冷战后日本的非洲政策：目标、特点以及成效

潘万历 宣晓影

冷战结束以来，日本通过发起和举办非洲开发会议，加大对非援助力度，逐步强化日非在政治、经济领域的合作。2016年8月，日本首相安倍晋三访问非洲时，首次提出了“自由开放的印太构想”，将非洲纳入印太构想的范围，进一步提升了非洲在日本对外战略中的地位。2019年8月，第七届非洲开发会议在日本横滨召开，作为本次会议的成果文件，会议发表的《横滨宣言》再次强调了日非在安理会改革、海洋安全等方面展开合作的重要性及取得的共识，集中体现了日本试图通过经济、政治和安全等领域的全方位互动来深化日非关系的战略意图。日本为什么重视与非洲国家的合作？日本的非洲政策有什么特点？政策效果如何？本文致力于探讨这些问题，对日本对非外交的整体布局、实施路径以及成效等作一个较为全面的考察。

一、日本对非政策的利益诉求

二战后的很长一段时间，日本政界、媒体很少提及“国家利益”，甚至对“战略”一词也是讳莫如深。但这并不意味着日本国家战略和外交路线的制定不是以维护国家利益为根本出发点。相反，从幕府末期被迫卷入西方国际体系开始，经历了甲午战争、日俄战争、两次世界大战以及美苏冷战的日本，对国际无政府状态的实质和权力政治的重要性有着清晰的认识，追求权力、谋取利益始终是日本制定对外战略的根本决定因素。作为日本整体对外战略的组成部分，对非政策的制定和实施自然也是以维护国家利益为依据。

（一）日本的经济利益诉求

从经济层面来看，日本对非政策的战略目标，除了试图将非洲作为资源能源供给地和市场之外，更加注重的是在非洲构建一个由其主导的经济体系。在该体系中，非洲将继续发挥提供原材料和市场的作用，而日本则谋求掌握规则制定的主导权，并试图用这些规则来规范其他国家的行为。

作为资源匮乏的岛国，一个稳定的、有利于本国的经济体系对日本至关重要。从这层意义上讲，拥有丰富原材料和广阔市场的发展中国家对于日本具有天然的吸引力。①周玉渊：《从东南亚到非洲：日本对外援助的政治经济学》，载《当代亚太》2010年第3期，第121页。二战期间，日本曾试图依靠武力建立所谓的“大东亚共荣圈”便是这种体系意识的表现，结果给亚洲各国带来了沉重灾难。战后，日本的军事力量受到国内“和平宪法”的限制。同时，国际社会尤其是二战受害国对其发展军力也极为警惕。在这种背景下，日本转而以经济实力为依托，试图与发展中国家构建一种相互依存的体系关系，其最初的目标便是东南亚国家。日本对东南亚各国的经济外交，一方面是要确保其经济大国所需的资源与市场，同时也要以经济手段达到建立势力范围的目的。②吴学文主编：《日本外交的轨迹（1945-1989）》，时事出版社1990年版，第77页。经过半个多世纪的经营，日本与东南亚国家的关系日渐成熟稳固，世界各国围绕东南亚市场的竞争也日趋激烈。在这种情况下，日本需要寻找一个新的且更为广阔的市场来支撑其经济发展。目前，非洲大陆是世界上发展中国家最为集中的地区，人口众多、资源丰富，被称为“地球上最后一块有待开发的大陆”，可为日本经济社会发展提供必要的物质基础。

首先，日本在非洲谋求构建的这种经济体系，其首要目标就是要确保资源能源的长期、稳定和廉价供应，以尽快打破能源高度依赖中东地区的局面，为国内经济发展创造稳定的能源环境。众所周知，日本主要依靠进口来解决国内能源需求和供给的矛盾。以石油为例，日本99%的石油依靠进口，远高于美国的41%，且在进口的石油中，85%来自中东地区。①[日]《能源白皮书（2017年）》，第15页，日本经济产业省资源能源厅，2018年6月，http：//www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2018gaiyou/whitepaper2018pdf_h29_nenji.pdf由于中东地区宗教和民族矛盾交织、恐怖主义事件频发，对日本的能源安全构成了潜在威胁。

与日本相比，非洲地域辽阔，自然资源丰富，尤其是矿产资源的蕴藏量较高。非洲已探明的矿产资源储量约占世界总量的30%，有全世界10%的石油资源和8%的天然气资源，并拥有世界最高的钴、钻石、铂金和铀储备量。②黄梅波主编：《当代非洲经济导论》，浙江人民出版社2016年版，第48-49页。因此，资源丰富的非洲是日本重点关注的对象。实际上，早在20世纪60年代非洲国家独立之初，日本就开始从非洲进口矿产资源。70年代先后发生的两次石油危机使日本认识到了自身经济的敏感性与能源来源多元化的重要性，并将能源安全上升到国家安全的高度。为此，日本在紧急修复同中东国家关系的同时，也进一步提高了非洲在其能源多元化战略中的地位。时任外相木村俊夫和园田直分别在1974年和1979年访问了加纳、尼日利亚等资源大国，为日本拓展能源进口渠道，并加大了对非洲的援助力度，使非洲逐渐成为仅次于亚洲的日本对外援助重点地区。

冷战结束后，非洲作为日本重要的资源能源来源地，在日本经济中的地位有增无减。尤其是随着新兴国家经济的快速增长，世界能源需求旺盛，国际能源市场价格也随之上涨，非洲在确保日本能源安全方面的作用进一步凸显。2001年初，时任日本首相森喜朗率团访问南非、肯尼亚和尼日利亚等非洲三国，这是日本首相首次访问撒哈拉以南的非洲国家，显示出日本对非洲重视程度的提高。2011年福岛核事故发生后，部分核电站停止运行，日本不得不转而依靠传统化石能源发电，导致一次能源自给率降低，进一步加大了对海外能源的依赖程度。为了推进日非在资源领域的合作，自2013年以来，日本已同非洲国家召开了多次“日非资源大臣会议”，加快同非洲国家签署能源合作协议。值得注意的是，目前，日本从非洲获取资源能源的方式，已经突破了传统的依靠双边贸易“买卖资源能源”的模式。在政府的推动下，日本大企业积极进军非洲资源市场。2014年，三菱商事获得了位于科特迪瓦南部深海油田20%的权益，这是日企首次在科特迪瓦取得油田勘探权。三井物产、伊藤忠商事也分别在莫桑比克、纳米比亚取得了天然气田勘探权。①[日]《三菱商事获得西非油田，总事业费8000亿日元》，日本经济新闻，2014年9月12日，https：//www.nikkei.com/article/DGXLASDZ1104R_R10C14A9MM8000/随着日企进入到非洲能源的上游产业，可以预见，未来日本将继续通过对非洲矿业的直接投资，提高对非洲资源的开发规模和力度，而这也将成为其获取非洲能源资源的主要方式。

