如何破解乡村治理难题——湖南乡村治理建设情况调研报告

湖南省委农办、省农业农村厅会同组织、宣传、民政、司法等单位，对全省10个市州、20个县市区、39个乡镇、50个村的乡村治理情况进行了调研。调研发现，各地在乡村治理中积极探索，创造了一批好的模式与典型，乡村治理总体有效，乡村面貌呈现可喜变化，但也面临一些问题，需要进一步完善和加强。

多措并举，多维探索

近年来，湖南先后出台了《关于全面加强基层建设的若干意见》《乡村治理三年行动实施方案》，加快推进基层治理体系和治理能力现代化。各地积极探索，出台了一系列举措，取得了初步成效。

坚持党建为纲，引领乡村治理。各地将基层党组织建设作为加强乡村治理的重中之重。大力推进“五化”建设，提升建强基层党支部；选优配强支部书记，推动“能人治村”；丰富党建形式，加强制度激励，充分发挥党员先锋作用，夯实基层战斗堡垒，持续提升乡村治理水平。如花垣县“五兴”互助推进基层治理，让党员与群众组成互助小组，通过“学习互助兴思想、生产互助兴产业、乡风互助兴文明、邻里互助兴和谐、绿色互助兴家园”，充分发挥基层党组织组织、宣传、凝聚、服务群众的重要作用。娄底市选优配强驻村第一书记，对全市498个贫困村、190个软弱涣散村、840个集体经济薄弱村全部派驻第一书记，出台政策引导高校毕业生、优秀农民工、退休党员干部等到村任职。安乡县推行“网格+党建”模式，将村划为若干网格，推选党员为网格长、村民代表为网格员，每5—10户设立联户长，构建“村干部-网格长-联户长”的全覆盖动态管理体系，实现了“大事全网联动，小事一格解决”，做到了“小事不出村，大事不出镇”。

花垣县补抽乡懂哨村互助组田间地头助生产

坚持自治为基，激发群众参与。各地突出村民自治，引导村民全面参与乡村治理，做到民事民议、民事民办、民事民管。统一规范村务公开工作，抓好村级监督；完善村民自治和民主决策制度，提高民主管理水平；抓好村规民约的传承创新，形成了“大事一起干、好坏大家评、事事有人管”的乡村治理新格局。如石门县探索开展“3+X”村民小区自治管理，以村党支部、村民委员会、村务监督委员会为基础，打破原自然村、小组概念，以400～500人为单位就近整合自治小区，建立党支部或党小组，设立自治小区理事会，下移自治重心，形成了乡村自治的新格局。邵东市灵官殿镇推行“院落长”制度，以乡村院落为单位推选“院落长”，闲暇时组织村民召开“院落会议”，起到政策宣讲、纠纷调解、卫生监督、移风易俗劝导、文明家风倡导、留守老幼照看、治安防控和民意收集8个方面的突出作用。新化县油溪桥村开展村级事务积分考评管理，通过登记、审核、公示、讲评、奖惩等环节，以“积分制”对村里大小事务进行处理，村民根据积分参与村级集体经济分配，提高了参与自治的积极性，该村由十年前的贫困村蜕变为资产上亿的富裕村。

坚持法治为本，夯实保障基础。各地围绕法治乡村、平安乡村建设，积极开展平安创建和民主法治示范创建，加强农村社会治安防控体系建设，深入推进扫黑除恶专项斗争，健全农村矛盾化解机制，加强法制宣传教育和法律服务供给，引导广大农民学法守法用法，加强小微权力约束和监督，群众安全感进一步增强。如涟源市建立村级小微权力风险防控机制，科学确权，将村级权力“瘦身”至27项；严格限权，给每项权力绘制运行流程图并建立制度；阳光晒权，利用“互联网+监督”平台、微信群等公开村级事务管理情况。邵东市率先在全国推行“一村一辅警”制度，2017年以来，521名驻村辅警协助调解矛盾6235起，化解“民转刑”案件240起、排查安全隐患5569起、协破刑事案件587起、走访群众46万多户（次），全市刑事立案、命案、盗窃发案、110报警等不断下降，社会治安明显好转。临武县万水乡开展“农家恳谈”活动，针对原来社情复杂、治安差的乡情，各村调委会每周开展矛盾纠纷排查，做到“四清”：底数清、环节清、情况清、问题清，及时将矛盾纠纷化解在基层，全乡群防群治，架起了密切党群干群关系的连心桥，群众满意度多年位居全县前列。

