地方法院行政诉讼制度创新的法理解读——以上海法院近五年的实践为例

章志远

一、引言：为什么要关注上海法院创新实践

2020 年恰逢我国行政诉讼制度正式实施三十周年。回望行政诉讼制度的建立、发展和完善历程，最高人民法院在其间扮演了极为重要的角色。一方面，最高人民法院通过发布司法解释、司法文件、典型案例等正式方式，不断推动行政诉讼法的精准实施和行政法律规范体系的科学发展；另一方面，最高人民法院通过举办会议、领导讲话、样本推广等非正式方式，根据不同时期国家任务和社会需求变化及时调整行政审判政策，努力弥合法律与现实之间的缝隙。在行政法学理上，已有学者对最高人民法院创制行政法规则、推动行政审判模式转型进行过深入的实践观察和理论阐释。〔1〕参见余凌云：《法院如何发展行政法》，载《中国社会科学》2008 年第1 期，第93-99 页；章志远：《开放合作型行政审判模式之构建》，载《法学研究》2013年第1期，第96-106页；章志远：《中国行政诉讼中的府院互动》，载《法学研究》2020年第3期，第3-19页。相比之下，对地方法院助推行政诉讼制度发展的研究则比较少见。〔2〕贺欣教授曾经以东部T 市中级人民法院为样本，考察了该院推动司法创新的外部环境、具体措施及影响因素。参见贺欣：《法院推动的司法创新实践及其意涵——以T 市中级人民法院的行政诉讼为例》，载《法学家》2012 年第5 期，第1-12 页。事实上，最高人民法院对很多行政诉讼制度发展的推动都源于地方法院的先行成功实践，如行政机关负责人出庭应诉的“海安样本”、行政案件集中管辖改革的“丽水试验”等。因此，对我国行政诉讼司法推动模式的阐释应当进一步关注法院系统上下之间的联动，探究地方法院丰富的实践创新如何为最高人民法院所认同并在更大范围内得以推广，进而上升为国家正式的法律制度安排。

长期以来，作为全国改革开放排头兵和科学发展先行者的超大型城市，上海始终以建设国内法治环境最好的城市为目标，为全国贡献了一批可复制、可推广的重要法治建设经验。在行政审判体制改革方面，上海抓住全国第一个开展司法体制改革试点单位的契机，2014 年12 月28 日率先成立全国首个跨行政区划的人民法院——上海市第三中级人民法院；继上海铁路运输法院2016 年7 月1 日先行实施行政案件集中管辖之后，又于2018 年7 月1 日在全国范围内率先实现全域基层法院行政案件全部集中、跨区异地审理的目标。在最高人民法院2014 年以来发布的系列典型行政案例方面，上海整体表现突出，1 件入选征收拆迁十大典型案例、1 件入选政府信息公开十大案例、1 件入选环境保护行政案件十大案例、1 件入选十大经济行政典型案例、2 件入选第二批十大环境保护行政典型案例、1 件入选行政诉讼附带审查规范性文件典型案例，这些案件的裁判要旨对同类案件审理具有重要参考价值。与此同时，新行政诉讼法实施五年来，上海行政审判也出现了一些新变化。一审行政案件数量在经历2015—2017年的连续爆发式增长（分别为5714、6695、7675件）之后，2018、2019年则连续下降（分别为5466、5183 件）；一审行政案件被告败诉率更是持续下降，占比不足3%；协调化解率则稳中有升，2019 年占比27.8%，超过近十年平均比率。〔3〕相关统计数据参见2011 年以来上海市高级人民法院每年一月向上海市人民代表大会所作的工作报告。

上海行政诉讼制度运行的最新变化，是2014 年修订后的行政诉讼法实施成效的局部反映，相关数据起伏的背后可能蕴含着行政审判理念重大变迁的契机。之所以选择上海作为地方法院行政诉讼创新实践的观察对象，主要基于三个方面考虑。第一，上海是国内城市化率最高的地区，上海行政审判动态是特大城市经济社会运行和矛盾纠纷演变的风向标。对于正在不断提升城市化水平的其他地区而言，上海目前的行政争议及其解决方式变化可能就是本地区今后所面对的局面。第二，在行政诉讼法实施的三十年中，上海行政审判工作一直走在全国前列。除了曾经贡献一批经典行政裁判之外，上海法院近五年在解决行政争议、促进府院互动的功能拓展上不断创新，为行政审判领域国家司法政策调整和进一步优化提供了鲜活经验。第三，作为优化营商环境首位度城市和法治政府建设典范城市，上海的行政执法能力水平和行政争议化解能力一直得到国内外的高度认同。身处优化营商环境的前沿阵地，上海法院行政审判既有并不显眼的行政诉讼受案数量和被告败诉率，又有整体审判质效的显著提升，这一“另类”现象更新了行政诉讼传统的认知模式，对国家未来行政审判走势提出了一系列具有前瞻性和挑战性的课题。〔4〕最高人民法院历来重视作为司法绩效考评体系重要组成部分的行政审判绩效考评体系的科学性和针对性，强调要充分体现行政审判的特点和规律，对行政审判工作给予客观公正的评价，“尤其不能简单地以案件数量多少来评价行政审判庭和行政审判法官的工作实绩”。参见江必新：《围绕三项重点工作 创新绩效考核体系 进一步提高行政审判工作的质量和效率——在全国法院行政审判绩效考评经验交流视频会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2010 年第1 集，中国法制出版社2010 年版，第6 页。同样地，对具体区域行政审判工作的绩效考评也不能简单地以当地行政案件绝对的受案数量及其升降趋势为根据。正是出于对上海在全国改革发展全局中战略地位的现实关切，本文以最具上海特色的行政争议实质性解决、行政审判职能延伸和司法参与社会治理为三条主线，通过对近五年上海行政审判各类统计数据、典型案例、司法文件、工作报告、会议报道等素材的系统整理，展示上海在实现“司法更像司法”改革目标的基础上是如何迈向“司法更能司法”〔5〕顾培东：《人民法院改革取向的审视与思考》，载《法学研究》2020 年第1 期，第5 页。的，借此阐述地方法院实践创新对行政诉讼制度功能的发展。

