国内外危险化学品安全标准化研究

朱保军,孙世军,杨敬瑀,韩 洪,徐凤娇

(1.国网山东省电力公司淄博供电公司,山东 淄博 255000;2.国网山东省电力公司应急管理中心,山东 济南 250032; 3.中国标准化研究院 公共安全标准化研究所,北京 海淀 100191)

习近平总书记在十九大报告中强调：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”[1]。危险化学品安全是安全管理的重要内容，我国已发展成为世界上仅次于美国的危险化学品生产和使用大国，随着化工行业的发展，我国也面临着危险化学品事故频发的严峻问题。2014年晋济高速“3·1”特别重大道路交通危险化学品燃爆事故、2015年天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、2019年江苏响水天嘉宜化工公司“3·21”特别重大爆炸事故，给人民的生命财产安全造成了巨大损失，提高危险化学品安全水平势在必行。

2018年应急管理部成立以来，我国危险化学品安全管理工作取得一定成效。但我国化工行业处于快速发展阶段，仍存在诸多新情况、新问题，危险化学品安全管理工作，尤其是危险化学品安全标准化工作面临严峻挑战。我国相关领域专家学者重视危险化学品安全管理标准化研究，如张蕾等[2]对我国化学品管理标准体系进行了现状分析，为建立健全化学品管理标准体系提出了建议；潘迁宏[3]分析了我国危险化学品安全生产标准体系建设现状，并对存在的问题提出措施建议。笔者针对我国危险化学品安全管理，尤其是危险化学品安全标准化工作的现状和问题，从法律法规和标准两个方面，进一步梳理总结国内外危险化学品安全标准现状和经验，讨论相应的完善建议。

1 国际/国外危险化学品安全标准现状

1.1 相关国际组织

1.1.1 联合国

1981年，经济合作与发展组织理事会批准了《良好实验室规范》(good laboratory practice, GLP)，该规范是国际上从事安全性研究和实验研究共同遵循的规范。1990年，国际劳工组织通过《关于作业场所安全使用化学品公约》及177号建议书，提出工作场所使用的危险化学品实施化学安全数据说明书制度，实行分类、标签制度[4]。1992年，联合国环境规划署通过了《里约环境发展宣言》和《21世纪议程》文件[5]，其中“固体废物的无害化管理”一章指明了化学品环境无害化管理的基本方向。1998年，联合国环境规划署主持通过了《关于在国际贸易中某些危险化学品和农药实行预先知情同意程序鹿特丹公约》[6]，该公约旨在对某些危险化学品和农药的进出口建立预先知情同意程序，促进缔约国之间分担安全监管责任和开展合作。2001年，联合国环境规划署通过了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，该公约管制的持久性有机污染物是一类最危险的化学物质，公约的目的是保护人类健康和环境免受持久性有机物的危害。2002年，联合国危险货物运输和全球化学品统一分类和标签制度专家委员会通过了《全球化学品统一分类标签制度》(globally harmonized system of classification and labelling of chemicals，GHS)，并每两年修订一次。2006年，联合国环境规划署在国际化学品管理大会上通过了国际化学品管理战略(strategic approach to international chemicals management，SAICM)。

在危险化学品运输方面，联合国经济与社会理事会的危险货物运输专家委员会制订了《关于危险货物运输的建议书·规章范本》(桔皮书)、国际海事组织制订了《国际海运危险货物规则》(international maritime dangerous goods code，IMDG code)、国际航空组织制订了《空运危险货物安全运输技术》等，提出了危险货物运输安全的基本要求，使相关国家统一了对运输方式的管理规定。

1.1.2 国际标准化组织的危险化学品相关标准机构

全球性非政府组织国际标准化组织(international organization for standardization，ISO)，是国际标准化领域重要组织。ISO下设的危险化学品相关的标准技术委员会包括ISO/TC 207、ISO/TC 147、ISO/TC 94、ISO/TC 176、ISO/TC 122等。

其中，ISO/TC 207/SC 1环境管理工作组发布了危险化学品管理程序标准ISO14001-2015；ISO/TC 147/SC 3放射性测量小组发布了一系列放射性物质测试方法的国际标准；ISO/TC 94/SC 13/WG 3化学制剂防护服工作组、ISO/TC 94/SC 13/WG 6防止危险生物制剂的防护服工作组发布了一系列化学制剂及危险生物制剂个人防护国际标准；ISO/TC 176/SC 2质量管理和质量保证工作组发布了含危险化学品的存储内容的国际标准ISO 9001-2015；ISO/TC 122/SC 3包装及其性能要求工作组发布了危险货物的运输包装标准ISO 16495-2013等。