其次，抢占非洲市场是日本对非政策的重点和主攻方向。非洲市场包括商品市场和投资市场两部分。一方面，非洲人口众多，是一个具有潜力的商品销售市场。从20世纪60年代至今，非洲人口数量由1960年约3亿增至2018年的约13亿，增长了3倍多。②数据来源于世界银行人口统计。进入21世纪以来，非洲经济表现良好，随着中产阶层的扩大，巨大的市场潜在价值正在释放，有望成为日本巨大的商品销售市场。另一方面，非洲投资价值日益凸显，已成为日本重要的投资目的地。以基础设施为例，当前，虽然非洲经济取得了一定的发展，但基础设施建设仍然十分薄弱，电力与能源严重缺乏。③黄梅波、沈婧：《非洲基础设施建设发展年度报告（2015-2016）》，载刘鸿武主编：《非洲地区发展报告（2015-2016）》，中国社会科学出版社2017年版，第158-159、163页。落后的基础设施已成为制约非洲经济可持续发展的主要障碍之一。而从日本的情况来看，加强海外基础设施建设投资已上升到日本国家战略的层面。日本政府于2013年专门设置了“经济合作基础设施战略会议”，负责讨论与海外经济合作相关的重要事项。同年5月1日，第四次基础设施战略会议制定了《基础设施系统输出战略》，强调“要最大限度地利用日本的技术，通过积极参与世界庞大的基础设施建设，实现经济的强劲增长”，并将能源、交通、通信、环境以及农业等视为海外基础设施建设的重点领域。④[日]《基础设施系统输出战略》，日本首相官邸，2013年5月17日，https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/keikyou/dai4/kettei.pdf可以说，非洲基础设施建设领域的庞大需求与日本经济增长战略高度契合，非洲已成为日本重要的海外基建投资对象。以肯尼亚、坦桑尼亚为中心的东非地区、以莫桑比克为中心的非洲南部地区、以加纳、科特迪瓦为中心的西非地区是日本对非基础设施输出的三大重点区域。尤其是由于肯尼亚、坦桑尼亚、埃塞俄比亚等国的地热发电、水力发电建设项目可充分发挥日本的技术优势，因此成为日本重点投资的领域。日本力争通过整备肯尼亚蒙巴萨港、莫桑比克纳卡拉港以及港口周边的道路桥梁等基础设施，并以这两个港口为支点，打造蒙巴萨北部经济走廊和纳卡拉经济走廊。总之，非洲作为一个有待开发的大陆，有足够的投资领域和投资空间。对于以贸易立国的日本而言，非洲无疑是一个不可或缺的巨大市场。

最后，日本在开发非洲的过程中谋求掌握规则制定的主导权，从而塑造对自身更加有利的地区经济秩序。何谓主导权？主导权问题说到底就是领导地位问题……表现为具有决定区域内规则的能力和指导一体化发展方向和进程的作用。①陈峰君、祁建华：《新地区主义与东亚合作》，中国经济出版社2007年版，第234-235页。在非洲事务中，与英国、法国等西方国家相比，日本作为一个后来者，通过制定规则、或在规则制定中发挥领导作用，进而将其他国家纳入到其制定的规则体系当中，是日本获取并维持在非洲优势地位的重要手段，也是其对非政策的重要目标。

例如，当前，在包括非洲在内的海外基础设施建设领域，日本已逐步推动国际社会接受了其“重视质量”的理念。2016年5月，在日本伊势志摩召开的七国集团（G7）首脑会议上，各国强调缺乏质量的投资，有可能难以应对自然灾害和气候变化，以首脑宣言附属文件的形式通过了《关于推进高质量基础设施投资的G7伊势志摩原则》，提出基础设施建设的5要素，并将其作为各国在亚洲和非洲等地开展基础设施建设的标准。②基础设施建设5要素包括（1）经济性和安全性；（2）当地雇佣和技术转移；（3）与社会和环境协调；（4）以被援助国的财务健全为代表的经济、开发战略的整合性；（5）民间等资金动员。2019年6月，二十国集团领导人峰会在大阪举行，日本作为峰会轮值主席国，继续推动高质量基础设施发展成为会议重要议题，呼吁各国按照其重视的基础设施投资原则展开合作。会后发表了《G20高质量基础设施投资原则》，以附属成果文件的形式对上述原则进行了再次确认，标志着国际社会就此已形成共识。如此一来，未按照规则行事的国家很可能将被排除在基建投资市场之外，或因不遵守规则而承受来自国际社会的巨大舆论压力。

总之，海外资源和海外市场是支撑日本经济的两大基石，也是其能在二战后迅速成长为经济大国的重要基础。尤其是泡沫经济崩溃以来，日本经济长期处于低迷状态，对于历届日本政府而言，如何重振日本经济，是其面临的重大挑战。非洲的人口红利、增长潜力和能源优势，对于日本经济再生而言，已经成为不可或缺的重要元素。①苏杭：《基于TICAD视角的日本对非洲经济外交的新发展》，载《现代日本经济》2014年第4期，第23页。而在日本积极进军非洲的过程中，又可以明显看出其试图主导规则制定和运行的战略意图。

（二）日本的政治安全利益诉求

战后，日本长期坚持“重经济、轻军备”的“吉田路线”，其核心内容就是安全上依靠美国，重点发展经济。冷战时期，在这种“经济中心主义”国家战略的影响下，日本对非政策主要着眼于经济利益，即确保资源能源的稳定供应等。进入20世纪80年代，尤其是冷战结束后，经济大国地位日益稳固的日本开始酝酿国家战略的转型，改变“经济巨人、政治侏儒、军事受限”的现状，追求经济、政治和军事的全面大国化逐渐成为日本朝野的共识，而这种诉求也必然会反映到日本的对非政策中。因此，冷战后，在日本国家战略转型的背景下，日本对非政策的利益诉求也不断调整。具体而言，除了前述经济利益诉求之外，在政治和安全层面，日本谋求与非洲国家建立一种超越援助与被援助的“伙伴关系”，试图通过这种方式，最大限度地发挥非洲在其实现“政治大国”和“军事大国”方面所具有的价值。可以说，这种政治安全利益诉求是冷战结束后日本加强对非外交的最大动力，也促使日非关系发生了重要变化。