二、行政争议实质性解决路径的拓展

2010 年5 月，在全国法院行政审判工作座谈会上，“实质性解决行政争议”作为行政审判长效机制被最高人民法院首次正式提及。行政争议实质性解决的旨趣在于，通过对“当事人实质诉求”的把握，“以能动司法为手段、以案结事了为目标”，最终实现行政审判活动实质正义与形式正义的统一。〔6〕参见江必新：《以推进三项重点工作为契机 努力破解行政案件申诉上访难题——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2010 年第3 集，中国法制出版社2010 年版，第8 页。此后，实质性解决行政争议经由最高人民法院一系列司法解释、司法文件、工作报告、领导讲话和会议精神等媒介得以广泛传播，成为人民法院行政审判的指导思想。2019 年2 月，最高人民法院公布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称“五五改革纲要”），“推动行政争议实质性化解”成为今后五年行政诉讼制度改革的主要目标之一。尽管提出已有十年之久，但实质性解决行政争议的具体标准和内涵并无权威说明。近年来，上海三级法院聚焦新行政诉讼法“解决行政争议”基本功能的落地实施，不断拓展实质性解决行政争议的路径，为最高人民法院今后出台有关行政争议实质性解决的专项司法解释提供了丰富样本。

（一）多元化实质性解决行政争议路径的探索

表1 新行政诉讼法实施以来工作报告中“行政争议实质性解决”一词的运用

2014 年修订的《行政诉讼法》第1 条在宣示行政诉讼制度的功能时并没有使用“实质性”一语，但上海市高级人民法院五年来的工作报告却连续以“实质性解决行政争议”作为其行政审判工作的主要亮点，此举与最高人民法院的工作报告保持了高度一致（参见表1）。2018 年是上海实质性解决行政争议真正的“拐点”之年：上海市高级人民法院年初将“深化行政争议实质性解决机制改革，细化完善行政案件协调化解相关工作规范”作为全年行政审判的重点工作；5 月印发《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》（以下简称“实施意见”）；上海三级法院随即相继设立行政争议多元调处中心，作为行政争议协调化解的专门平台。这些创新性举措分别从规范依据、工作机制和组织机构等方面为实质性解决行政争议提供了全方位保障。

表2 行政争议实质性解决典型案件处理过程分析

2019 年5 月，作为对“实施意见”第16 条有关“推广总结机制”的落实，上海市高级人民法院在全国范围内首次向全社会公开发布“2018 年行政争议实质性解决十大案例”（参见表2），展现了上海三级法院立足协调化解与依法裁判相结合、促进行政争议实质性解决的司法能力和审判自信。〔7〕2019 年6 月和7 月，安徽省高级人民法院和吉林省高级人民法院也先后向全社会公开发布本地行政争议实质性解决十大案例。就十大案例信息公布的详尽程度、案件本身的典型意义和行政争议实质性解决的路径选择而言，安徽、吉林两地都比上海要逊色很多。2020 年5 月，上海市高级人民法院再次率先在国内发布“2019 年上海法院行政争议实质解决案例”。

上海市首批行政争议实质性解决十大案例，是上海市高级人民法院从29 个参评案例中，依据案件类型、化解效果、典型意义等因素最终评选确定的，集中体现了“实施意见”的实践智慧。从案件类型上看，4 件为撤销诉讼，4 件为履行诉讼，1 件为给付诉讼，1 件为确认诉讼；从案件审级上看，2 件由市高院最终处理，4 件由中级人民法院最终处理，4 件由基层法院直接化解；从解决路径上看，1 件通过依法裁判化解，2 件通过行政调解书化解，7 件通过协调当事人撤回化解；从个性化处理方式上看，司法建议、行政机关负责人出庭化解、一并解决关联争议、以判促和、法律关系释明、诉讼风险防范、利益衡量、院庭长亲自办案等配套机制得到灵活运用。在行政案件集中管辖改革增加沟通化解现实难度的背景之下，一审法院能够通过协调化解方式实质性解决行政争议实属不易。

（二）司法化解行政争议的双重模式

上海法院通过“司法文件推动、工作指引指导、典型案例推广”的方式，在实质性解决行政争议方面取得了显著成效，行政案件上诉率、申诉率下降以及息诉服判率、协调和解率稳步提升即可佐证。在具体路径探索方面，上海贡献了“依法裁判与协调化解有机结合、法院系统整体合力化解与府院联动化解相向而行”的有益经验，丰富了最高人民法院倡导的实质性解决行政争议理念，对我国行政审判模式转向和人民法院司法能力提升具有重要的理论启示。