1.1.3 欧盟危险化学品安全管理及标准

欧盟通过严格的REACH制度和CLP法规对危险化学品进行管理。欧盟化学品管理政策的核心是2007年正式生效的《化学品注册、评估和许可制度》(registration，evaluation，authorization and restriction of chemicals，REACH制度)，REACH制度通过注册、评估、许可和限制等措施对欧盟市场化学品的安全使用实行监督管理。REACH法案建议书主要涉及《关于现有化学品风险评估与控制的法规(793/93/EEC)》、《禁止或限制某些危险物质或制品上市和使用指令(76/769/EEC)》等欧盟现行的立法。2008年，欧盟又发布《化学物质和混合物分类、标签和包装条例(EC-1272/2008)》(classification, labelling and packaging of substances and mixtures，CLP)，CLP法规填补了REACH法规具体化学物质分类及标签内容的缺失[7]。CLP法规是全球第一部在联合国《全球化学品统一分类和标签制度》(GHS)框架下的法律法规[8]。CLP中的《有害物质统一分类和标签清单》是专门针对危险化学品的管理清单，涵盖了高腐蚀、高毒、易燃易爆等各种危险化学品。高关注物质(substances of very high concern，SVHC)是重点监管控制的物质，截至2018年1月，SVHC清单已增加到183种。

欧洲标准化委员会(comité Européen de normalisation，CEN)是以西欧国家为主体、由各国国家标准化机构组成的非营利性国际标准化科学技术机构。CEN下设的危险化学品相关标准技术委员会包括：CEN/TC 12石油、石化和天然气工业的材料、CEN/TC 137评估工作场所接触化学和生物制剂的情况、CEN/TC 165废水工程、CEN/TC 181石油和天然气的使用、CEN/TC 183废物管理、CEN/TC 212烟火制品、CEN/TC 216化学消毒剂和防腐剂、CEN/TC 265储存液体金属罐、CEN/TC 267工业管道、CEN/TC 296危险货物运输、CEN/TC 305潜在爆炸性环境-防爆和防护、CEN/TC 321民用爆炸物、CEN/TC 351建筑产品-危险物质释放评估、CEN/TC 368产品标识、CEN/TC 430核技术和放射保护、CEN/TC 462受管制化学品等，各技术委员会发布相应领域的危险化学品安全管理标准。

1.2 部分国家危险化学品安全管理及标准体系

1.2.1 美国

美国危险化学品标准相关的法律主要有：①《职业安全与健康法》(1970年)，该法规定了一般安全与卫生管理原则，以及有毒化学物质的安全接触标准；②《有毒物质控制法》(1976年颁布，2003年修订)，该法规定了工业化学品的测试与评估、进出口申报，确定和控制工业化学品对人类健康和环境的危害等；③《固体废物资源保护和回收利用法》(1976年)，该法规的管理范围包括危险废物及一般固体废物，是美国固体废物管理的基础法律；④《联邦危险物质法案》，该法案规定了化学品及其他危险物质的标签要求和相关禁令[9]；⑤《危险物质运输法》(1975年)，该法规定了各种危险货物的安全和环境无害化运输。

在美国的标准化组织中，美国国家标准学会(American national standards institute，ANSI)是最具有代表性的组织，属于非营利性民间标准制定组织。美国国家标准的制定遵循市场化原则，基本上形成了由ANSI负责、专业机构起草、全社会征求意见的标准工作机制[10]。ANSI已认可了美国机械工程师学会(American society of mechanical engineers，ASME)、美国核学会(American nuclear society，ANS)、美国材料与试验协会(American society of testing materials，ASTM)、美国压缩气体协会(compressed gas association，CGA)、美国国家卫生基金组织(national sanitation foundation，NSF)等组织发布的关于危险化学品管理方面的标准。此外，美国环保局基于《固体废物资源保护和回收利用法》，制定了危险物、危险废弃物及其运输等相关标准。

1.2.2 英国

英国涉及危险化学品相关的法律主要有：①专门针对危险化学品事故的《劳动安全健康法》(1974年)，该法规定了工厂雇主必须给雇员提供安全的工作环境[11]；②防范危险化学品事故发生、减轻事故影响的《主要事故危险控制法》(1999年)；③《化学品(危险信息和供应包装)法》(2002年)，该法规定了化学品包装应说明用户所需的信息，保护人员免受化学品的危害；④《危险健康物质控制法》(2002年)[12],该法案要求雇主控制有害物质，保护雇员和其他可能受到影响的人员。