首先，日本与非洲国家构建“伙伴关系”最直接的目标就是要在包括安理会改革等诸多外交课题上获得非洲国家的支持，并通过介入非洲事务来增强国际影响力。

日本把成为联合国安理会常任理事国视为“政治大国”的重要标志，冷战后的历届日本政府都将此作为一个重要战略目标加以推进。而要改变安理会的构成，首先需要修改联合国宪章，这需要三分之二以上成员国的赞成，并需得到包括五大常任理事国在内的三分之二以上成员国的批准。由于非洲国家众多，约占联合国成员国总数的近三成，是名副其实的“大票仓”。在安理会改革问题上，非洲国家的态度可谓至关重要。因此，非洲一直是日本极力争取的对象。

需要指出的是，对于日本而言，非洲在其成为“政治大国”的过程中，所具有的价值绝不仅仅局限于安理会改革问题，在国际机构选举以及其他国际议题上，非洲国家的支持同样必不可少。同时，冷战结束后，虽然非洲经济发展势头良好，但仍深受贫困、疾病、环境污染等问题的困扰，由宗教、种族矛盾引发的战乱频发，恐怖主义、海盗等非传统安全威胁也逐渐上升，严重影响着非洲社会的稳定和发展。为此，日本通过主导召开非洲开发会议，加大对非援助力度，并积极参与联合国在非洲的维和行动，派兵参与打击索马里海盗，希望借此向国际社会提供解决非洲问题的“日本方案”，从而加强自身在涉非议题的发言权，提高国际影响力。可以说，通过参与解决非洲面临的诸多发展、安全问题，塑造负责任的大国形象已成为日本对非政策的重要政治利益诉求之一，非洲已成为其凸显“国际贡献”的重要平台。

其次，日本构建日非“伙伴关系”最关键的目标就是要在维护海上通道畅通等安全利益的同时，借机突破国内“和平宪法”的束缚，为军力扩张提供合法性。

安全利益是一个国家生存和发展的基础，是一国最重要的国家利益。2013年12月17日，日本政府出台了战后首份《国家安全保障战略》。该文件开宗明义明确指出：“政府最重要的职责是维护国家和平与安全，保证国家生存”，将维护国家主权、独立和领土完整以及国民生命、身体和财产安全等视为最优先的国家利益。①[日]《国家安全保障战略》，日本内阁官房，2013年12月17日，https：//www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf非洲虽然与日本相距遥远，但安全利益仍是日本对非政策的一大驱动要素。

一方面，从世界相互依存的角度出发，日本认为，非洲面临的战乱和恐怖主义等问题，不仅会直接影响到海上通道安全、在非日企的经营环境及日侨的人身安全，其最终也会跨越国界影响到日本的国家安全。尤其是在海上通道安全方面，确保海上通道的畅通是日本重要的安全利益。因为海上航线不仅涉及能源进口，也是日本货船的贸易通道，可以说是日本的生命线。近年来，在索马里亚丁湾海域，海盗劫持船只事件曾一度泛滥，作为一种非传统安全威胁，其严重影响到日本的海上通道安全，并对船员的人身安全构成了巨大威胁。此外，在海外经济利益以及海外人员安全方面，包括日本在内的众多投资国，实际上都面临着因战乱、恐怖主义等导致的企业经营环境不佳等问题。2013年1月发生的阿尔及利亚人质事件，就曾造成多名日本人伤亡。因此，如何在非洲构筑和平，以维护海上通道安全、保护日企的利益以及海外日本人的人身安全是日本政府对非外交的重要课题。

另一方面，也是最为关键的一点，日本对非洲安全事务的介入是为国内安保法制改革、“军事大国”化战略服务的。进入21世纪，尤其是安倍晋三再次执政以来，“军事大国”已成为日本全面大国化的重要内容。日本要成为真正的“军事大国”，一方面要改变其在日美同盟中的从属身份，谋求与美国的平等地位；另一方面就是要突破国内宪法的束缚。对于前者，近年来，在美国要求日本承担更多同盟责任的背景下，日本通过修改《日美防卫合作指针》、解禁集体自卫权等方式，不断追求与美国在同盟中的“对等地位”。而对于后者，作为世界上武装冲突和恐怖主义最为集中的地区，非洲为日本海外派兵提供了重要平台，同时也为其突破宪法束缚提供了有利的契机。日本在所谓“积极和平主义”的理念下，更加积极地参与到非洲安全治理之中。在具体的实施路径上，除了依靠政府开发援助之外，注重利用派遣自卫队参与维和等新方式来实现所谓“由物到人的贡献”。在这个过程中，以发挥国际和同盟责任为名义，夸大宪法与派兵过程中产生的现实问题之间的不协调，倒逼国内安保法制改革，从而达到突破宪法束缚，实现“军事大国”的目的。

最后，积极谋求与非洲国家共建“印太地区秩序”，是日本构建日非“伙伴关系”的重要现实利益诉求。任何认知的变化都有其物质基础。国家对于秩序认知的变化，物质基础就是权力格局的变化。①田赐：《美日加强防务合作的动力和进展》，载《战略决策研究》2020年第2期，第64页。近年来，随着中国综合国力的日益增强，中日两国实力的此消彼长是一个不可忽视的事实。对于日本而言，中国的实力增长及其在海洋领域的相关活动使得所谓基于“法治和规则”的现有印太地区秩序面临严峻挑战。在这种背景下，维护和重新塑造地区秩序成为日本外交的重要课题。

日本虽然不是最早对“印太”进行概念创新和学术研究的国家，①吴怀中：《安倍政府印太战略及中国的应对》，载《现代国际关系》2018年第1期，第13页。但日本却积极地将“印太”由地缘政治概念上升到战略层面。日本首相安倍晋三在第一次执政时就试图从打造日美印澳联盟入手，以此加强印度洋和太平洋的整合。2007年8月，安倍在印度国会发表演讲时指出：“印度洋和太平洋作为自由、繁荣之海，要打破过去的地理界线，打造包括日本、印度、美国和澳大利亚在内的覆盖整个太平洋地区的扩大的亚洲。”②[日]《安倍首相在印度国会的演说—“两洋交汇”》，日本外务省，2007年8月22日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/19/eabe_0822.html不过，由于第一次执政时间不到一年，安倍的印太整合构想并未得到实质性开展。2012年，安倍再次执政后充分借助美国“重返亚太”之机，重提“印太”。2013年1月，安倍访问印尼等东南亚三国，在原定于雅加达发表的演说中，安倍表示：“日本的国家利益就是要将亚洲的海洋彻底变成开放、自由、和平之海，贯彻法治……美国现在正重返印度洋和太平洋……，为了使两大洋平稳连接在一起，日美同盟必须发挥更大的作用”。③[日]《开放海洋的恩惠—日本外交新五项原则》，日本外务省，2013年1月18日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/25/abe_0118j.html强调以紧密的日美关系为基轴，加强同澳大利亚、印度以及东盟国家在维护印太地区秩序方面的合作。