1. “合意性”纠纷解决与“决定性”纠纷解决模式并重

在法院以往的行政审判实践中，普遍存在两类极端思维：一是简单否定协调化解的合法性，认为司法的任务就是依法裁判，只有裁判才能真正体现行政诉讼制度的功能；二是盲目推崇协调化解，认为司法的任务就是化解纠纷，只有通过协调化解才能真正解决行政争议。〔8〕行政诉讼法修改之前，在协调化解司法政策的影响下，行政审判实践出现了“过度调解”现象。过高的协调撤诉率和每况愈下的实体裁判率遭到了理论界的批评，认为此举背离了司法本质，导致法律虚无主义。参见林莉红主编：《行政法治的理想与现实：〈行政诉讼法〉实施状况实证研究分析报告》，北京大学出版社2014 年版，第421 页。2014 年行政诉讼法的修订采取了“折中方案”：一方面，第1 条将“解决行政争议”确定为立法目的之一，通过第60 条明确承认“有限度的调解”和第61 条确立“一并解决相关民事争议”，暗含了对实质性解决行政争议的肯定；另一方面，第1 条删除“维护”二字凸显行政诉讼制度的监督行政功能，通过第73 条行政给付判决、第74 条确认违法判决和第75 条确认无效判决的规定，实现了行政判决制度的多元化设计，暗含着对更好发挥司法监督和救济功能的倚重。审判制度的原初性、基础性功能就是纠纷解决，监督行政和权利救济则是行政审判制度的间接性、衍生性功能。如果行政纠纷没有得到妥善化解，监督行政和权利救济功能的实现也会打上折扣。一个具体的行政案件究竟是通过调解还是判决方式结案，取决于法院对案件本身事实和法律问题以及当事人真实诉求的判断。正如日本学者棚濑孝雄所言，根据是否按照当事人之间的自由合意解决为标准，可以将理想的纠纷解决过程区分为“合意性纠纷解决”和“决定性纠纷解决”两种类型，二者在现实生活中往往是流动的、混合的。“随社会环境、当事者与第三者的力量对比关系、第三者参与解决纠纷的动机等因素的不同，实际上的纠纷解决也向这条轴上的一极或者另一极移动。”〔9〕［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004 年版，第8 页。

上海法院实质性解决行政争议的最新探索诠释了合意性纠纷解决与决定性纠纷解决之间的辩证关系。案1、案2、案4、案5 原本都以法院依法作出驳回诉讼请求判决方式结案，但原告的实质诉求却并未得到有效回应，二审、再审程序依旧被频繁启动。这四个案件最终都以法院协调化解方式终结，表明合意性方式在实质性解决行政争议方面有时比决定性方式更胜一筹。案3 则经历了复杂的两审裁定和两审判决，二审裁定作出之前法院曾经努力加以协调化解，但终因当事人双方利益诉求存在较大分歧未果，转而通过果断作出裁定方式促使案件顺利进入实体性审理。虽然被告针对一审法院确认违法判决提起上诉，但二审法院维持原判已经证明一审判决实现了行政争议的实质性解决。这两组案件中前后不同的行政争议处理方式表明，协调化解和依法裁判本身并无高下之别，只有二者有机结合才能真正促进行政争议实质性解决。值得肯定的是，案1、案8 均采用了行政诉讼法第60 条明确规定的行政调解方式，以正式法律文书公开记载形式还原了行政案件的处理过程，避免重新陷入“合意性纠纷解决等同于协调化解撤诉”的窠臼。〔10〕依法调解与协调化解撤诉方式在适用范围上存在差异，二者本身也无高下之分。不能因为“调解不是万能的”，就主张“协调和解有存在的必要性”。参见茆荣华主编：《上海法院行政诉讼案例精选》，上海人民出版社2017 年版，第140 页。鉴于当前行政审判实践中法院鲜有运用行政调解书方式结案，因而很有必要通过典型案例发布形式加以引导。

当然，从精准适用法律、发展法律规则角度上看，人民法院通过作出变更判决、具有明确内容指引的给付判决乃至仅具宣告意义的违法确认判决等方式实质性解决行政争议仍具有相当大的空间。例如，在“仇某某诉上海市浦东新区建设和交通委员会房屋拆迁裁决案”〔11〕参见上海市浦东新区人民法院行政判决书（2015）浦行初字第214 号。中，受案法院就创造性地对被诉行政裁决行为直接作出变更判决，从而避免出现循环诉讼导致当事人诉累和法院负担增加，很好地起到了实质性解决行政争议的效果。在备受社会关注的“柴丽杰诉上海大学博士学位评定案”〔12〕参见上海市浦东新区人民法院行政判决书（2019）沪0115 行初362 号。中，受案法院对博士学位授予标准的实体问题进行了充分阐释，明确了司法应对高校学术自治保持充分尊重，科学合理的博士学术水平评价则有赖学位授予单位、教育主管部门和学子们的共同推进，最终对被告之前就原告博士学位申请未予组织审核评定行为作出确认违法判决。这些案件的审理方式表明，新行政诉讼法确立的多种具有实质性解决行政争议功能的判决尚待开发利用，依法裁判与协调化解的有机结合应成为行政审判工作长期坚持的司法策略。

2.“法院合力式”化解与“府院联动式”化解模式并举

在现代社会，公正、高效、便利、妥善地化解社会矛盾纠纷是法院应当具备的基本能力。“人们评价某一社会法治水平或社会秩序的状况，基本依据并不在于该社会中社会冲突发生的频度和烈度，而在于诉讼对于现实社会冲突的排解能力和效果。”〔13〕顾培东：《社会冲突与诉讼机制》（修订版），法律出版社2004 年版，第18 页。就行政争议解决而言，首先应当立足于人民法院对行政案件的审理，充分发挥司法的主导性作用。在上海法院实质性解决行政争议的探索过程中，“院庭长办案”和“法院整体合力化解”是两条重要的成功经验。院庭长办案是落实司法责任制、优化审判资源配置的重要举措，初衷在于发挥院庭长在审理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件中的示范与引领作用。行政案件自身的特殊性和复杂性，以及行政科层制下业已根深蒂固的等级差别观念，决定了院庭长亲自办案在行政审判中的特殊作用。案5、案6 分别采取院长和庭长亲自担任审判长的办案机制，体现出法院对所审案件的高度重视，为争取被诉行政机关积极配合实质性解决行政争议创造了条件。如果说其他诉讼中可能存在院庭长“挂名办案、选择办案、作秀办案”〔14〕龙宗智等：《落实院庭长办案制度》，载《四川大学学报》2018 年第4 期，第150 页。等形式主义现象的话，那么行政诉讼则必须严格按照最高人民法院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》的规定建立起常态化的院庭长办案制度。在最高人民法院首次依法以行政调解方式实质性解决行政争议的“林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案”〔15〕参见最高人民法院行政调解书（2016）最高法行再17 号。中，时任最高人民法院行政审判庭庭长贺小荣法官就亲自担任审判长赴当地开庭审理并主持调解，取得了良好的社会效果，该案已成为最高人民法院2017 年向全社会公开发布的本院第一批“行政审判十大典型案例”之首。