宜章县好人协会入村帮扶

坚持德治为先，培树文明新风。各地充分发挥德治的融合、引导等功能，大力宣扬社会主义核心价值观，纵深推进群众性精神文明创建共建，广泛开展“推动移风易俗，树立文明乡风”主题活动，举办“最美邻里”“身边好人”“好媳妇”等体现传统美德和优良风气的评选，弘扬正能量，引导形成崇德向善的良好氛围，乡风民风焕然一新。如宜章县成立“好人协会”，以“排难解忧、见义勇为、帮贫扶困、助学助残”为宗旨，组织开展多方面的帮扶解难公益活动，建立了19个乡镇分会、3个行业分会、246个村工作站、13个社区工作站，形成了县乡村（社区）三级联动网络格局，会员达1.5万余人，全县“好人效应”不断凸显。岳阳楼区麻布村乡贤治村，由老党员、退休教师和退休干部等乡贤成立“和乐驿站”，参与移风易俗、道德评比、纠纷调解、村务监督、人居环境整治等工作，带动了村民共同参与乡村治理。

坚持以人为本，优化乡村服务。各地积极转变管理思路，树立服务理念，深化“放管服”改革，将行政审批、服务事项下沉到乡村，切实提高了服务基层、服务群众的能力，提升了服务质量。如岳阳楼区发展“互联网+政务服务”，每个村都设立了专门的服务窗口，将服务从“线下”拓展到“线上”，群众可通过政府门户网站、12345热线、自助服务一体机等平台，在线查询68项业务的办事流程，绝大部分事务“跑一次路、进一道门、找一个人”就能办成。浏阳市加强乡镇服务能力及政务服务标准化建设，扩大乡镇政府服务管理权限，依法将直接面向群众、量大面广、乡镇服务管理更方便的28项县级管理权限下放乡镇政府；规范乡镇政府职能职责，明确了服务对象、职权范围和办事流程；实施站所管理体制改革，设立了综合行政执法局；推进“最多跑一次”改革，推进乡镇服务能力水平提升。

直面问题，破解低效

全省各地乡村治理有明显改进和加强，同时也面临一些问题，部分地区还存在治理低效甚至失效现象，突出表现在以下方面：

基层党建仍需加强。调研发现，一些村党组织软弱涣散现象突出，党建基础薄弱，服务群众、带领群众的能力明显不足。少数农村党员乃至村党支部书记的宗旨意识、奉献意识等弱化，党员先锋模范作用没有充分体现。多位村党支部书记还反映，村干部工作任务重、要求高，还要坐班制，而待遇甚至没有同村的辅警高，干起事来心不安稳。一些农村党员在大是大非面前，认识甚至没有群众高。有的党支部书记软弱怕事，毫无威信。如石门县某村村霸打了村党支部书记，被扫黑除恶行动抓捕后，自己承认打了人，而村支书却不敢作证。

乡村人才严重缺乏。一方面，农村青壮年劳动力外出务工多，对村里的事不关注、不参与，有力无心；留守人员受限于身份、年龄、智识，对村组事务也有心无力，导致移风易俗、人居环境整治等工作推动乏力。另一方面，农村党员干部“老化”“断代”问题凸显，村干部政治地位与经济待遇吸引不了有能力的人才扎根农村。如安乡县安丰乡全乡党员平均年龄达59.6岁；攸县某村“六牙”治村，村支书自嘲“支部3个人加起来只有6颗牙”。