安倍在推动日美印澳四国开展战略合作、向东盟各国宣扬其印太构想的同时，逐步将目光投向非洲。2016年8月，在肯尼亚首都内罗毕召开的第六届非洲开发会议上，安倍首次提出了“自由开放的印太构想”，强调：“亚洲和非洲、太平洋和印度洋的连接是实现国际社会安定和繁荣的关键，日本承担着将印度洋、太平洋以及亚非的交汇地区打造成与武力、威胁无缘，重视自由、法治和市场经济的地区之责任。愿与非洲共同努力将印度洋和太平洋洋打造成和平、基于规则支配的海洋”。④[日]《安倍首相在第六届非洲开发会议开幕式上的基调演说》，日本外务省，2016年8月27日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page4_002268.html安倍此举明确将“印太”从地缘政治概念上升到外交战略层面，可谓具有标志性意义。值得注意的是，一个战略或构想的首次公开提出，其时机和地点的选择绝不是“一时兴起”，而是要经过一番“深思熟虑”。显然，安倍之所以选择在非洲提出这一构想，旨在明示印太构想的界线，即从美国西太平洋沿岸至东南亚、印度直至非洲，将非洲纳入印太构想的范围。

印太构想作为一项综合性外交战略，经济和安全是其两翼，其中尤以安全为重。在印太地区秩序尤其是海洋安全秩序的构建中，日本希望将非洲塑造成追随者与合作者的角色。在海洋安全领域，日本不仅以经济援助为工具，通过向部分非洲国家提供巡视船、海上安保器材以及技术援助等方式强化他们的海上执法能力，还充分利用自己主导非洲开发会议议题的机会，连续两次将维护基于“法治和规则”的海洋秩序等内容写入会议宣言，试图构筑从亚太到非洲的海洋国家联盟，牵制中国维护国家主权和正当的海洋权益。与此同时，平衡中国在非洲的影响力，防止非洲过度倒向中国也成为其对非外交的重要考量。针对中非关系在各个领域的深入发展，日本通过调整、强化对非外交和援助体制等，希望在各方面予以超越。实际上从2007年开始，日本就加快了新设使馆的速度。目前日本驻外大使馆数量已达到150个，其中在非洲的大使馆数量已增至35个，2018年还在非盟总部设立了日本政府代表部。①[日]《驻外使领馆主页》，日本外务省，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/link/zaigai/index.html此外，安倍政府还将非洲开发会议由五年一次改为三年一次，并力求在会议规模上超越中非合作论坛北京峰会，对非外交显现出鲜明的对华指向性。

总之，在日本调整国家发展战略以及试图重塑印太地区秩序的大背景下，非洲的战略价值正逐步得到日本决策层的重新认识和评估。当前，非洲在日本对外战略中的地位已由外交边缘地带上升为“支撑其大国化战略的重要支点”，其对非政策的利益诉求也已经从冷战时期的片面追求经济利益，转向追求经济、政治和安全利益的最大化，进入了利益的全面拓展时期。

二、日本对非政策的特点：外压反应性与协调性

由于战后日本国家战略的选择极易受到国际体系变动等外在因素的影响，加之“与自由主义世界相协调”是战后日本外交三原则之一，②战后日本外交三原则，即以联合国为中心，与“自由主义国家”相协调，坚持作为亚洲一员的立场。这就导致其外交路线的制定有着明显的“外压反应性”和“协调性”特征。非洲政策作为日本外交的重要组成部分，自然也要体现出这种特质。

第一，日本的非洲政策具有明显的“外压反应性”。需要指出的是，强调日本对非政策中的“外压反应性”并不是要否认或弱化日本对非政策中内因所发挥的重要、甚至是决定性的作用。实际上，如上文所述，日本对非政策有明确的国家利益诉求，其“内在驱动”特征十分明显。本文所说的“外压反应”主要指在每个关键节点，总会出现一个“第三方力量”来推动日本对非政策的调整。

一方面，从对非援助层面来看，日本对非援助额、援助领域的变化明显受到外部“压力”的影响。在援助额方面，实际上，战后日本对外援助长期集中在亚洲地区，对非ODA在其对外援助总额中仅占非常小的一部分。从20世纪70年代开始，日本大幅增加了对非援助，其背后的重要背景是，日本受到了石油危机和东南亚反日活动的冲击，希望通过增加援助来与非洲建立良好的关系，以实现资源能源的稳定供应。20世纪80年代，日本与西方国家贸易摩擦日趋激烈，为了缓和与西方国家的紧张关系，1987年，时任首相中曾根康弘在威尼斯G7峰会上提出“黑字还流”计划，宣布在3年内，从外贸顺差中拿出200亿美元，作为优惠贷款提供给发展中国家。①林晓光：《日本政府开发援助与中日关系》，世界知识出版社2003年版，第255页。这是80年代日本对非援助急剧上升的重要原因。1993年，日本之所以高调举办非洲开发会议，其首要目的就是想借此改变在海湾战争中给国际社会留下的“只出钱不出力”的国际形象。进入新世纪，在日本财政状况日趋紧张的情况下，日本对非援助额不减反增，其中一个重要的原因就是日本感受到了来自中国等新兴国家的压力，希望借此争夺对非外交的主动权。

在援助领域方面，日本对非援助在维护自身利益的同时，也在一定程度上考虑到了盟国美国的需求。日本对非洲的援助最初主要集中于经济发展、环境保护、防灾减贫等领域。但从2003年第三届非洲开发会议开始，日本开始关注非洲面临的恐怖主义等安全问题。这种变化实际上与配合美国全球反恐行动密切相关。9·11事件发生后，日本吸取在海湾战争中的教训，对此迅速做出了反应，表态将全力支持美国。日本除了从军事层面配合美国反恐行动之外，对外援助也凸显出与安全保障或国际秩序构筑相关的色彩。在2003年8月公布的新版《政府开发援助大纲》中，如何应对以和平构筑为代表的开发课题被视为日本对外援助的当务之急。日美同盟是日本外交的基轴，其对非外交也要服务于这个大局。可以说，美国要求日本承担更多同盟责任的压力，在一定程度上推动了其援助重点向反恐等和平构筑领域转变。