法院整体合力化解是上海市探索行政争议实质性解决的一大经验，已为“实施意见”第5 条明确规定。案1、案2 分别采取了一、二审法院联动化解和不同受案法院之间合力化解的模式，展现了“作为整体的人民法院”〔16〕诚如有的论者所言，司法能力既包括法官个体的司法能力，也包括法院整体的司法能力。法院作为整体，决定了法官从事裁判活动的制度环境，其制度创新能力、资源整合能力、案件管理能力的高低决定了整个司法系统运作的效能。参见陈立斌：《加强司法能力 提高司法公信》，载《人民司法》2013 年第19 期，第53 页。的司法能力。在案1 中，一审法院曾经组织当事人进行调解但未能成功。二审法院主动与一审法院积极沟通，了解一审法院调解进度及难点，通过方案优化、辨法析理和精心安排调解书签订最终得以成功化解。在案2 中，再审法院及时洞察到行政争议背后的民事争议，主动联系受理再审申请人提起民事诉讼的法院，在全面掌握争议引发事实的基础上确立了“以调为策、行民联动”的协调化解方案，最终通过相互借力一揽子终结了多个不同性质的诉讼。行政审判鲜明的专业性特点，决定了行政法官应当具有娴熟的法律适用能力、案件事实认定能力和高超的法庭驾驭能力。同时，行政案件争议的复杂性特点，又决定了必须及时破除同一法院内部不同审判庭之间、不同审级法院之间、不同案件受理法院之间的壁垒。因此，行政审判质效的提高和司法公信力的增强，不仅取决于案件审理法官个体的司法能力，而且取决于作为整体的人民法院的资源整合能力。

司法主导型的实质性解决行政争议模式并非排除行政机关的参与和配合。相反地，司法与行政之间的良性互动更易促成行政争议的协调化解。“作为执行同一法律法规、追求同一法治目标的国家机关，司法与行政具有协调一致、取得共识的前提和基础，应当相互理解和良好合作。”〔17〕曹建明：《当前行政审判工作中的几个问题》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2007 年第2 集，人民法院出版社2008 年版，第225 页。2007 年4月，最高人民法院印发的《关于加强和改进行政审判工作的意见》明确提出“建立司法与行政良性互动机制”。多年来，司法与行政良性互动一直是上海法治建设的特色和亮点，其中的一条重要经验就是“始终将化解行政争议作为府院联动的出发点、各项工作都围绕化解争议本身以及为化解争议创造必要的环境与条件”。〔18〕参见上海市高级人民法院副院长张斌在华东五省（市）行政争议化解府院联动座谈会上的经验介绍，“增进府院联动 扩大互动效果 不断提高上海法院行政审判工作水平”，2019 年6 月6 日。案7、案8、案9、案10 所涉及的行政争议，之所以能够经由一审就直接得到实质性解决，与司法与行政之间的互动密不可分。从争议属性上看，案7、案8 系征收补偿争议，案10系拆违争议，都与上海城市旧改、“五违四必”整治等中心工作息息相关。如果行政机关在这些案件的审理过程中不愿配合或者不愿作出适度妥协让步，法院的协调化解就难以成功，一旦简单作出判决容易引发后续更多的法律程序，实质性解决行政争议的目的就将落空。上海法院所贡献的“法院合力式”化解与“府院联动式”化解并举的经验，展现了司法整合体制有力资源、谋求行政审判发展空间的生存智慧。

三、行政审判基本职能的适度延伸

司法权与行政权之间的关系，是行政诉讼制度发展和运作的引擎。在2007 年3 月举行的全国第五次行政审判工作会议上，“正确处理监督与维护的关系，是全面发挥行政审判职能的重要原则”被最高人民法院总结归纳为我国行政诉讼法实施的七条基本经验之一。“行政审判既要对行政行为实施有效的监督，又要维护正常的行政管理秩序，支持行政机关依法行政。”〔19〕《建设公正高效权威的行政审判制度 为构建社会主义和谐社会提供有力司法保障——解读肖扬院长在第五次全国行政审判工作会议上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2007 年第2 集，人民法院出版社2008 年版，第215 页。2015 年11 月2 日，最高人民法院首次向全国人大常委会专门就行政审判工作进行专项汇报，“监督、支持行政机关依法行政，助力法治政府建设”被列为行政审判工作取得的六大成就之一。其中，召开府院联席会议、参与重大政策和建设项目社会稳定风险评估、发送司法建议和行政审判白皮书、推动行政机关负责人出庭应诉等工作被视为“延伸行政审判职能”的重要举措。〔20〕参见最高人民法院院长周强在十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的“最高人民法院关于行政审判工作情况的报告”， 2015 年11 月2 日。从上海在新一轮国家发展战略中的地位上看，人民法院行政审判的服务和保障功能尤为突出。上海三级法院以支持行政机关依法行政、促进建设法治政府为目标，在延伸行政审判基本职能方面积极探索，走出了一条富有上海特色的司法增进依法行政能力道路，为新时代我国行政审判制度的本土化发展积累了有益素材。