农村信仰意识淡薄。对农民的教育没有跟上，加上国内外环境日益复杂、信息良莠不齐，导致一些地方封建迷信抬头，西方宗教甚至邪教向农村渗透。一些地方主流文化缺失，赌博盛行。一些村祠堂、教堂修得漂亮，公共设施无人问津。意识形态阵地在一些地方受到侵蚀，给党在农村的执政地位带来冲击，阻碍了文明乡风、淳朴民风、良好家风的形成，造成了新的不稳定因素。

集体经济总体薄弱。至2018年底，全省村集体经济经营性收入5万元以下的村有11095个，占总数53.73%。如岳阳县释迦寺村，村级组织年运转经费25万元，加上公路、沟渠塘坝维修和环境整治等费用，每年缺口近50万元。“手中没把米，叫鸡都不来”，村集体经济的弱化，大大降低了村级组织的号召力和集体组织成员的凝聚力。

乡村法治建设有待加强。一些地方推进乡村法治的责任落实不到位，制度机制不健全，未形成合力。部分乡村干部“重经济，轻法治”问题突出，法律知识缺乏，法律意识不强。司法所力量配备薄弱，律师和法律工作者愿意服务农村的不多，依法治村力量不足。村民法律意识淡薄，信访不信法、霸蛮不讲法、选择性信法。个别地方宗族、家族势力强大，影响把控乡村事务。一些地方普法宣传不到位，“一村一法律顾问”“农村法律明白人”培养等未有效落实，农村法治文化场所缺失。

德治土壤养分不足。基层普遍反映，“德治”是当前乡村治理的难点。老人威望不再，能人美德不足，德治机制不全，拜金主义、唯利至上等思想，对农村传统的勤劳、节俭、忠孝、诚恳、互助等美德带来冲击。政府强农惠农政策背景下，有的村民“等靠要”思想严重，享受权利成理所当然。乡村文化“养分”不足，文化工作人员不多不专，文化基础设施薄弱，农村文体活动单一，送戏（影）下乡、文化大篷车等活动开展有限，满足不了群众需求。

健全体制，构建新格局

加强和改进乡村治理，必须把促进农村和谐稳定作为根本目的，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村治理社会体制，构建共建共治共享的农村社会治理新格局。

加强农村基层组织建设，推动党的领导向下往细延伸。一要强化村党组织的领导地位，推行村党支部书记兼任村委会、集体经济组织主要负责人，党员担任村务监督委员会、红白理事会等村级组织的主要负责人，进一步加强党对基层组织的领导。二要延伸管理末梢，加强组级党小组建设，实行院落、屋场网格化管理，把党的领导和乡村治理下沉到群众身边。三要细化党员考核激励，建立健全面向党员的评比考核制度，引导党员在遵守村规民约、移风易俗等方面发挥先锋模范作用，推动乡村治理各项举措落实。四要强化党员基础教育，丰富党建活动方式，持续加强党员意识教育，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，牢树“四个意识”，做到 “两个维护”，筑牢党在农村的思想堡垒。

充分发扬基层民主，发挥群众乡村治理主体作用。一要完善村规民约。各有关部门指导各村因地制宜制定完善村规民约，确保合理合法，增强村民自我管理、服务、教育、监督的意识与能力；组织开展优秀村规民约评选活动，打造样板典型。二要突出民意导向。要充分借助村组会议、微信群、意见栏等举措，建立行之有效的民意归集处理回应渠道，真正让村民参与村级事务的决策监督评议。三要强化“一事一议”。环境整治、公益事业建设等工作政府不大包大揽，要充分发挥群众的积极性，运用“一事一议”筹资筹劳等制度，多说服教育、民主协商，变“要我做”为“我要做”，引导群众积极参与，履行应尽义务。