另一方面，从日本与非洲合作的领域来看，日非合作向安全领域的拓展，是日本应对所谓“中国压力”的一种方式。日非合作最初主要集中在经济领域，冷战后，为了实现“政治大国”的目标，日非合作领域开始向政治领域拓展。近年来，日非合作已从经济、政治领域拓展到了安全领域，日本以加强非洲国家海上执法能力、打击海上犯罪为由，向非洲国家提供巡视船、技术援助和法律援助，并呼吁非洲国家与其共建“自由开放的海洋秩序”。如前所述，日本之所以要与非洲国家加强安全合作，尤其是海洋安全合作，主要是出于牵制中国的战略意图，其实质就是试图将亚洲海洋问题带入非洲，拉拢非洲国家支持其在涉海问题中的立场。

因此，鉴于日本对非政策中存在的这种“外压反应式”特征，如果仅从“日本→非洲”这一单一链条来分析的话，很难理解日本政府的对非政策，因此必须将其纳入“第三方（中东、东南亚、欧美、中国）→日本→非洲”这一框架中加以考察。①[日]佐藤诚：《从历史的视角看日本对非外交的特质》，载《成长的非洲大陆—日本和中国的视角》报告集，亚洲经济研究所，2007年9月，第9-10页。

第二，“协调性”是日本对非政策的第二个特点。这里所说的协调主要是指与西方国家的协调。众所周知，非洲是英国、法国等西方国家的传统势力范围。冷战期间，日本通过援助和投资占据了非洲国家重要的能源和经济领域，对欧洲等传统国家的利益造成了巨大的冲击。因此，早期的日本对非政策也曾受到西方国家的批评和指责。②周玉渊：《从东南亚到非洲：日本对外援助的政治经济学》，第118-119页。冷战结束后，为了使对非外交政策能够更为顺利地实施，日本吸取经验教训，逐步调整对非援助政策，通过确立国际多边援非机制，加强与西方国家的政策协调等方式，来消除西方国家的疑虑和不满。

一方面，构建多边援非框架，打造对非援助的伙伴关系。冷战结束后，发达国家的注意力转移到东欧，对非洲出现了“援助疲劳”的现象，导致非洲在世界政治经济格局中进一步被边缘化。1991年5月，日本外务省决定在1993年召开非洲开发会议。同年9月，日本政府在联合国大会上正式表明了欲在日本召开该会议的意向。①[日]川端正久：《非洲开发会议与日本对非外交》，载川端正久主编《非洲和日本》，[日本]劲草书房1994年版，第97页。日本政府从一开始就致力于将非洲开发会议打造成一个援非多边国际性会议。通过与联合国、西方发达国家、非盟和世界银行等共同主办会议，不仅提高了会议的合法性，而且还凸显了会议的开放性和协调性特征。会议通过的宣言、行动计划等成果文件，也在不同程度上反映了各方的诉求。可以说，非洲开发会议的作用不仅仅是加深日非关系，也是日本加强与西方国家政策协调的重要平台。

另一方面，向西方国家展现彼此在价值观等方面的共性，淡化双方的利益冲突。在非洲事务上，日本一向重视同西方国家的政策协调，特别是价值理念方面的协调。1992年，日本制定了首部《政府开发援助大纲》，大纲明确指出，要注意受援国的民主和人权状况，首次将援助和受援国国内民主化、良政挂钩，这与西方国家宣扬的价值观高度契合。需要指出的是，日本不仅在价值观上与西方国家保持一致，而且还极力凸显其在环境治理、气候变化、和平构筑和改善民生等方面的贡献，巧妙地使其对非政策看起来更具道义性。

实际上，与冷战期间相比，日本在非洲资源、市场等领域的影响力有了显著的提升。即便是在具有多边性质的非洲开发会议的议题设置过程中，日本也发挥着主导作用。但是，日本通过协调的方式，有效缓和了日本在非洲问题上与西方大国的紧张关系，使日本对非政策的外部压力得以减轻。在这个过程中，日本不断推动自身的援助发展理念成为发达国家间乃至全球的共识。例如，日本提倡的在援助国和受援国之间建立“伙伴关系”、尊重非洲国家在制定发展战略过程中的“自主权”以及“人的安全保障”等援助理念都已经被西方国家所接受。

三、日本对非政策的成效与问题

总体来看，通过深化日非关系，日本在经济、政治和安全层面获得了不同程度的收益，对非政策取得了一定的效果，但也存在一些问题。

（一）日本对非政策的效果

首先，从经济领域来看，非洲已成为日本重要的资源能源来源地，日本政府高度重视对非投资，促进对非投资的机制框架日益完善。

第一，日本石油进口渠道得到拓展，保障了资源能源的稳定供应。根据日本财务省1996年至2018年贸易统计数据，整体而言，日本从非洲进口原油（含粗油）量占进口总量的比重仍然较低，日本石油进口高度依赖中东地区的局面尚未发生根本改变。不过，通过加强对非外交，日本拓展了石油进口渠道。20世纪90年代，日本在非洲的原油进口来源国主要集中在安哥拉、加蓬、尼日利亚等三个国家，而2006年进口最高峰时已扩展至八个非洲国家（苏丹、乍得、加蓬、尼日利亚、喀麦隆、赤道几内亚、阿尔及利亚和安哥拉）。此外，进入21世纪后，日本明显加大了从非洲进口石油的力度。2008年国际金融危机爆发后虽有所下降，但2011年福岛核事故发生后，日本再次增加了非洲原油的进口量。可见，在国际能源价格上涨或日本国内出现突发事件导致能源供应紧张时，非洲发挥着保障能源稳定供给的重要作用。因此，从长远来看，日本从非洲进口石油还有很大提升空间，非洲在保障日本能源安全方面扮演着重要角色。

此外，非洲的锰、钛、磷等矿藏的储藏量排名位居全球前列，一直是日本重要的进口来源地。以2018年为例，日本共进口锰矿石1081002公吨，其中自非洲进口854339公吨，占比高达79%（表1），在其他稀有金属方面，日本也对非洲保持着较高的依赖度。因此，虽然目前日本从非洲进口原油的比重较低，但在矿产资源，特别是稀有金属方面，非洲为其提供了稳定的资源供应。

