机构执行法律监督，监督本地区对上级人大及其常委会决议、决定的执行情况;第四，对区域重要工作和重大事项进行视察评议，提出建议和意见。

3.民意收集和反映职能即民意代表机关职能。人民代表大会制度是我国人民当家作主的主要形式和保证人民享有国家权力的根本政治制度，是维护最广大人民群众根本利益的制度保证，是联系群众、反映民意、整合民意的主要民主渠道。功能区人大机构要通过自身工作，与人民群众建立直接联系，收集和反映基层的民意信息。一是畅通民意表达渠道。地方组织法第三十七条第一款规定：“地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。”要组织好区内人大代表联系选民，深入了解人民群众方方面面的生活工作情况，搭建平台、开拓渠道，通过人大代表的履职工作，畅通民意表达。二是协助做好民生督办事项。要按照上级人民代表大会常务委员会有关工作要求，协同有关部门加强对人大常委会相关决议、决定的落实督办，加强对人大代表提出的建议意见或者本地区涉及民生问题事项的督办检查，将人大决策和人大代表意见建议落到实处，切实解决和保障人民群众最关心的利益问题。三是要积极化解社会矛盾。要发挥基层人大代表的优势，积极协助人大代表接受群众来信来访，与信访部门加强工作联动，协助做好信访工作，化解基层社会矛盾，解决人民群众最急切的需求。积极受理来信来访，很多地方的功能区人大代表，借鉴“枫桥经验”，发挥代表来自基层、熟悉基层情况，往往能在第一时间化解基层矛盾的独特优势，取得了很多成功经验，如济南市钢城区经济开发区驻地街道人大的“民情工作室”，人大代表能在现场解决很多矛盾和问题。

五、对功能区人大工作机构设置的建议

（一）加强和改进党对功能区人大工作的领导，支持人大依法履职

党是领导一切的，人大应主动接受党的领导。人大工作是党和国家工作的重要组成部分，各级党委要站在事关全局的政治高度，全面加强和改进党对人大工作的领导，从完善功能区治理结构、加强功能区基层民主建设的角度出发，高度重视功能区人大机构建设和依法履职工作。上级党委要将支持人大机构在功能区依法履职作为重要责任，营造全社会关心人大工作、支持人大建设的良好氛围。功能区党（工）委要自觉把功能区人大工作摆上重要位置，自觉建立、健全和完善党（工）委领导下人大工作开展的相关制度机制，更加积极主动地为功能区人大工作和建设创造良好条件，更加有效地推动人大机构抓好自身建设。

（二）加强顶层制度设计，强化功能区人大工作理论研究，尽快出台相关法律法规

从全国来看，功能区人大工作仍处于起步阶段，存在诸多问题和困难。加强功能区人大工作理论研究，解决人大工作机制体制问题，要从巩固人民代表大会制度这一我国根本政治制度的高度出发，深刻认识到加强功能区人大工作的理论意义和现实意义。可以结合实际，有计划地开展功能区人大工作理论创新和试点实践工作，形成具有可推广性的模式，同时制定有关功能区人大工作的相关法律，规范功能区人大的性质、定位、职权和运行机制，实现功能区人大工作的法制化、制度化、规范化，把握规律性、富有时代性，积极推进人民代表大会制度在功能区的落实，完善具有中国特色社会主义的民主政治制度。

（三）加强对功能区人大机构的分类指导，杜绝“一刀切”

功能区本身是一个动态的研究对象，功能区人大机构设置应在宪法法律的框架内，适应这种动态变化，因地制宜、因时制宜、因需制宜。目前，各地功能区人大机构的建设模式和体量参差不齐，组织机构设置和职能职权也不尽相同。近几年来，各地相继出台了功能区管理规定，正在逐步实现对功能区社会职能剥离，成为功能区人大机构建设的新变量。因此，为进一步规范功能区人大工作，必须与时俱进，加强对功能区人大工作和体制机制建设的分类指导，推动各地功能区人大工作走上正轨，分别建立符合区域特点和实际情况的人大工作机制。首先，把对功能区人大机构建设和发展的指导摆在人民代表大会制度建设完善的重要位置，加强对功能区人大工作的整体统筹和部署;其次，针对现有的功能区人大机构科学梳理、合理分类，在尊重各地特点的基础上，推动各地健全相应的规范化工作机制;第三，加强对功能区人大工作的指导，通过建立密切的工作联系，健全功能区人大机构与上级人民代表大会常务委员会之间，与功能区党工位、管委会之间的工作联动机制，提升功能区人大工作水平。

（四）严格规范权力授受关系，推进功能区人大工作规范化发展

严格规范权力授受关系，是推进功能区人大建设的最重要方式。功能区人大机构是上级人民代表大会常务委员会的派出机构，不属于一级权力机关，因此其职权必须由上级人民代表大会常务委员会通过依法授权形式给予合法化。一方面，上级人民代表大会常务委员会要根据功能区的特点，将人大机构在功能区内的人大代表组织职权、监督职权、民意收集和反映职权通过充分授权、书面授权等形式授予功能区人大机构，形成正式的权力授受关系;另一方面，上级人民代表大会常务委员会要深入研究本辖区内功能区人大机构的发展阶段，建立弹性授权机制，在指导功能区人大机构组织建设、工作机制建设的基础上，根据功能区人大机构建设发展情况，分阶段授权，以确保功能区人大机构的权责统一，推动功能区人大工作规范化发展。

（五）突出发挥功能区人大代表的主体作用，切实保障人大代表履职

代表工作是人大工作的基础，也是功能区人大工作的基础。人大代表是人民代表大会的主体，做好功能区人大工作必须充分发挥功能区内各级人大代表的主体作用，将发挥人大代表作用摆在人大工作的突出位置。各级人大常委会和功能区人大机构要将组织代表活动作为主要工作载体，密切与人大代表的联系，做好人大代表履职服务工作，在机构设置、活动场所、工作经费等方面予以重点保障。同时，要积极探索创新功能区人大代表活动的组织形式、活动方式，有针对性地加强功能区人大代表的业务培训工作，提高代表履职水平。进一步加强人大代表和人民群众的联系，在人大代表履职工作中，履行好政治监督、民意收集和反映职能。政府相关部门要进一步提高人大代表意见建议办理效率，确保办理质量，进一步激发功能区人大代表履职的主动性和积极性，通过多种途径，夯实人大代表工作基础，筑牢功能区人大工作根基。

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[8]潘国红、黄胜平：《推进人大制度在开发区全覆盖》，载《人大研究》2019年第3期。

（作者单位：山东省济南市人大常委会研究室）