大力加强乡村法治建设，充分发挥法治保障作用。一要加强乡村治理立法。结合新形势下乡村治理实际，进一步完善涉农领域立法，加大乡村治理法治供给力度。二要加强乡村法治机构队伍建设。整合部门资源，加强乡镇司法所及执法机构队伍建设；深入实施农村“法律明白人”培养工程，提高乡村干部运用法律解决问题的能力；将培训向村民小组和农户延伸，提高培训的针对性。三要加强农村法治示范宣传。分层级开展“民主法治示范村（社区）”创建，发挥典型的示范引领作用；创新开展“送法下乡”“法治宣传教育月”等活动，切实提升普法实效。加强农村法治文化阵地建设，推出群众喜闻乐见的乡村法治文化作品，营造浓厚法治氛围。四要加强平安乡村建设。加大农村违法犯罪行为打击力度，深入推进扫黑除恶专项斗争，守护老百姓身边的安全；加大对非法宗教、邪教的打击力度，培植健康、向上、向善的信仰土壤。五要加强法律服务。落实“村（社区）法律顾问”制度，发挥其在法治乡村建设中的作用；畅通直达农民身边的法律工作人员联系机制，让群众便捷享受法律服务，维护自身权益；建立政府购买服务机制，尽可能减免贫困群众的法律服务费用。

加强思想道德引领，培育乡村文明新风。一要筑牢思想信仰基础。加强农村意识形态的教育宣传，用党的路线方针、优良传统文化、健康信仰思想武装农民头脑，减少杜绝邪教、不良风气、低俗文化等在农村的生存空间，特别要加强对留守老人、妇女、儿童的关注关爱力度。二要弘扬社会美德。通过宣传、演出等群众喜闻乐见的方式，弘扬社会美德，传播正能量，从心灵深处激发群众的道德之美；组建村（社区）志愿者队伍，宣传道德规范、优秀传统民俗、先进典型榜样；通过乡贤会、红白理事会等村级自治组织，积极发挥“五老”等在乡风道德方面的引领作用；积极开展“新乡贤”评选活动，构建弘扬新乡贤文化。三要加强文明创建。广泛开展文明家庭等创建活动，弘扬尊老爱幼、耕读传家、勤劳节俭等良好家风；开展文明村镇创建，推进移风易俗，倡导文明新风尚，提高村民素质和文明程度；整合村文化大院、活动中心、公开栏等现有农村基层阵地，因地制宜打造规范化新时代文明实践站（所）。四要丰富文体活动。多层次组织丰富多彩、形式多样的文娱活动，丰富农村精神文化生活。

加大人才培养激励力度，提高治理主体的工作热情和能力水平。一要拓展乡村干部成长空间，加大从机关事业单位选派优秀党员干部担任村党组织第一书记力度，作为干部基层锻炼的重要内容；建立机制，选拔优秀村党支部书记进入乡镇机关队伍；对有村党支部书记经历的优秀乡镇党委书记，优先提拔进入县级领导班子或市级部门领导岗位。二要适当提高村干部工资或基本报酬，建立与村干部收入挂钩的考核奖励机制；允许在村集体经济组织兼职的党员村干部，根据生产经营情况经集体研究同意后领取绩效和创收奖励。三要加大人才培训力度，省市县乡四级统筹开展对村干部的轮训，提高其政治意识、文化素养、管理能力、致富本领，切实发挥“能人治村”的重要作用；积极从大学生、退伍军人等群体中择优选拔、提早培养村级后备党员干部。

突出示范带动，大力推广好的乡村治理模式机制。一要抓好乡村治理试点示范，开展全国乡村治理体系建设试点县、全国乡村治理示范村镇创建，探索行之有效的治理模式。二要学习借鉴省内外治理经验，认真学习新时代“枫桥经验”、浙江象山“村民说事”等先进经验，学习“20个全国乡村治理典型案例”的好做法、好典型；加强省内“党建引领互助五兴”“积分制”“网格化”“小微权力整治”等好的治理模式的总结宣传。三要鼓励基层乡村治理模式创新，充分尊重基层首创精神，重视培育和扶持地方社会治理模式创新，协调推进乡村治理体系建设，鼓励自然村、村民小组、片区、院落在基层党组织的领导下实施各种不同范围、不同层级的自治，真正调动群众的积极性。