第二，双边贸易快速增长，但非洲市场潜力有待开发。20世纪90年代，日非贸易总体处于低迷状态。2000年以后，日非双边贸易开始快速增长，根据日本财务省公布的贸易统计数据，2006年双边贸易额首次突破2万亿日元，2007年又突破了3万亿日元。不过，日非贸易突然快速增长主要是受到日本增加进口的影响，两者呈明显的正相关关系（图1）。例如，2001年日本对非贸易首次出现逆差，而正是在这一时期，日本加大了从非洲进口原油的力度。2008年后，受能源进口减少的影响，日非贸易额也急剧下降，直到2011年日本再次大量增加非洲能源的进口，双边贸易总额才企稳回升。

表1 2018年日本从非洲进口的主要稀有金属①根据日本财务省贸易统计数据制成。（单位：公吨）

图1 日非贸易额的变化①根据日本财务省贸易统计数据制成。

在对非出口方面，2000年后日本对非出口总体上呈上升趋势。虽然出口增长意味着非洲市场的扩大，但日本对非出口主要集中在南非、利比里亚、肯尼亚等国，且这种出口过度集中在部分非洲国家的情况一直持续至今。以近三年为例，2015年至2018年日本对南非出口占比一直维持在对非洲出口总额的30%左右。②具体而言，2015年日本对非洲出口总额为10355.94万亿日元，其中南非为3254.96万亿，占比达31.4%，2016-2018年则分别占比28.9%、33.4%和30.1%。数据来源于日本财务省贸易统计。

总体而言，日非贸易虽然取得了一定的发展，但占日本贸易总额的比重却长期在低位徘徊。同时，日非贸易增长主要是受资源带动的影响，且日本对非贸易出口存在严重的分布不均衡问题。所以，对日本而言，非洲作为一个新兴的商品销售市场，其潜力还有待进一步开发。

第三，促进对非投资的机制框架日益完善。尽管近年来日本加大了对非投资力度，但对非投资占比依然较低。与法国、中国等国相比，无论是投资额还是进驻企业数量都有较大差距。针对这种情况，在日本政府的推动下，初步建立了以非洲开发会议（TICAD）为代表的促进对非投资的机制框架，旨在促进民间企业对非投资。

1993年首次召开的TICAD原本是一个各国商讨如何援助非洲的平台，而随着非洲投资价值的日益凸显，TICAD“援助非洲”的传统角色逐步减弱，开始发挥促进对非投资的作用。尤其是2012年安倍晋三再次执政后，TICAD的转型趋势日趋明显。在2013年6月召开的第五届TICAD会议上首次举办了非洲首脑与日本企业民间代表直接对话的会议，强调了民间投资对促进经济增长的重要性。2016年8月，在第六届TICAD会议上，安倍又进一步推动设立了“日非官民经济论坛”，旨在支持日企进军非洲市场，推动投资协议和租税协议的谈判。

2019年8月召开的第七届TICAD以促进投资为核心议题，安倍在开幕式上致辞时正式宣告TICAD的转型，强调新TICAD是由“双E”（Enterpreneurship企业家精神、Enterprise企业）和“双I”（Investment投资、Innovation创新）所组成的伟大平台。同时，安倍表示，过去三年日本对非民间投资达200亿美元，今后日本政府将全力推动对非民间投资保持这一势头并刷新这一记录。此外，为给日企进驻非洲创造环境，作为配套措施，安倍承诺今后6年为非洲培养3000名产业人才及5000名科技创新高层次人才，并通过官方金融机构日本贸易保险（NEXI）建立相应机制，以为项目融资等提供全额贸易保险。①[日]《安倍首相在第七届非洲开发会议开幕式及全体会议上的基调演说》，日本外务省，2019年8月28日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/af/af1/page4_005231.html

总体而言，在日本对非洲的定位由单纯的“资源能源的获取地”向“巨大的投资市场”转变的背景下，日本政府已开始利用外交资源为日非经济合作服务，并开始着力构建以TICAD为代表的促进对非投资的机制框架（表2），虽然效果尚未完全显现，但这可以说是其在对非投资领域取得的重要成果。

其次，从政治领域的成效来看，通过加强对非外交，日非在安理会改革问题上达成了一些共识，日本的国际影响力也得到了一定程度的提高。

第一，在安理会改革问题上日本获得了部分非洲国家支持，日非就安理会改革方案已达成共识。日本逐步推动安理会改革问题成为TICAD的主要议题，并在2008年召开的第四届会议上争取到了多数非洲国家的支持，塞内加尔、埃塞俄比亚等18个非洲国家明确表示支持其成为安理会常任理事国，利比里亚、肯尼亚等8个国家则对此作出了较为积极的回应。②[日]《福田首相在第四届非洲开发会议上的会谈概要》，日本外务省，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/tc4_fukuda/index.html最终，作为此次会议的一大成果，TICAD首次将联合国改革问题写入了《横滨宣言（2008）》。为了进一步强化同非洲各国在该问题上的合作，2013年6月，在横滨召开的第五届TICAD首次专门举行了与安理会改革相关的会议，双方一致同意为实现安理会改革进一步紧密合作。③[日]《关于安理会改革的日非首脑会谈》，日本外务省，2013年6月3日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/page3_000211.html

表2 日本促进对非投资的机制框架①根据公开报道整理而成。

此外，为了实现“入常”目标，日本还注重凸显与非洲的共同利益。2016年8月，安倍晋三在出席第六届TICAD时表示：“安理会改革是日非共同的目标，非洲的2063年议程④2063年议程：2013年以来，非盟着手制定的规划未来50年非洲发展的愿景，旨在50年内建成地区一体化、和平繁荣新非洲，该议程于2015年在第二十四届非盟峰会上获得通过。提出希望到2023年改变非洲大陆没有安理会常任理事国这种状况，我对此表示全力支持”。⑤[日]《安倍首相在第六届非洲开发会议上的基调演说》，日本首相官邸，2016年8月27日，https：//www.kantei.go.jp/jp/97_abe/statement/2016/0827opening.html试图以此强化与非洲在该问题上的政策协调，谋求实现日非“捆绑式”入常。