（一）灵活多样的府院互动新实践

作为展示人民法院行政审判工作成绩、基于案件审理查找依法行政和行政应诉存在问题并从全局高度提出相应对策的专项报告，行政审判白皮书的最早发源地在上海。早在2004 年，上海市高级人民法院就率先发出全国第一份行政审判白皮书，得到了时任上海市委、市政府领导的高度重视和行政机关的积极响应。随后，上海逐步实现了行政审判白皮书发布活动的全覆盖、常态化，并将其纳入行政审判绩效评估体系之中。上海行政审判白皮书发布坚持“统分结合”“虚实结合”“针对性和可接受性结合”“法与理结合”，实现“促进行政审判司法环境优化”“促进依法行政水平提升”“促进司法与行政的良性互动”。〔21〕上海市高级人民法院：《优化司法环境 增进良性互动 不断深入推动行政审判“白皮书”工作》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2009 年第5 集，中国法制出版社2010 年版，第78-80 页。受法院发布行政审判白皮书的启发，经上海市人民政府授权，原上海市人民政府法制办公室还编撰发布《上海市依法行政状况白皮书（2004—2009）》《上海市依法行政状况白皮书（2010—2014）》，成为客观反映一段时期内上海市依法行政状况和法治政府建设进展情况的权威性官方文件。此举同样为国内首创，并于2012 年获得第二届“中国法治政府奖”。最高人民法院对上海法院发布行政审判白皮书活动给予充分肯定，并于2009 年初印发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，在全国法院系统推广这一做法。在行政案件管辖体制改革新形势下，上海法院行政审判白皮书发布呈现“总—分”的结构特点，既有总体“面上”报告，又有不同行政区、不同类型案件具体“点上”报告。

作为一项极具中国本土特色的行政诉讼制度，行政机关负责人出庭应诉经历了“地方试验——中央认可——稳步推广——法制固化”的发展逻辑。〔22〕参见章志远：《社会转型与行政诉讼制度的新发展》，北京大学出版社2019 年版，第10 页。2014 年修订的《行政诉讼法》第3 条第3 款正式确立行政机关负责人出庭应诉制度，国务院办公厅和最高人民法院随后发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，继续推动这一制度的落地生根。自2017年开始，上海市率先推出行政机关负责人出庭旁听讲评“三合一”改革举措，注重在法治实践中锤炼领导干部的法治思维和依法行政能力，形成行政机关负责人出庭应诉“升级版”。这一改革融出庭应诉、旁听观摩和讲评交流于一体，使行政机关负责人由“为应诉而出庭”逐步转变为“因出庭而提升”，产生了制度改革的叠加乘数效应，2018 年获得第五届“中国法治政府奖”。

行政规范性文件一并审查是修订后的行政诉讼法所确立的一项新制度，赋予人民法院对规范性文件的“有限审查权”。〔23〕童卫东：《进步与妥协：〈行政诉讼法〉修改回顾》，载《行政法学研究》2015 年第4 期，第26 页。不过，这一制度在行政审判实践中的运行效果并不理想，存在“提出请求率与启动审查率双低格局”“谦抑有余而能动不足的审查进路”“将合法限缩为不抵触”等三方面的突出问题。〔24〕参见程琥等：《新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引》，中国法制出版社2018 年版，第294-298 页。自2018 年开始，上海市高级人民法院与上海市法治政府建设工作领导小组办公室、上海市人民检察院率先建立行政规范性文件审查衔接工作机制，主动将关口前移至行政规范性文件制定过程之中，形成了司法监督与行政监督合力助推行政规范性文件质量的局面。在这一工作机制建立的第一年，上海市高级人民法院就对28 件地方性法规、规范性文件起草制定提出了60 余条修改意见。为行政规范性文件建言献策，成为上海市法院又一拓展行政审判基本职能的重要举措。2019 年6 月，上海市人民政府发布《上海市行政规范性文件管理规定》，以规章形式对这一审查衔接工作机制予以明确规定。

（二）行政审判中司法的双重角色

人民法院行政审判活动的基本职能是通过行政案件的公正及时审理，实现解决行政争议、保护合法权益和监督依法行政的功能。上海法院在新行政诉讼法相关制度规定的基础上，主动通过发布行政审判白皮书、推行行政机关负责人出庭旁听讲评“三合一”、为行政规范性文件制定提供意见征询等创新性方式，进一步拓展了行政审判的基本职能，使司法在社会转型时期的行政审判实践中扮演了自治型和回应型、法治政府建设监督者与促进者并行的双重角色。

1. “自治型”与“回应型”司法的双重角色

从法律与政治秩序和社会秩序关系的进化来看，我国行政诉讼法的实施恰逢“自治型法”和“回应型法”同步发展的特殊时期。一方面，行政诉讼制度的建立旨在通过人民法院依法独立行使行政审判权，达到监督行政机关依法行使职权的功效，使法律能够作为一种“控制压制并维护自己的完整性”的特别制度；另一方面，社会转型所引发的一系列问题又亟待司法机关积极主动予以回应，使法律能够作为一种“回应各种社会需要和愿望”的便利工具。〔25〕参见［美］P. 诺内特、P. 塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004 年版，第16 页。1989 年行政诉讼法的颁布实施，就是希望通过司法权对行政权的监督和制约，营造“忠于法律”“服从规则”“形式正义”的社会氛围；2014 年行政诉讼法的修订实施，则坚持现实问题导向和社会需求导向，希望通过更具开放性和灵活性的司法权运作，营造“化解矛盾”“促进发展”“实质正义”的社会氛围。在行政诉讼法实施的三十年间，我国既要努力构建起自治型的司法体系，同时也面临着构建回应型司法的时代任务。尤其是在近十年的行政审判实践中，坚持司法的中立性和被动性、发挥司法的主动性和能动性一直是人民法院践行的双重理念。行政诉讼制度运行所表现出的“多中心主义的司法”〔26〕汪庆华：《中国行政诉讼：多中心主义的司法》，载《中外法学》2007 年第5 期，第513 页。景观貌似荒诞，但也是社会转型背景下司法的自觉顺应使然。