英国标准协会(British standards institution，BSI)是世界上第一个国家标准化机构[13]。BSI组织机构包括技术委员会、标准委员会、理事会、执行委员会和全体会员大会。执行委员会下设电工技术、化学与卫生、技术装备等6个理事会[14]。BSI危险化学品相关机构有BSI-EXL/023化工厂防爆和防火措施及其管理的BSI-EXL/023/01阻火器-阻火器面板等。

1.2.3 德国

德国《联邦污染防治法》是其环保、安全工作的基本法律，与《消防法》《联邦防泄漏法》《处理有害物质的特殊规定》《联邦污染防护条例》及欧盟《塞维索II准则》、REACH和CLP法规等共同构成化工企业环保、安全工作的法律法规框架体系[15]。根据欧盟条约，欧盟关于化学品安全相关指令仅包含了对各成员国规定的最低限度要求。欧盟理事会《关于统一危险物质分类、包装与标志的指令(67/548/EEC)》等包括适应技术进步所做的各项修订都被转换成德国的《化学品法》《危险物质法令》和《禁止化学品法令》等法律法规的规定。根据欧盟指令的规定，德国建立了与欧盟统一的物质分类、标签和安全技术说明书(material safety data sheet，MSDS)制度；制定了一系列的“危险物质技术规则”，例如《TRGS900规则》规定了作业场所环境中职业接触限值，《TRGS905规则》规定了致癌、致突变和有生殖毒性的物质名单。联邦危险物质委员会对这些规则做出详尽说明。1998年修订的《危险货物运输法》是德国危险货物运输管理决策的统一法律依据[16]。

德国实行的是政府授权民间管理的标准化管理体制，德国标准化主管机构是德国标准化学会(Deutsches institut für normung，DIN)。DIN下设的危险化学品相关标准的组织机构有：化学仪器工程NA 012、石油和天然气工业NA 109、放射学NA 080、VDI/DIN-空气污染防治委员会(KRdL)-标准委员会NA 134、安全设计原则NA 095、道路车辆工程NA 052等。

综上，国外危险化学品安全管理体现出综合性、全过程的特点。随着GHS制度得到国际认同，欧盟等经济体对危险化学品的管理已由危害管理转为基于风险的管理[17]。欧盟通过严格的REACH制度和CLP法规，提出危险化学品安全管理的系统框架；欧洲标准化委员会CEN则通过制定具体的标准对欧盟的管理进行细化。美国、英国、德国的危险化学品安全法律体系覆盖面广、内容具体，政府通过法律法规进行宏观的危险化学品管理，通过标准对危险化学品管理进行细化和支撑。

2 我国危险化学品安全标准现状

2.1 我国危险化学品安全的法律保障

1979年,全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》(1989年、2014年两次修订)；2002年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国安全生产法》(2009年、2014年两次修订)。国务院颁布的关于危险化学品管理的专项行政法规有《危险化学品安全管理条例》《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《工业产品生产许可证管理条例》《易制毒化学品管理条例》《安全生产许可条例》等。国务院相关部委制定了更具体的危险化学品部门规章，包括《油气罐区防火防爆十条规定》《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》《化学危险物品安全管理条例实施细则》《危险化学品包装物、容器定点生产管理办法》《危险化学品建设项目安全许可实施办法》《新化学物质环境管理办法》等。

原国家安全生产监督管理总局根据《危险化学品安全管理条例》，制定并实施了一系列的配套法规，包括《危险化学品目录》《危险化学品安全生产许可证实施办法》《危险化学品安全使用许可证管理办法》《危险化学品输送管道安全管理规定》《危险化学品重大危险源安全监督管理暂行规定》等。

我国已发布环境保护及安全生产等方面的法律，国务院及相关部门根据实际需要制定了相应的法规，危险化学品安全管理的各个环节都具有比较全面的行政法规、部门规章等。但是我国危险化学品安全管理缺少顶层统一、专门的法律，致使危险化学品安全管理的系统性不强，应对重特大危险化学品事故的部门间协同性也亟待提高。

2.2 我国危险化学品安全标准化概况

我国危险化学品相关的标准化技术委员会包括：①全国危险化学品管理标准化技术委员会(TC251)，负责的专业范围为危险化学品的包装、贮存、运输和经销等；②全国危险化学品管理标准化技术委员会化学品毒性检测分技术委员会(TC251/SC1)，负责的专业范围为欧盟REACH(关于化学品注册、评估、授权与限制的法规)相关标准化工作；③全国废弃化学品处置标准化技术委员会(TC294)，负责的专业范围为废弃化学品的处置技术和方法；④全国安全生产标准化技术委员会(TC288)，负责的专业范围为粉尘防爆、化学品安全等；⑤全国安全生产标准化技术委员会的化学品安全分技术委员会(TC288/SC3)，负责的专业范围为化学品安全等。以上机构制定、发布了我国大部分危险化学品安全管理相关的标准。