在具体的改革方案上，2005年，四国集团（日本、德国、巴西和印度）和非盟曾分别向联合国大会提交了各自的安理会改革方案，结果都没有获得足够支持，最终成为废案。在这种情况下，化解分歧显得至关重要。经过日本的积极运作，第七届TICAD通过的《横滨宣言2019》中，日非再次确认了早日推动包括安理会在内的联合国组织改革的决心，明确表示支持非洲拥有两个包括否决权在内的所有权利的常任理事国以及五个非常任理事国席位，以使非洲国家在安理会得到完全代表。①[日]《横滨宣言2019》，日本外务省，2019年8月30日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/ticad7/pdf/yokohama_declaration_ja.pdf这实际上与2005年非盟提出的改革方案是一致的，标志着日本和非洲就安理会改革方案已达成一致。②2005年非盟提出的改革方案核心内容是在现有5个常任理事国的基础上，增加6个拥有否决权的常任理事国（非洲占2席）以及5个非常任理事国（其中，非洲在原有3席的基础上，增加2席，共5席）。

安理会改革是一个长期的、复杂的过程，虽然在可预见的未来，日本“入常”的夙愿或将难以实现，但向“政治大国”迈进的既定战略决定了日本不会放弃这一目标。日本通过加强同非洲各国的协调，明显拉近了与非洲各国的距离，取得了部分非洲国家的支持，可以说对非政策取得了一定的成效。

第二，借参与非洲事务，日本在国际社会的存在感和影响力不断加强，主要体现在以下三个方面：

其一，在联合国等国际机构中工作的日本人数量不断增加。截至2018年，包括专家和干部在内，日本职员数量已达到850人，与2000年（468人）相比，增幅高达81%。从职员所属的国际机构来看，日本在在世界银行集团、亚洲开发银行、联合国开发计划署、联合国难民高级专员办事处等国际机构的职员数量与1990年相比有了大幅增加。此外，包括联合国粮农组织、国际原子能机构、联合国开发计划署在内的29个联合国相关机构都在日本设有办事处。③《驻日本的联合国各机构》，联合国宣传中心，https：//www.unic.or.jp/info/un_agencies_japan/

日本政府提出了到2025年在联合国相关机构工作的日本人数量达到1000人的目标。②[日]《日本与联合国—日本的外交政策与联合国的重要性》，日本外务省，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/files/000064363.pdf通过向国际机构输送日本职员，一方面可以提高日本在国际社会的存在感，实现所谓从“物”到“人”的国际贡献。另一方面，日本职员发挥着日本与联合国等国际机构沟通的桥梁作用，可在这些机构的决策中反映日本的想法，间接提高日本在国际社会的影响力。

表3 在联合国主要机构工作的日本人数量及分布情况①数据来源于日本内阁府男女共同规划局和日本外务省。https：//www.mofa.go.jp/mofaj/files/000064363.pdf http：//www.gender.go.jp/research/kenkyu/sankakujokyo/2016/pdf/6-2.pdf

其二，日本逐步从国际规则的接受者向规则的制定者转变，在一些国际议题上，尤其是涉非议题上掌握了一定的话语权。日本在介入非洲事务的过程中，注重将自身的理念依靠联合国、七国集团（G7）等框架机制渗透到涉非议题的制定和实施过程中。除了基础设施建设领域的规则以及“伙伴关系”、“主事权”、“人的安全保障”等一系列有别于传统的援助理念已经被国际社会所接受之外，日本在涉非安全治理方面，重新界定了“建设和平”的概念，并将“建设和平”融入发展援助。通过打破原有的时间分界，将其由冲突后阶段扩展至冲突全过程，并且与长期的经济开发活动相连接。③曾探：《日本对非洲建设和平援助研究》，华东师范大学博士学位论文，2018年，第28页。2016年7月，日本作为安理会轮值主席国举行了关于非洲和平构筑的公开讨论，出席会议的多数国家对日本在这方面发挥的主导作用给予了肯定。会议通过了安理会主席声明，强调在非洲构筑和平，要注重制度建设、人才培养、信任构筑、法治以及活用科学技术，①[日]《最多11次当选安理会非常任理事国（任期结束时的总结）》，日本外务省，2018年4月4日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/fp/unp/page25_001312.html而这些都是日本理念的反映。总之，在非洲议题上，日本巧妙地将自身的理念、意图通过外部机制表现出来，逐渐提高了在非洲事务上的话语权，可以说，这是一种非常隐蔽的提高国际影响力的路径。

其三，日本从1958年开始连续11次当选联合国安理会非常任理事国，这也是日本国际影响力增强的表现。②安理会除了五个常任理事国外，还有十个非常任理事国。非常任理事国每年改选半数，其中，亚洲占有2个席位。无论是否有竞争对手，都需要得到出席会议且参加投票的成员国三分之二以上票数才能当选。从1958年开始，日本已经累计担任了二十多年的非常任理事国。从日本外务省公布的投票结果来看，在1978年举行的选举中，日本曾不敌孟加拉国。但从1991年开始，日本得票率一直较高，即使在有竞争对手的情况下，也能大幅领先对手当选。在2015年的投票中，日本共获得184票（投票总数192）。③[日]《日本过去的选举结果》，日本外务省，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/files/000020589.pdf时任日本外相岸田文雄发表谈话称：“日本在国际和平与安全的课题上做出了积极贡献，投票结果反映了国际社会对其多年取得的成绩的高度评价，也是国际社会期待其作出更大贡献的体现。”④[日]《日本在2015年联合国安理会非常任理事国选举中当选》，日本外务省，2015年10月16日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/danwa/page4_001470.html

此外，日本在其他一些问题上取得的成绩也与非洲国家的支持密不可分。例如，成功获得东京奥运会和残奥会以及大阪世博会的申办资格等。需要指出的是，虽然日本在国际机构职员数量的增多、多次当选非常任理事国的原因是多方面的，但非洲作为发展和安全问题最为突出的地区，是日本展现国际贡献的重要场所，无疑是其国际影响力提升的重要因素。

最后，从安全领域的成效来看，日本通过参与解决非洲面临的安全问题，维护了海上通道安全，提高了应对突发事件的能力，并借此对“和平宪法”进行了柔性突破。

首先，日本海上通道安全得到了有效维护。2009年3月，日本正式向索马里派出护卫舰执行护航任务，并参与到打击索马里海盗的军事活动中。同时，日本还向索马里、吉布提、厄立特里亚等非洲之角国家提供无偿援助和技术援助，用以强化这些国家打击海盗、维护海上交通运输安全的能力。目前，索马里亚丁湾海域的海盗发生次数以及被劫持船舶数量有了大幅度下降，日本货船在相关海域面临的海盗威胁基本消失。①[日]《索马里亚丁湾海域海盗问题的现状与对策》，日本外务省，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/pirate/africa.html日本在打击索马里海盗，维护海上通道安全方面取得了明显成效。