上海行政审判的实践发展就是这种“自治型司法”与“回应型司法”并进的真实写照。在案件审理和法律适用方面，上海在政府信息公开、房屋征收补偿、违法建筑拆除、市场监管、金融监管等领域曾经贡献出一批具有示范和引领意义的裁判，体现出履行行政审判基本职能的上海司法水准。同时，上海法院还积极主动服务于上海经济社会发展中心任务，围绕城市更新、旧区改造、交通整治、城市精细化管理、优化营商环境等重点工作提供优质司法保障，展示了回应社会利益关切、服务地方发展战略的上海司法担当。近年来，上海市一、二审行政案件数量回落及被告败诉率持续走低，就反映出自治型司法构建的积极成效。面对上海在新一轮国家发展战略中的重要定位，特别是在上海承担诸多繁重改革任务的新形势下，上海法院并未满足于扮演专注行政案件审理裁判者的消极角色，而是立足新行政诉讼法的现有规定，更加主动地以各种灵活多样的方式拓展行政审判的基本职能，勇于同时扮演经济社会发展服务保障者的积极角色。这种依托行政案件审理适度延伸行政审判职能的做法，表明法律的主要任务不仅仅是“证明规则和判决的权威”，而且保证司法机关“拥有实现自己使命的意志和能力”。〔27〕［美］P. 诺内特、P. 塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004 年版，第117页。上海行政审判格局的变化，从一个侧面反映了上海司法改革的整体成效，体现出司法改革评价由法院自我体验向司法产品消费者体验的转变。

2.法治政府建设监督者与促进者的双重角色

自2004 年3 月国务院印发《全面实施依法行政纲要》以来，基本建成法治政府成为我国社会主义法治国家建设重要的阶段性目标。2015 年12 月中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》，法治政府建设进入倒计时状态。近五年来，来自行政系统的自我变革热情空前高涨，不同区域之间的“法治竞赛”日益激烈。作为法治政府建设典范城市的上海，围绕依法全面履职、完善制度体系、行政决策法治化、严格规范公正文明执法、强化权力制约监督、有效化解社会矛盾、提高依法行政能力等法治政府建设的主要任务目标，按照世界一流标准进行了全方位对标建设。在这一过程中，上海三级法院通过行政审判活动的开展，发挥了作为法治政府建设监督者的重要作用。在法治政府建设水平已经走在全国前列的高地，能够维系3%左右的被告败诉率和接近30%的协调化解率，反映出上海法院对监督依法行政本分的坚守。

上海法院积极延伸行政审判基本职能的各类创举，显示了法院并不甘于只做“令行政机关望而生畏的讨厌的存在”，〔28〕［日］原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014 年版，第243 页。还要争做法治政府建设的促进者、助力者。就上海法院拓展行政审判职能的三种代表性方式而言，都是现行行政诉讼法规定延长线能够抵达之处。作为法定司法建议“扩展版”，行政审判白皮书是立足个案审理基础之上的大数据分析报告，对法治政府建设具有“年度全面体检”的功效；作为法定行政机关负责人出庭应诉“加强版”，出庭旁听讲评“三合一”是深度的交互式法治实践体验，对依法行政能力提升具有“实战实时训练”效果；作为法定规范性文件一并审查“升级版”，规范性文件审查衔接机制增进了司法与行政之间的交流互动，对行政规范性文件合法性维系具有“防患于未然”的实效。这些具备实质合法性且富有创造性的超前举措，是对传统消极型、敷衍型和表面化司法的补强，使司法能够在法治政府建设进程中同时担当好监督者和促进者的双重角色。

四、司法参与诉源治理方式的创新

自中共十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的目标之后，为促进社会和谐提供司法保障成为人民法院行政审判工作的重要任务。中共十八届四中全会对全面推进依法治国做出了全方位部署，首次提出“源头治理”的社会治理理念。中共十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局的目标，要求“加强预防和化解社会矛盾机制建设”。2019 年2 月，最高人民法院“五五改革纲要”首次正式提出“诉源治理”，要求“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”，诉源治理成为新一轮司法改革坚持的基本理念。〔29〕“诉源治理”虽已成为时下强劲的司法话语，但迄今为止并无权威的官方正式解释。2019 年浙江省在全国率先实现全省法院年度收案总数负增长4%的目标，从浙江省高级人民法院2019 年12 月30 日公布的全省“诉源治理十大典型实例”来看，旨在快速化解纠纷、降低案件增量的各种工作平台、工作机制和工作理念都包含其中。上海三级法院积极参与创新社会治理进程，充分发挥行政审判预防和化解行政争议功能，一审行政案件数已经连续两年下降，初步达到了源头减量的目标。2020 年1 月，上海市高级人民法院工作报告首次提出“切实发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用”，为行政审判落实诉源治理理念贡献了地方智慧。