2018年，原国家安全生产监督管理总局发布了《危险化学品安全标准体系建设规划(2018—2020)》，提出了危险化学品安全标准体系框架。该框架充分考虑危险化学品全过程安全监管、重大事故和应急救援的需求，分为3个层级、4个方面、15大类，如图1所示。

图1 我国危险化学品安全标准体系

对我国危险化学品安全管理相关标准化技术委员会所发布的危险化学品安全标准进行统计，统计结果如表1所示(数据来源：全国标准信息公共服务平台http://std.samr.gov.cn)。截至2019年6月，现行危险化学品强制性国家标准327项，推荐性国家标准471项、行业标准566项，共计1 364项(包括6项即将实施的国家标准)。基础通用方面的标准有134项，产品与检验检测方面的标准有496项，全生命周期管理方面的标准有452项，监督管理及技术方面的标准有282项。其中，全生命周期管理方面的标准主要集中于危险化学品生产和经营安全、存储安全、运输安全，部分大类的标准仍需完善，如需要完善危险化学品使用安全、规划与建设、废弃化学品处置等相关标准，以使危险化学品的全生命周期管理能够形成闭环。

表1 危险化学品安全标准数量统计 项

从20世纪80年代起，我国将国际危险化学品安全管理法律以国家标准的形式逐步引入我国。全国危险化学品管理技术委员会成立以来，逐步转化国际危险化学品管理规范及标准为我国国家标准，这些标准使我国与国际危险化学品分类与标志制度、安全规范等逐步实现同步。我国危险化学品标准国际/国外标准转化情况如表2所示。

表2 我国危险化学品标准国际/国外标准转化表

近年来，我国重视对国际标准的转化工作，逐步使我国与国际危险化学品分类和标记制度等实现同步。目前，我国已初步构建了危险化学品安全标准体系，危险化学品安全相关标准数量较多，覆盖面广，具备较好的基础，但在全生命周期管理、风险管理及技术等方面仍存在标准缺失的情况。

3 结论

(1)对相关国际组织、欧美主要国家危险化学品安全标准现状进行梳理，总结出国外危险化学品主要由政府通过法律法规进行宏观的管理、依据标准对危险化学品管理进行细化和支撑的安全管理模式，体现出综合性、全过程的特点。其中，欧盟提出了危险化学品安全管理的系统框架，CEN通过制定具体的危险化学品安全管理标准对欧盟的管理进行细化；美国、英国、德国建立有较为完善的立法协调机制，相关标准化组织配合法律法规发布相关标准。

(2)对我国的危险化学品安全管理现状进行梳理，在法律法规层面上，我国危险化学品安全管理的各个环节均制定了比较全面的行政法规、部门规章，但是缺少危险化学品安全的专门法律，宏观法律缺失可能导致管理缺失或重复管理等问题；在标准层面上，我国已成立多个涉及危险化学品安全的标准化技术委员会，依据原国家安全生产监督管理总局发布的危险化学品安全标准体系框架，对我国现有标准进行梳理，总结得出我国发布了数量多、覆盖面广的危险化学品安全相关标准，但在全生命周期管理、风险管理及技术等方面仍存在标准缺失的情况。

(3)我国危险化学品管理需结合危险化学品应用及发展趋势，借鉴相关国外管理经验，制定融合先进技术的危险化学品安全标准，不断提高危险化学品安全标准的先进性。针对我国危险化学品安全标准化建设存在的问题，借鉴欧盟、美国等经验，提出一些建议：①优先开展危险化学品全生命周期标准化建设，重视危险化学品使用安全、应急处置等相关标准制订与修订工作；②借鉴国际上对危险化学品从法律法规层面进行宏观管理、由具体标准进行细化的经验，建议我国制定对危险化学品实施统一、专门管理的相关法及战略性国家标准，这对协调我国各层次、各部门的危险化学品安全管理，提高危险化学品标准之间的协调性有重要作用；③将危险化学品的管理由基于危害的管理转为基于风险的(暴露和危害)管理，加强危险化学品的风险辨识、风险分析、风险评价、暴露场景，暴露参数和暴露途径等基础技术标准的制订与修订工作。