其次，日本在非洲建立了战后首个海外军事基地，扩大了在非洲和中东地区的影响力。从2009年开始，日本以打击海盗需要补给为名，在吉布提租借土地建设所谓的“临时据点”，随后逐步将其长期化、固定化，打造成事实上的海外军事基地。该基地发挥着情报收集、紧急撤侨、应对恐怖主义以及为维和行动提供补给等多种功能，是日本在非洲和中东地区的安全保障点，提高了日本维护在该地区利益的能力。此外，在保障日本人和日企的安全等方面，日本通过在该基地实施撤侨演练等，建立了相关应急机制，提高了应对突发事件的能力。

最后，日本借参与非洲安全事务推动了国内安保法制的变革，对“和平宪法”进行了柔性突破。战后，日本自卫队本身是否违反宪法一直是日本国内争论的焦点，海外派兵更是受到严格限制。冷战结束后，日本在国际压力下于1992年制定了《PKO合作法》，实现了海外派兵的突破。日本借参与非洲维和、反海盗行动等，以维和行动面临的问题倒逼国内安保法制改革。例如，日本对《PKO合作法》进行了多次修改，增加维和内容，扩大了武器使用范围。在南苏丹维和行动中，赋予自卫队执行“驰援护卫”等新任务，打破了自卫队海外活动的空间和时间限制，使日本战后长期坚持的“专守防卫”政策名存实亡。这种“收益”对于急于摆脱宪法束缚，实现“正常国家化”的日本保守势力而言，无疑是非常重要的。

（二）日本对非政策存在的问题

长期以来，由于地理上相距遥远、历史上没有太多交集以及分属发展中国家和发达国家这一国际身份的差异，非洲在日本的对外战略中一直处于边缘地位。正如日本《外交》杂志主编铃木美胜曾指出的那样：“非洲是日本战略外交的死角。”②[日]铃木美胜：《对日本外交而言非洲意味着什么》，载《外交》2013年第19卷，第18-23页。冷战后，尽管在日本调整国家发展战略的大背景下，非洲的战略价值逐步得到了日本决策层的重新认识和评估，但由于日本在某些领域存在起步较晚，投入相对不足等问题，加之日非在一些问题的合作上尚存在分歧，导致日本对非洲的部分政策目标难以达成。

第一，在经济合作方面，日非在经济领域的合作虽然具有发展潜力，但不确定性仍存。与日本政府急于推动对非投资的热情相比，日本民间企业更加重视投资非洲的成本与收益问题。由于非洲法律法规尚不健全，行政部门腐败多发以及潜在的政治、安全风险等因素降低了民间企业对非投资的欲望，这已成为制约日本对非投资的“瓶颈”。2016年8月，安倍晋三在第六届TICAD上承诺三年内官民对非投资规模要达到300亿美元。然而，根据日本政府最新公布的数据，截至2018年9月，该目标只完成了160亿美元。其中，政府层面的对非政府开发援助（ODA）已完成约96%，而民间投资却面临着增长乏力的困境。①[日]《日本对非洲投资停滞300亿美元投资目标只达到160亿，民间投资显乏力》，日本朝日新闻，2018年12月30日，https：//www.asahi.com/articles/DA3S13819377.html尽管时任外相河野太郎强调：“对非投资的主角不是政府开发援助，而是民间企业。”②[日]《河野外相称TICAD的主角不是援助而是民间投资》，日本朝日新闻，2019年2月24日，https：//www.asahi.com/articles/ASM2R5V95M2RUTFK00D.html但如何为日企创造适合投资的“土壤”已成为日本政府面临的紧迫课题。

第二，在政治合作方面，由于日非双方缺少广泛的共同战略利益，因此，从长远来看，日非双边政治关系提升空间有限。一方面，虽然非洲在日本对外战略中的地位得到了显著提升，但仍难以与美国、欧洲等国同日而语。事实上，日本对非洲仍然保持着一种战略性利用的思维，即希望借非洲之力实现“政治大国”的目标。另一方面，虽然非洲国家对日本的意图并非毫无察觉，但仍希望通过加深同日本的政治关系，甚至在某些国际问题上支持日本的立场，以换取其对非洲经济发展的支持，从而进一步提升自身在国际社会中的地位。因此，未来双方政治关系能得到多大程度的提升，不仅取决于双方在联合国安理会改革等国际问题上的协调力度，更要看非洲经济社会发展能否从日非合作中受益。如果日本一直将非洲作为“入常”的工具，而不能真正帮助非洲经济实现发展的话，那么，非洲同日本加强政治关系的动力也将大大减弱，进而双边政治关系也难以取得更大的突破。

第三，在安全合作方面，虽然日非安全合作是日本目前努力的方向，但从现实情况来看，由于双方的根本出发点不同，决定了其合作的范围和内容仍是有限度的，恐怕难以完全按照日本预设的方向发展。尤其是在海洋安全合作方面，虽然《横滨宣言2019》写入了日本提倡的“自由开放的印太构想”，强调基于规则维护海洋秩序的重要性。但是，非洲国家与日本加强海洋安全合作的初衷是希望借助日本的援助来提高海上执法能力，打击索马里海盗。而日本则希望通过构建“自由开放的海洋秩序”来达到牵制中国的战略目的。对此，非洲国家难以与日本完全保持一致。因此，双方未来的安全合作将保持在一个有限的范围内。

四、结论

当前，日本对非政策已逐步由片面追求经济利益转向通过经济、政治、安全领域的全方位互动来深化日非关系。日本向非洲提供政府开发援助、参与解决非洲面临的安全问题，在一定程度上促进了非洲经济的发展，有利于维护非洲的和平与稳定。但是，日非关系本质上属于发达国家和发展中国家的关系，从一开始就没有建立在平等、共赢的基础上。尽管日本一直通过凸显其在非洲安全治理、改善民生等方面的贡献来强调其对非政策的“道义性”，但实际上日本对非政策始终没有超越获取现实利益的考量。在日本追求“全面大国化”的当下，日本通过参与并主导非洲事务，可以保持自己的独立性和领导力，从而提高自身的国际地位。在日本的大国化战略诉求得到满足之前，日本有深化日非关系的理由、决心和潜力，其对非政策的基本态势不会发生太大变化。