（一）诉前调解与法院释明的灵活运用

检测诉源治理成效的重要指标之一就是诉讼案件数量的变化。在立案登记制和行政案件集中管辖改革普遍推行的背景之下，上海一审行政案件数量同其他地区一样曾经历过快速增长阶段。之所以能够连续两年出现明显下降趋势，一条重要的经验就是很好地运用了“诉前调解”机制。行政诉讼法修订之后不久，最高人民法院就在《全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》中明确提出设立调解工作室，由法官、专职人民调解员等进行诉前调解或立案调解，开展诉调对接工作；2016 年6月，最高人民法院印发《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，提出构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局，形成社会多层次多领域齐抓共管的解纷合力，要求探索建立调解前置程序，探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。上海三级法院通过设立全覆盖的行政争议多元调处中心，将协调化解的案件类型扩展到行政赔偿、行政补偿以及行政裁量案件之外的其他行政案件，使法院掌握了诉前调解主动权。浦东新区人民法院通过诉前调解成功化解“数百名出租车司机请求判令撤销市交委高峰时段值班运营车政策案”，有效应对群体性诉讼及矛盾易激化案件；〔30〕参见殷勇等：《行政案件集中管辖背景下行政争议实质性化解的审视与路径解构》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第74 集，中国法制出版社2019 年版，第116 页。上海铁路运输法院2017 年有832 件行政纠纷进入诉前调解程序，诉前化解率为10.8%。〔31〕参见侯丹华等：《行政争议实质性解决机制实证研究——以A 直辖市B 法院行政案件集中管辖实践为分析样本》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第71 集，中国法制出版社2018 年版，第213 页。

行政诉讼具有高度专业化、技术化特质，对于一般的原告而言，往往面临天然的诉讼能力不足困境。如果法院一味坚持当事人主义的诉讼模式不给予必要的指导和帮助，原告的行政诉权就可能无法更好地得以实现，司法公信力也会受到负面影响。2014 年修订的《行政诉讼法》首次在第51 条立案登记制中就法院释明作出规定，使行政诉讼释明具备了明确的法律依据。上海法院以法官释明权规范行使和释明义务切实履行为中心，将释明充分运用于立案登记、诉讼请求正确表达、一并解决关联性争议、诉讼类型及时转换、诉讼结果风险提示、裁判文书解析等具体事项，将法院释明活动延伸到行政案件的审理、裁判全过程之中，取得了良好的法律效果。在案2 中，法院的沟通与释明消解了当事人已经提起的民事诉讼；在案3 中，法院的释明明确了案件的性质和潜在的类似行政纠纷；在案6中，法院的释明有效避免了一起潜在的外事纠纷；在案10 中，法院的释明则杜绝了更多违法建筑的产生。作为跨区划法院排头兵的上海市第三中级人民法院还在全国率先制定《行政诉讼释明规则》，通过建章立制，对释明阶段、释明范围、释明内容、释明形式和释明种类进行了全面规定，实现了行政诉讼释明活动的全程化、常态化、规范化和实效化。〔32〕参见最高人民法院行政审判庭编著：《行政诉讼跨区划管辖改革实践与探索》，人民法院出版社2018 年版，第196-200 页。

（二）诉源治理中司法的双重功能

诉源治理是最高人民法院因应积极参与党委政府主导的社会治理法治化进程提出的司法新理念，对整个社会矛盾纠纷化解体系和格局将产生重要影响，上海法院近几年的行政审判实践已经为此提供了初步佐证。以诉前调解、法院释明为代表的行政审判工作机制的建立健全，进一步更新了传统行政诉讼观念和司法能力认知。

1. “化讼止争”与“减诉少讼”的功能并立

人民法院传统的角色定位是化解矛盾和定分止争。就行政审判活动而言，聚焦行政行为的合法性审查，目的在于司法权对行政权行使的是非曲直作出一刀两断式的决断；倡导行政争议的实质性解决，目的在于实现本案一劳永逸的终结。诉前调解机制的兴起，试图将某些潜在的行政诉讼案件强行阻断在司法程序之外，尽力通过行政或其他社会力量的多元共治，使一部分官民矛盾消弭在萌芽状态。法院释明活动的扩张，通过对程序启动后不同诉讼结局可能性的分析判断，努力实现行政案件化解路径的分流；通过裁判作出前后的辨法析理，有效实现当事人的服判息诉。可见，诉源治理司法理念在行政审判中的植入，对人民法院的角色定位和司法能力提出了新的期许，司法既要做相对消极的化讼止争者，又要做积极的减诉少讼者。诉源治理的推行，在很大程度上意味着能动司法观念的复苏，是人民法院对凸显避免、减少同类行政争议重复发生时代需求的主动回应。“尊重冲突主体正当的处分权以及强化法院的疏导作用，有前提地提高诉讼过程中调解与和解的几率，所有这些都在一定程度上为弥补诉讼功能的缺陷提供了可能。”〔33〕顾培东：《社会冲突与诉讼机制》（修订版），法律出版社2004 年版，第42 页。上海法院近三年一审行政案件数量的新变化，特别是同一时期行政复议收案数的激增，显示出多元化行政争议解决体系中行政诉讼与行政复议关系的进一步重组，为国家整体化解行政纠纷体系和能力的现代化提供了可供参考的样本。

2. “理性维权”与“文明促进”的功能并行

社会治理法治化离不开全民对法律的尊崇和守护，依法理性维权就是衡量全民守法的重要标尺。新行政诉讼法实施以来，在公民行政诉权司法保障不断取得进步的同时，非理性维权现象不断涌现。一些当事人通过频繁提起政府信息公开诉讼、投诉举报答复诉讼对行政机关施加压力，一些当事人扭住申请行政机关负责人出庭应诉、审判人员回避等程序事项不放，使诉讼程序迟迟无法正常进行，一些当事人以哄闹法庭、不听从法庭指挥等方式借机发泄对法院的不满。这些行政诉权不当行使甚至滥用的行为严重干扰了行政审判秩序，也损害了司法权威。为此，行政审判活动既要依法有效保护行政相对人合法权益，也要对其非理性维权行为依法予以规范，通过“优化行政诉权分层保障机制”引导当事人养成理性平和、积极向上的诉讼心态。〔34〕参见章志远：《行政诉权分层保障机制优化研究》，载《法学论坛》2020 年第3 期，第5 页。法治社会是公权力之外社会生活的法治化，包括“社会成员自我约束的法治化”“社会成员之间关系的法治化”“社会管理者与被管理者关系的法治化”等三个层面。〔35〕参见陈柏峰：《中国法治社会的结构及其运行机制》，载《中国社会科学》2019 年第1 期，第68-69 页。法院在行政审判过程中通过释明、指导活动的开展，能够积极引导当事人理性诉讼、诚信诉讼，以更加务实的姿态争取自身正当的利益诉求，在积极配合法院行政审判权行使的过程中提升文明水准。在案10 中，浦东新区人民法院向原告曹某释明法律关系，指出其自行搭建行为的违法性，促使其撤回起诉并自行拆除，有效防止了其他业主模仿搭建造成更大的不利影响及可能引发的更多行政纠纷。上海市第三中级人民法院在“北京优贝百祺儿童用品有限公司诉上海市质量技术监督局行政处罚决定案”中关注儿童自行车安全规则，〔36〕参见上海市第三中级人民法院行政判决书（2016）沪03 行终193 号。对童车鞍度标准进行详细阐释，促进了社会文明的整体提升。这些寓普法教育与善意提醒于审判释明活动过程之中的做法，对于引导全社会形成理性维权、文明促进的新风尚发挥了重要作用。

五、结语：一种新型互动式行政诉讼制度生长路径

在制度经济学理论上，诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，强制性制度变迁则是指由政府法令引起的变迁。〔37〕参见林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载［美］R. 科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店1994 年版，第374 页。追溯我国行政诉讼制度的生长史，不难看出，1989 年《行政诉讼法》的颁行属于典型的“强制性制度变迁”。作为“推进整个行政法治建设的切入口”，〔38〕蔡小雪编撰：《行政诉讼30 年：亲历者的口述》，法律出版社2019 年版，第10 页。制定行政诉讼法是党的十三大报告提出的明确任务，体现了党和国家自上而下强力推动的意志和决心。在二十多年的艰难实施过程中，行政诉讼制度“立案难”“审理难”“执行难”问题日益显露，行政审判和法治政府建设实践对修法的现实需求十分迫切。从这个意义上来说，2014 年《行政诉讼法》修改可以归于“诱致性制度变迁”。新《行政诉讼法》实施五年来喜忧参半的现实表明，类似行政复议机关作共同被告、行政机关负责人出庭应诉等具有浓郁本土气质的制度设计尚待进一步调整或优化，行政诉讼制度在国家治理体系和治理能力现代化进程中还要继续得到创新生长。

透过本文所考察的上海法院晚近五年行政诉讼创新的丰富实践，一种新型互动式行政诉讼制度生长路径正在形成。这种模式兼顾了强制性制度变迁和诱致性制度变迁的优点，着眼于中央和地方、司法和行政两个层面的积极互动，能够在相对较短的时间内实现行政诉讼制度的有效生长。以2014年修改后的《行政诉讼法》总则篇新增“解决行政争议”和“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”为例，上海法院在制度框架内积极探索，不仅在体制机制上丰富完善了实质性解决行政争议的内涵，而且通过行政机关负责人出庭应诉的升级扩容，使之成为实质性解决行政争议的重要配套机制。〔39〕上海市高级人民法院的“实施意见”第7 条明确将“负责人出庭化解行政争议机制”作为完善行政争议实质性解决的重要机制，在其相继发布的2018、2019 年行政争议实质解决十大案例中，行政机关负责人出庭应诉的就分别有3 例和2 例。2020年6 月22 日，最高人民法院印发《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕 2 号），其中有关“行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见”的规定，首次实现了“实质性解决行政争议”概念的正式入释，并完成了行政机关负责人出庭应诉与实质性解决行政争议之间的功能衔接。这一行政诉讼制度的重大创新凝聚了最高人民法院的司法担当和上海法院的实践智慧，以府院互动为特色和亮点的上海行政审判创新实践再次为国家层面的制度变革提供了可靠样本，中国特色新型互动式行政诉讼制度生长路径再添示例。

最高人民法院“五五改革纲要”将“坚持鼓励基层创新”作为未来司法改革的一项基本原则，提出“统筹不同区域进行差别化探索，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。作为率先开展司法体制综合配套改革试点的地区，上海法院行政审判创新“破冰”意义尤为明显。巧合的是，在2020年5 月25 日最高人民法院院长周强于十三届全国人大第三次会议上所作的工作报告中，“助推法治政府建设”“优化营商环境”成为展示行政审判工作的新的“关键词”；在2020 年5 月29 日上海市高级人民法院公开发布的2019 年度上海行政审判白皮书中，“服务法治化营商环境有所作为”成为行政诉讼工作的特点之一。行政诉讼制度功能最新表述上的一致，为央地互动式制度生长提供了广袤空间。一方面，上海法院要勇于直面行政案件数量连续下降的现实，继续围绕实质性解决行政争议、诉源治理的有效机制进行探索，实现依法裁判与协调化解的“齐头并进”；〔40〕颇具深意的是，2020 年5 月29 日上海市高级人民法院在发布2019 年度上海行政审判白皮书的同时，一并发布了“2019年上海法院行政审判典型案例”和“2019 年上海法院行政争议实质解决案例”，前者凸显了依法裁判的定分止争功能，后者则映射出协调化解的案结事了功能。另一方面，在承载多项国家改革任务的法治示范区，上海法院更要大胆受理新型行政案件，勇于挑起切实保障当事人行政诉权的重担，为作出更多经典裁判、形塑未来秩序创造条件。唯其如此，新型互动式行政诉讼制度生长才能行稳致远，中国特色行政审判制度优势才能转化为治理效能。